Версия для печати 2926 Материалы по теме
В марте 2004 г. Федеральная энергетическая комиссия была ликвидирована. На ее месте создана Федеральная служба по тарифам (ФСТ России). О функциях и задачах новой службы рассказывает ее руководитель Сергей Новиков. Говорят, что его назначение в Тарифную службу сопровождалось наказом — перевести тарифную тему из политической плоскости в чисто экономическую.

новиков
— Сергей Геннадьевич, Указом Президента № 314 в марте 2004 г. о новой структуре федеральных органов исполнительной власти и майским Указом № 649 ФЭК России был преобразован в Федеральную службу по тарифам. Почему потребовались такие кардинальные изменения?

— Потому что ФЭК занималась регулированием только сектора электроэнергетической отрасли. А за государственное регулирование в сфере тарифов отвечало множество министерств и ведомств, взаимодействие между которыми было затруднено. Очевидно, что в таких условиях было невозможно ни видеть всю картину в целом, ни тем более эффективно регулировать тарифную сферу. Понятно, что в такой ситуации нельзя было и разработать единые методики регулирования. В результате сейчас в каждой отрасли действуют свои методики. Бесконечно так продолжаться не могло — возникла острая необходимость в едином регулирующем тарифном органе, который и был создан в марте этого года. Еще одна причина создания нашей службы — переведение тарифов из политической сферы в экономическую. Ни для кого не секрет, что на протяжении многих лет тарифы были темой сугубо политической. Особенно активно ею манипулировали всевозможные кандидаты во время предвыборных кампаний, обещая электорату не повышать тарифы. И эти политические деятели действительно сдерживали рост, но только на время предвыборной кампании. А по ее окончании убытки покрывались за счет все тех же налогоплательщиков. И так повторялось из года в год. Поэтому приоритетная задача службы вывести эту тему из политической плоскости и пресечь возможность лоббирования своих интересов естественными монополиями.
— Сергей Геннадьевич, назовите основные цели, стоящие перед ФСТ России.
— Их, я считаю, две. Это обеспечение сбалансированности и долгосрочной стабильности регулируемых рынков товаров и услуг в инфраструктурных секторах — без этого условия экономический рост невозможен. Вторая цель службы заключается в обеспечении обоснованности и прозрачности тарифных решений, которые принимают на всех уровнях госрегулирования. Поэтому задача первостепенной важности — выстраивание прозрачной и действенной системы принятия решений.
— Какие функции закреплены за службой?
— Во-первых, это, конечно же, государственное регулирование цен и тарифов. Во-вторых, разработка и утверждение методических и иных нормативных документов, регламентирующих деятельность Тарифной службы. Также к нашим функциям относится формирование и ведение реестров регулируемых организаций, правоприменительные и контрольные функции, разработка предложений по совершенствованию действующих и принятию новых федеральных законов и иных нормативных правовых актов в сфере государственного регулирования тарифов.
— Какие именно тарифы вы регулируете?
 — Их довольно много. Помимо тех, которые перешли к нам по наследству от Федеральной энергетической комиссии, нам переданы функции по регулированию тарифов и цен. Так, сейчас мы регулируем электроэнергетическую отрасль, тарифы и цены на природный и сжиженный газ, на нефть и нефтепродукты, тарифы и сборы в сфере железнодорожных перевозок, тарифы и сборы, связанные с деятельностью речных, морских портов и аэропортов. Мы курируем тарификацию в отрасли связи, регулируем цены на продукцию оборонного назначения, а также и ядерно-топливного цикла. На ФСТ России возложена задача по регулированию минимальных цен на спирт этиловый из пищевого сырья, водку и другую алкогольную продукцию. ФСТ России участвует в установлении цен на драгоценные камни, отпускных цен для производителей жизненно необходимых лекарственных средств. Кроме того, наша служба регулирует минимальные ставки платы за древесину, отпускаемую на корню. Мы же принимаем участие в регулировании интервенционных цен при проведении закупочных и товарных интервенций, закупочных цен на сельхозпродукцию для государственных нужд.
— Изменилась ли структура регулирующих организаций в регионах?
— Наши регулирующие органы есть практически во всех субъектах РФ. Называются они зачастую по-разному — региональными тарифными службами, департаментами по тарифам и т. д. Они сохранили взаимодействие с администрациями губернаторов в субъектах, как это было и прежде, но теперь их полномочия значительно расширились. К ним, также как и к ФСТ России, перешли не только энергетические, но и все прочие тарифы.
— В каком режиме ФСТ России сотрудничает с Министерством финансов, Министерством экономического развития и торговли, с прочими министерствами? Ведь при регулировании тарифов необходимо учитывать и мнение других министерств и ведомств. Контакт с ними уже установлен?
— Конечно, это необходимо. И у нас не просто найден общий язык. В ФСТ России создано межведомственное Правление для принятия решений по определению и установлению тарифов и для организации контроля по вопросам, связанным с тарификацией в сферах деятельности субъектов естественных монополий. Я — председатель этого Правления. Также туда входят два моих заместителя, два представителя Министерства экономического развития и торговли РФ, и по одному представителю от Министерства транспорта РФ, Министерства информационных технологий и связи РФ, Министерства промышленности и энергетики РФ и Федеральной антимонопольной службы. При этом постоянными членами правления являюсь я и мои заместители, а также представители Министерства экономического развития и торговли РФ. А представители Министерства транспорта РФ, Министерства информационных технологий и связи РФ, Министерства промышленности и энергетики РФ и Федеральной антимонопольной службы приглашают по мере необходимости — исходя из содержания выносимых на правление вопросов.
— Как принимают решения на Правлении?
— Все основные решения принимают коллегиально, голосованием большинства членов Правления. При равенстве голосов голос председателя является решающим. А делегирование членами правления своих полномочий иным лицам не допускается. И хотя решения принимают путем согласования, всю полноту ответственности за них несет ФСТ России. Кроме того, на собраниях Правления присутствуют и регулирующие, и регулируемые организации. На мой взгляд, такой порядок принятия решений вполне разумен. Единственная проблема заключается в том, что члены Правления занимают высокие должности, поэтому у них очень плотный график. Из-за этого нам, к сожалению, не всегда удается проводить собрания Правления в намеченное время.
— Вы считаете необходимым присутствие представителей регулирующих организаций на собраниях Правления?
— Участие их на собраниях Правления помогает нам избежать ошибок уже на первом этапе, в момент обсуждения проектов. Кроме того, их присутствие позволяет обсуждать всевозможные специфические вопросы, связанные, например, с разработкой методических указаний. Так что их участие я считаю необходимым.
— Как часто проходят собрания Правления?
 — Раз в неделю.
— Какие организации регулирует ФСТ России?
— Это естественные монополии — РАО «ЕЭС России», «Газпром», «Российские Железные Дороги», «Связьинвест»… Их очень много. Соответствующее постановление Правительства подписал глава кабинета министров Михаил Фрадков 26 июня 2004 г.
— ФСТ России будет напрямую способствовать наполнению федерального бюджета?
 — С 1 января 2005 г. прямого администрирования по доходам федерального бюджета ФСТ России осуществлять уже не будет. Объясню, с чем это связано. В текущем году еще действует порядок, который установлен Законом «О государственном регулировании», а значит, мы администрируем часть неналоговых доходов, которые зачисляются в федеральный бюджет. Плательщиками в данном случае являются предприятия электроэнергетики. Но в августе текущего года в Закон «О государственном регулировании» внесены изменения, которые были приняты Федеральным законом № 122. Соответствующая норма была исключена им из Закона, и со следующего года прямым администрированием по доходам в федеральный бюджет мы заниматься не будем.
— Какая зависимость существует между величиной тарифа и наполнением бюджета?
— По той позиции, о которой я говорил, прямой связи между величиной тарифа и объемом средств, зачисляемых в федеральный бюджет, не было. Но определенная связь все же имелась. И заключалась она в том, что ежегодно эти неналоговые отчисления индексировались на величину инфляции. Но сумма эта была крайне невелика. Например, в этом году ФСТ России в целом должна обеспечить зачисление от РАО «ЕЭС России» 6,2 млн. руб. Конечно, мы могли бы увеличить эту сумму, причем значительно. Но тогда бы вопрос о влиянии на тарифы этих неналоговых поступлений стал бы существенным. Это что касается части администрирования федерального бюджета. Если же говорить в целом о доходах бюджетов всех уровней, имея в виду величину тарифа, то есть цены, и, соответственно, величину объема выручки, которую получает организация, то такая связь есть. И она носит универсальный характер в любом виде деятельности, будь то регулируемая или нерегулируемая сфера деятельности. За исключением, конечно, специальных изъятий типа акциза или налога на добычу полезных ископаемых. А если говорить о налоге на прибыль, то чем выше прибыль — тем выше объемы налоговых поступлений, поступающих в бюджеты соответствующих уровней. В этом смысле связь между величиной тарифа и наполнением бюджета также есть. Если увеличение тарифа приводит к увеличению рентабельности, прибыльности работы предприятия, то возрастает и сумма платежей по налогу на прибыль. С другой стороны — увеличение тарифа ведет за собой увеличение затрат, и в этом смысле прибыль остается неизменной или уменьшается в силу каких-то других факторов. В итоге прямой связи между тарифами и наполнением бюджета нет. Тариф может не вырасти, а в результате эффективности управления средствами затраты уменьшатся — прибыль увеличится и налоговые отчисления возрастут.
— Что принципиально важного успела сделать за несколько месяцев своего существования Федеральная служба по тарифам?
— Мы установили предельно максимальные и предельно минимальные тарифы на электроэнергию и тепло в регионах РФ на 2005 и 2006 гг. для каждого субъекта Федерации. Хочу подчеркнуть, что впервые тарифы установлены на два года вперед. И впервые установлены не только их предельно максимальные, но и предельно минимальные размеры.
— Почему так важно увеличение срока планирования?
— Это очевидно. Ведь для потребителей, местных регулирующих организаций это дает определенность, возможность планирования. Более того, в дальнейшем мы намерены увеличить сроки сначала до трех, а потом и до пяти лет. Мы планируем внести соответствующие предложения в правительство, чтобы законодательно закрепить такую идеологию прогнозирования. Пока, к сожалению, планирование на три, а тем более на пять лет вперед невозможно. Но и два года — это большой шаг вперед. А если говорить о прогнозе социально-экономического развития в сфере электроэнергетики, газа и железнодорожных перевозок, то там речь идет о трехлетнем периоде.
— Вы особо подчеркнули важность установления не только предельно максимальных, но и предельно минимальных тарифов…
— Это нововведение, и оно чрезвычайно важно. Раньше устанавливались только предельно максимальные тарифы, превышать которые было нельзя. И в результате появлялось слишком много возможностей для манипуляции, когда местными властями устанавливались экономически невыгодные тарифы и пр. Так произошло, например, в Ульяновске, где местная администрация устанавливала просто убыточные для производителей энергии тарифы. Собственно, поэтому Ульяновск теперь практически сидит без света, газа и тепла. Ведь они из года в год жили в долг. А сейчас в Самарской области, где тарифы значительно ниже минимальных, идут выборы. И представители администрации действующего губернатора на пресс-конференции заявили, что повышать тарифы, доводить их хотя бы до минимального, установленного ФСТ России уровня, в области не будут. При этом местные власти почему-то не учитывают того факта, что на самом деле они нарушают закон. А именно постановление Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. № 109 «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации» и Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (с изменениями от 11 февраля 1999 г., 10 января, 26 марта, 7 июля 2003 г., 22 августа 2004 г.). И если местные власти все-таки примут решение оставить тарифы ниже минимальных, то ФСТ России вынуждена будет отменять это решение.
— Насколько проработана законодательная база для такой масштабной задачи? Есть ли необходимость вносить поправки и дополнения в законодательство?
 — К сожалению, сегодня пробелов в этой области довольно много. Самая благополучная и прописанная в законодательстве сфера — электроэнергетика. В постановлении Правительства РФ № 109 утверждены основы ценообразования на электрическую и тепловую энергию в РФ. К сожалению, того же нельзя сказать о сфере железнодорожного транспорта. Например, в прошлом году не было подписано постановление об установлении основ ценообразования перевозок на железнодорожном транспорте. Причина — у правительства просто не хватило полномочий, ведь законом не предусмотрено, что оно имеет право устанавливать тарифы в этой сфере. Аналогичная ситуация сложилась и с морскими портами. Так что изменения в законодательстве просто необходимы. Сейчас соответствующие поправки уже подготовлены и включены в план законопроектной деятельности Правительства РФ на 2005 г. Без этого нам никогда не удастся сделать систему регулирования понятной, прозрачной и предсказуемой.
— Как продвигается работа по ликвидации перекрестного субсидирования?
— Эта задача решается медленно, но верно. Спешка здесь только повредит. За два года Федеральная служба по тарифам планирует в большинстве регионов — а именно в 73, которые ежегодно «съедают» 66 млрд. руб., — добиться прекращения перекрестного субсидирования. Или, по крайней мере, сделать перекрестное субсидирование прозрачным и понятным там, где ликвидировать его в запланированные сроки не удастся. Ведь до сих пор население платило по заниженным тарифам, а промышленность — по завышенным, покрывая из своего кармана расходы государства по обеспечению энергией населения. Разумеется, после расформирования АО «Энерго» ни одна коммерческая структура не станет продавать энергию населению по низким, экономически не обоснованным ценам. Но понятно, что по экономически обоснованным тарифам платить за электроэнергию население просто не может. Наша задача — установить тарифы, которые были бы приемлемыми и для населения, и для энергетиков. При этом необходимо учитывать множество факторов, подходы к разным регионам нужны индивидуальные. Было бы странно устанавливать одинаковые тарифы для регионов-доноров и тех, что живут на дотации из федерального бюджета. Поэтому мы разрабатываем тарифы, отталкиваясь от уровня благосостояния региона, от того, какие генерирующие компании находятся на его территории. Например, минимальный уровень тарифа на электроэнергию в 2005 г., установленный для населения Москвы — 127 коп/кВтч, максимальный — 153. В Камчатской области соответственно — 250—334 коп/кВтч, а в Республике Дагестан — 52—69 коп/кВтч. Одним из основных принципов государственного регулирования тарифов является соблюдение баланса интересов производителей и потребителей электрической энергии. До утверждения предельных тарифов ФСТ России трижды проводила слушания по уточнению их предельных уровней с регулирующими организациями  исполнительной власти субъектов Федерации, РАО «ЕЭС России», Минэкономразвития и Минпромэнерго. То есть предельные тарифы были согласованы со всеми заинтересованными сторонами. 

Справка «Бюджета»

Сергей Геннадьевич Новиков  Действительный государственный советник РФ II класса. Родился 20 февраля 1962 г. Окончил в 1985 г. Московский физико-технический институт; в 1997 г. — Институт высших управленческих кадров Академии народного хозяйства при Правительстве РФ. Кандидат технических наук (1988 г.). 1996—1997 гг. — вице-президент по финансам и экономике открытого акционерного общества «Восточно-Сибирская нефтегазовая компания «Востсибнефтегаз», г. Москва. 1997—1998 гг. — советник, заместитель министра топлива и энергетики РФ. 1998 г. — Председатель Государственного комитета РФ по государственным и материальным резервам (Госкомрезерв России). 1998—2000 гг. — заместитель министра топлива и энергетики РФ. 2000—2004 гг. — Первый заместитель полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе. 2004 г. — руководитель Федеральной службы по тарифам.

Материал подготовила Светлана Стрельникова
Журнал «Бюджет» №12 декабрь 2004

Поделиться