— Людмила Николаевна, каковы итоги исполнения бюджета Республики Калмыкия в 2003 году? Что позитивного удалось сделать и какие возникали проблемы?
— В последние годы одной из наиболее важных задач в области бюджетной политики республики было остановить экономический спад и создать необходимые макроэкономические условия для устойчивого роста собственных доходов бюджета. Рост бюджетных доходов позволил в значительной мере профинансировать социальнозначимые обязательства республиканского бюджета — как в части обеспечения текущих социальных выплат, так и погашения долговых обязательств республики. В ходе исполнения бюджета финансовые ресурсы были максимально сконцентрированы на решении одной из главных задач бюджетной политики в текущем году — достижении социальной стабильности в республике, обеспечении социальных гарантий и социальной поддержки населения.
Удельный вес финансирования учреждений и мероприятий социально-культурной сферы составил 46,0% от общего объема расходов (без учета расходов целевых бюджетных фондов и финансовой помощи местным бюджетам). Это обусловлено проведением бюджетной политики, направленной на приоритетное финансирование социальных выплат — прежде всего в части гарантированной выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, государственной поддержки материнства и детства, инвалидов и пожилых граждан, системы социальных служб, выплаты государственных пособий и иных социальных гарантий.
Финансовые средства в первоочередном порядке направлялись на финансирование заработной платы с начислениями работникам бюджетной сферы, благодаря чему удалось обеспечить ее своевременную выплату с учетом повышения в 1,33 раза с 1 октября 2003 года.
В то же время актуальным остается вопрос наполнения финансовыми средствами предприятий реального сектора экономики. Собственных финансовых ресурсов промышленных и сельскохозяйственных предприятий республики пока недостаточно для ведения расширенного воспроизводства, исполнения обязательств перед поставщиками и по уплате налоговых платежей. — А как решаются вопросы реструктуризации долговых обязательств? — Как и в предыдущие годы, в 2003 году проводилась целенаправленная политика, направленная на сокращение государственного и муниципального долга. Проведена работа по списанию долгов ликвидированных сельхозтоваропроизводителей — банкротов по централизованным кредитам 1992—1994 годов. Хотелось бы отметить, что 13 из 15 бюджетов, составляющих консолидированный бюджет Республики Калмыкия, завершили 2003 финансовый год с профицитом. Объем долговых обязательств в целом по консолидированному бюджету составляет в среднем 22% к объему собственных доходов.
В прошедшем году удалось окончательно погасить задолженность по детским пособиям, накопившуюся с 1997 года.
На постоянном контроле находится вопрос своевременности расчетов по оплате текущих коммунальных платежей учреждениями бюджетной сферы и погашению задолженности прошлых лет.
В результате инвентаризации кредиторской задолженности и направленного финансирования в счет погашения кредиторской задолженности прошлых лет значительно снижены долги по коммунальным платежам — на 47 млн. руб., или на 24% по отношению к показателю на начало года. В 2003 году обеспечена текущая оплата и практически полностью погашена задолженность учреждений, находящихся в республиканский собственности, за тепло- и электроэнергию.
Вместе с тем необходимо отметить, что еще остается напряженной ситуация с выполнением бюджетных обязательств по погашению кредиторской задолженности по коммунальным платежам местными бюджетами и другим долговым обязательствам. Ситуация усугубляется ростом недоимки. Решение указанных проблем позволит закрепить достигнутые успехи в проведении эффективной бюджетной политики. — Относительно конструкции бюджета на 2004 год. Расскажите подробнее о приоритетных направлениях расходной части бюджета и об основных источниках формирования доходной части. — Приоритеты бюджета 2004 года следующие: обеспечение своевременной выплаты заработной платы, социальных выплат населению, оплата коммунальных услуг, текущее содержание бюджетных учреждений. Также необходимо обеспечить поддержку местных бюджетов и выполнение долговых обязательств.
Доходная часть бюджета республики в 2004 году запланирована с учетом изменения налогового законодательства в структуре налоговых доходов и нормативов распределения доходных источников между уровнями бюджетной системы.
В текущем году будет продолжена политика ограничения роста долговых обязательств и поэтапного погашения долгов прошлых лет. Проведение эффективной и взвешенной долговой политики — залог сбалансированности бюджетов на среднесрочную перспективу. В прошедшем финансовом году в результате проведенной работы объем государственного долга сократился на 191,3 млн. руб.
Являясь частью бюджетной политики, политика в управлении государственным долгом тесно увязана с другими элементами экономической политики. Нужно отметить, что потребность регионов в финансовых ресурсах за последние годы существенно увеличилась. Этому способствовала политика федеральных властей по перераспределению доходов в пользу федерального бюджета. При этом социальные и экономические обязательства ложатся на региональные бюджеты. В таких условиях остается все меньше собственных ресурсов, которых хватает лишь на выполнение обязательств по выплате зарплаты и минимальному поддержанию бюджетной сферы и жилищно-коммунального хозяйства.
Вместе с тем особенно острой в последнее время стала проблема обновления устаревшей инфраструктуры. Существенно выросла в последние годы аварийность сооружений ЖКХ, увеличилась изношенность объектов социальной сферы. Здесь важнейшей задачей бюджетной политики является дальнейшая реализация программы экономии государственных расходов. В том числе содействие бюджетным организациям в разработке и осуществлении ими мер по соблюдению лимитов потребления энергоресурсов (электроэнергии и тепла). В этом направлении необходимо усилить работу по реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства, выполнению мероприятий программы энергоснабжения в жилищно-коммунальном хозяйстве, которая позволит снизить издержки на производство коммунальных услуг. Нужно сократить затраты на эксплуатацию жилья, что приведет к смягчению для населения процесса реформирования системы оплаты жилищно-коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточности функционирования и самоокупаемости.
— Сельское хозяйство является одной из главных отраслей Калмыкии. Как в республике стимулируют рост сельскохозяйственного производства?
— Государственная помощь сельскому хозяйству будет осуществляться с учетом финансовой базы, созданной в предыдущие годы. Лизинговый фонд сельскохозяйственной техники, а также региональный продовольственный фонд обеспечивают проведение сезонных работ в сельском хозяйстве и обновление сельскохозяйственного производства.
— Как республика готовится к переходу на новую систему местного самоуправления?
— На сегодня активно продолжается реформа разграничения полномочий по финансированию учреждений, находящихся в федеральной собственности и собственности республики. Анализ динамики непроцентных расходов свидетельствует о назревшей необходимости реструктуризации расходной части бюджетов всех уровней. Постепенное движение в этом направлении уже начато — например, в сфере образования в соответствии с Федеральным законом от 07.07.2003 г. №123—ФЗ «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования образовательных учреждений». Среди положительных моментов предлагаемых реформ хотелось бы отметить закрепление финансовых обязательств, установленных правовыми актами федерального, регионального, местного уровня за соответствующим бюджетом и полное финансирование за счет их собственных доходов.
Изменения в бюджетном и налоговом законодательстве требуют поиска дополнительных резервов и источников доходов, позволяющих решать первоочередные задачи жизнеобеспечения и развития республики. В этих целях в текущем году планируется:
— завершение работы по комплексной оценке налогового потенциала региона и муниципальных образований;
— увеличение доходов бюджета республики за счет расширения налогооблагаемой базы, благодаря созданию благоприятных условий развития хозяйствующих субъектов, малого бизнеса;
— проведение жесткой политики в отношении повышения собираемости существующих налогов и мер административного реагирования к недоимщикам;
— инвентаризация государственного и муниципального имущества, осуществление его оценки для учета доходного потенциала. В области кредитной и инвестиционной политики привлечение долгосрочных кредитов предполагаем осуществлять для финансирования инвестиционных программ (техническое перевооружение отраслей материального производства, социальное жилье, транспорт) с оформлением участия Республики Калмыкия и муниципальных образований в формировании уставного капитала хозяйственных обществ. В целом бюджетная политика в 2004 году будет направлена на создание условий формирования в Республике Калмыкия самодостаточных бюджетов, совершенствование налоговой системы, обеспечение финансирования приоритетных расходов бюджета. — Каковы налоговые и неналоговые доходы бюджета республики? Каким, по-вашему, в идеале должно быть соотношение этих статей доходов для поступательного развития регионов?
— Развитие предприятий реального сектора экономики позитивно сказывается на налоговых поступлениях. По итогам прошедшего года наблюдается значительный рост поступлений налоговых и других обязательных платежей в бюджетную систему. Нужно отметить качественную составляющую показателя налоговых доходов. Так, объем налоговых и неналоговых доходов, собранных на территории республики в бюджетную систему РФ, увеличился с 2001 по 2003 год более чем на 45%. Объем всех видов финансовой помощи из федерального бюджета за этот же период вырос на 70%. Однако при росте абсолютного показателя наблюдается устойчивая тенденция сокращения доли финансовой помощи в структуре доходов бюджета республики. Реализация бюджетной политики, направленной на увеличение собственной доходной базы, позволила республике по итогам 2003 года занять первое место в Южном федеральном округе по уровню доходов бюджета на одного жителя и 28-е место в целом по России. Объем налоговых платежей, поступивших в бюджет республики за период с 2001 по 2003 год, утроился — с 701,7 млн. руб. в 2001 году до 2224 млн. руб. в 2003 году. Объем налога на прибыль предприятий и организаций, зачисляемый в бюджет республики, увеличился в 3,4 раза; объем налога на доходы физических лиц — в 1,9 раза; акцизов — в 9,5 раза (при том, что сумма акцизов на ликеро-водочные изделия снизилась на 29%); налоги на совокупный доход возросли в 2,7 раза; платежи за пользование природными ресурсами — в 1,6 раза, из них земельный налог — в 3 раза; доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, — в 2,7 раза, а зачисляемые в республиканский бюджет — в 5 раз.
В то же время мы считаем недостаточно реализованной задачу по увеличению доходов как республиканского, так и местных бюджетов от арендной платы за использование имущества, находящегося в республиканской и муниципальной собственности, а также от платных услуг, оказываемых населению. Ее решение благотворно скажется на пополнении бюджета республики. И здесь имеется существенный резерв для дальнейшей работы.
— В какой пропорции сегодня распределяются налоговые сборы между федеральным, республиканским и местными бюджетами? Ваше мнение по поводу федеральной налоговой политики?
— Зачисление доходов в бюджет республики в значительной мере зависит от решений федеральных органов власти, закрепленных в ежегодно принимаемых законах РФ о федеральном бюджете на очередной финансовый год и другими нормативными правовыми актами.
В то же время, начиная с 2001 года, прослеживается тенденция увеличения нормативов зачисления налоговых платежей в федеральный бюджет за счет снижения доли, зачисляемой в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Пропорции распределения и виды регулирующих налогов изменяются почти ежегодно. Доля федеральных налогов в структуре доходов бюджета республики составляет 91,1%. За последние два года в налоговое законодательство внесено значительное число изменений, снижающих возможности регионов: — отмена налога с продаж с 1 января 2004 года; — направление земельного налога, ранее подлежащего зачислению в республиканский бюджет, в территориальный дорожный фонд; — снижение ставки налога на прибыль, — отменено право предприятий и организаций включать в себестоимость любые документально подтвержденные затраты, — изменен порядок начисления амортизации и др. Хотелось бы отметить, что несмотря на компенсацию выпадающих доходов в результате изменения нормативов отчислений от федеральных налогов, бюджеты субъектов РФ потеряли значительные суммы своих доходов. Так, пропорции распределения налоговых платежей в республике по уровням бюджетной системы по состоянию на 1 января 2004 года сложились следующим образом: — федеральный бюджет — 84,5%, — республиканский бюджет — 10,8%, — местные бюджеты — 4,7%. Вместе с тем объем расходных обязательств — в том числе по принимаемым на федеральном уровне решениям — постоянно увеличивается, что обуславливает несоответствие уровня необходимого финансового обеспечения законодательно закрепленных расходных обязательств соответствующим доходным источникам региональных и местных бюджетов.
В части, касающейся доходных источников, следует учитывать, что более 83% налоговых доходов бюджета республики формируется за счет отчислений от федеральных налогов, в основном утверждаемых ежегодными законами о бюджете. При этом, если для консолидированного бюджета субъекта РФ нормативы отчислений являются едиными и достаточно стабильными, то для местных бюджетов они подвержены постоянным изменениям. Низкий удельный вес закрепленных на долгосрочной основе отчислений от федеральных налогов и (или) доходов от собственных (региональных или местных) налогов снижает заинтересованность региональных и местных органов власти в экономическом развитии соответствующих территорий.
— В какую сумму вы оцениваете льготы по платежам населения за коммунальные услуги, транспорт и прочее? Ваше отношение к сохранению льгот в принципе?
— Расходы на реализацию федеральных законов по Республике Калмыкия за 2003 год в сумме составляют 150 млн. руб. Предоставление льгот отдельным категориям граждан осуществляется только в соответствии с федеральными законами. В соответствии с изменениями, внесенными Законом РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» расходы по исполнению «федеральных мандатов», установленных федеральными законами по предоставлению льгот отдельным категориям граждан, должен нести федеральный бюджет. В федеральном бюджете из Фонда компенсаций финансируются только текущие расходы по отдельным законам. Кредиторская задолженность, сложившаяся в течение нескольких лет, не учитывается, и в бюджете республики нет доходных источников для решения этих вопросов.
По нашему мнению, предоставление льгот должно носить адресный характер. Каждый гражданин, имеющий право на льготы, оплачивает услуги в полном объеме, но через органы социальной защиты ему выплачивается компенсация. Но в первую очередь федеральной власти необходимо провести инвентаризацию федеральных законов и отменить те законы, реализация которых не осуществляется в установленном порядке. — Каковы размеры дотаций, получаемых Калмыкией из федерального центра? — Объем безвозмездной помощи, полученной республикой в 2003 году, составил 1764,1 млн. руб., или 43,5 % от общего объема доходов. Из них дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности составила 1041,4 млн. руб. Тенденция увеличения в доходах удельного веса безвозмездных перечислений сохраняется и в текущем году. Ситуация усугубляется централизацией на федеральном уровне основных доходообразующих налогов. В связи с отменой с января 2001 года налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы и изъятием в федеральный бюджет 100% НДС произошло уменьшение собственных доходов консолидированного бюджета республики на 34%.
Создание в 2001 году Фонда компенсаций за счет централизации 15% НДС, с одной стороны, обеспечило частичное перераспределение бюджетных ресурсов из наиболее обеспеченных регионов в пользу остальных субъектов РФ, в результате чего уменьшились межрегиональные различия в бюджетной обеспеченности регионов. Но с другой стороны, усиление концентрации средств на федеральном уровне привело к росту встречных денежных потоков.
Считаем, что такое однонаправленное развитие межбюджетных отношений не совсем верно. Процесс оказания финансовой помощи должен выступать вторичным по отношению к процессу установления собственной налоговой базы бюджетов каждого уровня.
Таким образом, в целом, несмотря на ряд позитивных тенденций, фундаментальная проблема разграничения на долгосрочной основе между бюджетами разных уровней расходных полномочий и адекватных им доходных источников остается нерешенной.
— Каков в Калмыкии уровень безработицы? Каковы сейчас средняя зарплата, прожиточный минимум и реальный доход населения?
— К сожалению, негативные процессы, происходящие в нашей стране на современном этапе, находят свое отражение и в нашей республике. Численность официально зарегистрированных безработных в республике за истекший год возросла и на начало 2004 года составила 4,6 тыс. человек, или 1,5% от общей численности населения. Вместе с тем в последние годы наблюдается рост среднедушевых доходов на одного жителя республики. Так, за 2003 год рост реальных среднедушевых доходов (скорректированных на индекс потребительских цен) составил 43,6% к уровню 2002 года и в текущем году сохраняется на том же уровне. Прожиточный минимум в 2003 году увеличился по сравнению с 2001 годом в 1,7 раза и составил 1773,5 руб. на одного жителя. В 2003 году увеличился и размер начисленной средней заработной платы — до 2824,2 руб. на одного работника, или на 13,1% по сравнению с уровнем 2002 года.
Накопленный потенциал позитивных тенденций позволяет надеяться не только на увеличение объема собственных доходов республики, но и на существенное ускорение процесса экономической активности в целом по республике.
— Насколько активно внедряются информационные технологии в бюджетный процесс республики? Какие при этом возникают проблемы?
— Я считаю, проблема автоматизированного управления информацией в финансовой системе — одна из наиболее актуальных для любого региона. Постоянно меняющаяся финансовая ситуация требует более четкого контроля за исполнением доходной и расходной части бюджета, оперативного и достоверного анализа исполнения бюджета региона.
В целях повышения качества исполнения бюджета в 1999—2001 годах в республике были установлены и внедрены: информационно-телекоммуникационное средство «АНЕТ», программное обеспечение «Клиент—Банк» для обмена электронными документами с Нацбанком республики и интегрированная коммуникационная система «РОСПАК», что позволило существенно сократить время прохождения платежей и усилить контроль за целевым использованием бюджетных средств. С вступлением в действие Бюджетного кодекса РФ потребовалось выполнение новых задач, связанных с переходом на казначейское обслуживание региональных и местных бюджетов. Поэтому в республике последние два года велся поиск оптимальных вариантов перехода на новые принципы исполнения бюджета.
Организация системы казначейского обслуживания бюджета предполагает значительное увеличение объема информации, которая нуждается в своевременной обработке и последующем контроле со стороны финансового органа. Справиться с таким потоком можно лишь используя современные информационные технологии. Поэтому первым шагом на пути создания собственного казначейства явился выбор программного комплекса для автоматизации бюджетного процесса.
Тщательно изучив и перепробовав ряд программных продуктов, мы остановили свой выбор на продукте НПО «Криста» АС «Бюджет». С их помощью в конце прошлого года в республике осуществлен перевод республиканского и местных бюджетов на полное казначейское обслуживание.
Следует отметить, что в современной практике работы финансовых органов применяется главным образом анализ исполнения бюджетных показателей. Вопросы же, связанные с анализом состояния бюджетов, их устойчивости, еще недостаточно разработаны. В то же время в условиях кризисного состояния экономики в регионах, повышения роли территориальных органов власти и территориальных бюджетов в решении экономических и социальных задач проблемы устойчивости территориальных бюджетов, а, следовательно, и анализ этих проблем весьма актуальны. В Республике Калмыкия с 2003 года реализуется программа поддержки принятия управленческих решений АС «Финансовый мониторинг». Внедрение этой системы позволяет обеспечить в первую очередь оперативное отражение социально-экономического и финансового состояния республики для лиц исполнительной и законодательной власти, принимающих решения. Кроме того, предоставление комплексной информации позволяет повысить эффективность решений по управлению финансовыми ресурсами, обеспечить высокую степень открытости финансового состояния региона и возможность оперативного контроля за целевым расходованием средств.
В настоящее время ведется работа по созданию электронного банка данных и системы оперативного обмена информацией между заинтересованными ведомствами. Реформирование носит комплексный характер, и поэтому требует вовлечения в данный процесс как непосредственных бюджетополучателей, так и хозяйствующих субъектов, работающих с ними. Поэтому на сегодня основной задачей, требующей решения, является создание автоматизированных рабочих мест для удаленных бюджетополучателей и расширение аналогичных систем в муниципальных образованиях.
Подытоживая сказанное, хочу отметить, что достижение намеченных целей неразрывно связано с управлением региональными финансами. Надеемся, что дальнейшая автоматизация будет способствовать открытости и прозрачности бюджетного процесса, учета государственной и муниципальной собственности, проведения закупок для государственных нужд и, как следствие, повышению эффективности использования финансовых ресурсов и инвестиционной привлекательности республики.
Справка «Бюджета»
Иванова Людмила Николаевна имеет две специальности — экономиста и бухгалтера. Работала в Стройбанке РК, возглавляла планово-экономическую службу республиканской типографии. С 1993 г. — в системе государственных финансов: начальник бюджетного отдела Департамента финансов республики, затем заместитель директора Департамента, первый заместитель министра финансов республики. С 2001 г. — министр финансов Республики Калмыкия. Награждена знаками «Отличник финансовой работы Российской Федерации» и «Заслуженный работник народного хозяйства Республики Калмыкия». Замужем, имеет двоих детей.
— В последние годы одной из наиболее важных задач в области бюджетной политики республики было остановить экономический спад и создать необходимые макроэкономические условия для устойчивого роста собственных доходов бюджета. Рост бюджетных доходов позволил в значительной мере профинансировать социальнозначимые обязательства республиканского бюджета — как в части обеспечения текущих социальных выплат, так и погашения долговых обязательств республики. В ходе исполнения бюджета финансовые ресурсы были максимально сконцентрированы на решении одной из главных задач бюджетной политики в текущем году — достижении социальной стабильности в республике, обеспечении социальных гарантий и социальной поддержки населения.
Удельный вес финансирования учреждений и мероприятий социально-культурной сферы составил 46,0% от общего объема расходов (без учета расходов целевых бюджетных фондов и финансовой помощи местным бюджетам). Это обусловлено проведением бюджетной политики, направленной на приоритетное финансирование социальных выплат — прежде всего в части гарантированной выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, государственной поддержки материнства и детства, инвалидов и пожилых граждан, системы социальных служб, выплаты государственных пособий и иных социальных гарантий.
Финансовые средства в первоочередном порядке направлялись на финансирование заработной платы с начислениями работникам бюджетной сферы, благодаря чему удалось обеспечить ее своевременную выплату с учетом повышения в 1,33 раза с 1 октября 2003 года.
В то же время актуальным остается вопрос наполнения финансовыми средствами предприятий реального сектора экономики. Собственных финансовых ресурсов промышленных и сельскохозяйственных предприятий республики пока недостаточно для ведения расширенного воспроизводства, исполнения обязательств перед поставщиками и по уплате налоговых платежей. — А как решаются вопросы реструктуризации долговых обязательств? — Как и в предыдущие годы, в 2003 году проводилась целенаправленная политика, направленная на сокращение государственного и муниципального долга. Проведена работа по списанию долгов ликвидированных сельхозтоваропроизводителей — банкротов по централизованным кредитам 1992—1994 годов. Хотелось бы отметить, что 13 из 15 бюджетов, составляющих консолидированный бюджет Республики Калмыкия, завершили 2003 финансовый год с профицитом. Объем долговых обязательств в целом по консолидированному бюджету составляет в среднем 22% к объему собственных доходов.
В прошедшем году удалось окончательно погасить задолженность по детским пособиям, накопившуюся с 1997 года.
На постоянном контроле находится вопрос своевременности расчетов по оплате текущих коммунальных платежей учреждениями бюджетной сферы и погашению задолженности прошлых лет.
В результате инвентаризации кредиторской задолженности и направленного финансирования в счет погашения кредиторской задолженности прошлых лет значительно снижены долги по коммунальным платежам — на 47 млн. руб., или на 24% по отношению к показателю на начало года. В 2003 году обеспечена текущая оплата и практически полностью погашена задолженность учреждений, находящихся в республиканский собственности, за тепло- и электроэнергию.
Вместе с тем необходимо отметить, что еще остается напряженной ситуация с выполнением бюджетных обязательств по погашению кредиторской задолженности по коммунальным платежам местными бюджетами и другим долговым обязательствам. Ситуация усугубляется ростом недоимки. Решение указанных проблем позволит закрепить достигнутые успехи в проведении эффективной бюджетной политики. — Относительно конструкции бюджета на 2004 год. Расскажите подробнее о приоритетных направлениях расходной части бюджета и об основных источниках формирования доходной части. — Приоритеты бюджета 2004 года следующие: обеспечение своевременной выплаты заработной платы, социальных выплат населению, оплата коммунальных услуг, текущее содержание бюджетных учреждений. Также необходимо обеспечить поддержку местных бюджетов и выполнение долговых обязательств.
В текущем году будет продолжена политика ограничения роста долговых обязательств и поэтапного погашения долгов прошлых лет. Проведение эффективной и взвешенной долговой политики — залог сбалансированности бюджетов на среднесрочную перспективу. В прошедшем финансовом году в результате проведенной работы объем государственного долга сократился на 191,3 млн. руб.
Являясь частью бюджетной политики, политика в управлении государственным долгом тесно увязана с другими элементами экономической политики. Нужно отметить, что потребность регионов в финансовых ресурсах за последние годы существенно увеличилась. Этому способствовала политика федеральных властей по перераспределению доходов в пользу федерального бюджета. При этом социальные и экономические обязательства ложатся на региональные бюджеты. В таких условиях остается все меньше собственных ресурсов, которых хватает лишь на выполнение обязательств по выплате зарплаты и минимальному поддержанию бюджетной сферы и жилищно-коммунального хозяйства.
Вместе с тем особенно острой в последнее время стала проблема обновления устаревшей инфраструктуры. Существенно выросла в последние годы аварийность сооружений ЖКХ, увеличилась изношенность объектов социальной сферы. Здесь важнейшей задачей бюджетной политики является дальнейшая реализация программы экономии государственных расходов. В том числе содействие бюджетным организациям в разработке и осуществлении ими мер по соблюдению лимитов потребления энергоресурсов (электроэнергии и тепла). В этом направлении необходимо усилить работу по реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства, выполнению мероприятий программы энергоснабжения в жилищно-коммунальном хозяйстве, которая позволит снизить издержки на производство коммунальных услуг. Нужно сократить затраты на эксплуатацию жилья, что приведет к смягчению для населения процесса реформирования системы оплаты жилищно-коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточности функционирования и самоокупаемости.
— Сельское хозяйство является одной из главных отраслей Калмыкии. Как в республике стимулируют рост сельскохозяйственного производства?
— Государственная помощь сельскому хозяйству будет осуществляться с учетом финансовой базы, созданной в предыдущие годы. Лизинговый фонд сельскохозяйственной техники, а также региональный продовольственный фонд обеспечивают проведение сезонных работ в сельском хозяйстве и обновление сельскохозяйственного производства.
— Как республика готовится к переходу на новую систему местного самоуправления?
— На сегодня активно продолжается реформа разграничения полномочий по финансированию учреждений, находящихся в федеральной собственности и собственности республики. Анализ динамики непроцентных расходов свидетельствует о назревшей необходимости реструктуризации расходной части бюджетов всех уровней. Постепенное движение в этом направлении уже начато — например, в сфере образования в соответствии с Федеральным законом от 07.07.2003 г. №123—ФЗ «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования образовательных учреждений». Среди положительных моментов предлагаемых реформ хотелось бы отметить закрепление финансовых обязательств, установленных правовыми актами федерального, регионального, местного уровня за соответствующим бюджетом и полное финансирование за счет их собственных доходов.
Изменения в бюджетном и налоговом законодательстве требуют поиска дополнительных резервов и источников доходов, позволяющих решать первоочередные задачи жизнеобеспечения и развития республики. В этих целях в текущем году планируется:
— завершение работы по комплексной оценке налогового потенциала региона и муниципальных образований;
— увеличение доходов бюджета республики за счет расширения налогооблагаемой базы, благодаря созданию благоприятных условий развития хозяйствующих субъектов, малого бизнеса;
— проведение жесткой политики в отношении повышения собираемости существующих налогов и мер административного реагирования к недоимщикам;
— инвентаризация государственного и муниципального имущества, осуществление его оценки для учета доходного потенциала. В области кредитной и инвестиционной политики привлечение долгосрочных кредитов предполагаем осуществлять для финансирования инвестиционных программ (техническое перевооружение отраслей материального производства, социальное жилье, транспорт) с оформлением участия Республики Калмыкия и муниципальных образований в формировании уставного капитала хозяйственных обществ. В целом бюджетная политика в 2004 году будет направлена на создание условий формирования в Республике Калмыкия самодостаточных бюджетов, совершенствование налоговой системы, обеспечение финансирования приоритетных расходов бюджета. — Каковы налоговые и неналоговые доходы бюджета республики? Каким, по-вашему, в идеале должно быть соотношение этих статей доходов для поступательного развития регионов?
— Развитие предприятий реального сектора экономики позитивно сказывается на налоговых поступлениях. По итогам прошедшего года наблюдается значительный рост поступлений налоговых и других обязательных платежей в бюджетную систему. Нужно отметить качественную составляющую показателя налоговых доходов. Так, объем налоговых и неналоговых доходов, собранных на территории республики в бюджетную систему РФ, увеличился с 2001 по 2003 год более чем на 45%. Объем всех видов финансовой помощи из федерального бюджета за этот же период вырос на 70%. Однако при росте абсолютного показателя наблюдается устойчивая тенденция сокращения доли финансовой помощи в структуре доходов бюджета республики. Реализация бюджетной политики, направленной на увеличение собственной доходной базы, позволила республике по итогам 2003 года занять первое место в Южном федеральном округе по уровню доходов бюджета на одного жителя и 28-е место в целом по России. Объем налоговых платежей, поступивших в бюджет республики за период с 2001 по 2003 год, утроился — с 701,7 млн. руб. в 2001 году до 2224 млн. руб. в 2003 году. Объем налога на прибыль предприятий и организаций, зачисляемый в бюджет республики, увеличился в 3,4 раза; объем налога на доходы физических лиц — в 1,9 раза; акцизов — в 9,5 раза (при том, что сумма акцизов на ликеро-водочные изделия снизилась на 29%); налоги на совокупный доход возросли в 2,7 раза; платежи за пользование природными ресурсами — в 1,6 раза, из них земельный налог — в 3 раза; доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, — в 2,7 раза, а зачисляемые в республиканский бюджет — в 5 раз.
В то же время мы считаем недостаточно реализованной задачу по увеличению доходов как республиканского, так и местных бюджетов от арендной платы за использование имущества, находящегося в республиканской и муниципальной собственности, а также от платных услуг, оказываемых населению. Ее решение благотворно скажется на пополнении бюджета республики. И здесь имеется существенный резерв для дальнейшей работы.
— В какой пропорции сегодня распределяются налоговые сборы между федеральным, республиканским и местными бюджетами? Ваше мнение по поводу федеральной налоговой политики?
— Зачисление доходов в бюджет республики в значительной мере зависит от решений федеральных органов власти, закрепленных в ежегодно принимаемых законах РФ о федеральном бюджете на очередной финансовый год и другими нормативными правовыми актами.
В то же время, начиная с 2001 года, прослеживается тенденция увеличения нормативов зачисления налоговых платежей в федеральный бюджет за счет снижения доли, зачисляемой в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Пропорции распределения и виды регулирующих налогов изменяются почти ежегодно. Доля федеральных налогов в структуре доходов бюджета республики составляет 91,1%. За последние два года в налоговое законодательство внесено значительное число изменений, снижающих возможности регионов: — отмена налога с продаж с 1 января 2004 года; — направление земельного налога, ранее подлежащего зачислению в республиканский бюджет, в территориальный дорожный фонд; — снижение ставки налога на прибыль, — отменено право предприятий и организаций включать в себестоимость любые документально подтвержденные затраты, — изменен порядок начисления амортизации и др. Хотелось бы отметить, что несмотря на компенсацию выпадающих доходов в результате изменения нормативов отчислений от федеральных налогов, бюджеты субъектов РФ потеряли значительные суммы своих доходов. Так, пропорции распределения налоговых платежей в республике по уровням бюджетной системы по состоянию на 1 января 2004 года сложились следующим образом: — федеральный бюджет — 84,5%, — республиканский бюджет — 10,8%, — местные бюджеты — 4,7%. Вместе с тем объем расходных обязательств — в том числе по принимаемым на федеральном уровне решениям — постоянно увеличивается, что обуславливает несоответствие уровня необходимого финансового обеспечения законодательно закрепленных расходных обязательств соответствующим доходным источникам региональных и местных бюджетов.
— В какую сумму вы оцениваете льготы по платежам населения за коммунальные услуги, транспорт и прочее? Ваше отношение к сохранению льгот в принципе?
— Расходы на реализацию федеральных законов по Республике Калмыкия за 2003 год в сумме составляют 150 млн. руб. Предоставление льгот отдельным категориям граждан осуществляется только в соответствии с федеральными законами. В соответствии с изменениями, внесенными Законом РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» расходы по исполнению «федеральных мандатов», установленных федеральными законами по предоставлению льгот отдельным категориям граждан, должен нести федеральный бюджет. В федеральном бюджете из Фонда компенсаций финансируются только текущие расходы по отдельным законам. Кредиторская задолженность, сложившаяся в течение нескольких лет, не учитывается, и в бюджете республики нет доходных источников для решения этих вопросов.
По нашему мнению, предоставление льгот должно носить адресный характер. Каждый гражданин, имеющий право на льготы, оплачивает услуги в полном объеме, но через органы социальной защиты ему выплачивается компенсация. Но в первую очередь федеральной власти необходимо провести инвентаризацию федеральных законов и отменить те законы, реализация которых не осуществляется в установленном порядке. — Каковы размеры дотаций, получаемых Калмыкией из федерального центра? — Объем безвозмездной помощи, полученной республикой в 2003 году, составил 1764,1 млн. руб., или 43,5 % от общего объема доходов. Из них дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности составила 1041,4 млн. руб. Тенденция увеличения в доходах удельного веса безвозмездных перечислений сохраняется и в текущем году. Ситуация усугубляется централизацией на федеральном уровне основных доходообразующих налогов. В связи с отменой с января 2001 года налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы и изъятием в федеральный бюджет 100% НДС произошло уменьшение собственных доходов консолидированного бюджета республики на 34%.
Создание в 2001 году Фонда компенсаций за счет централизации 15% НДС, с одной стороны, обеспечило частичное перераспределение бюджетных ресурсов из наиболее обеспеченных регионов в пользу остальных субъектов РФ, в результате чего уменьшились межрегиональные различия в бюджетной обеспеченности регионов. Но с другой стороны, усиление концентрации средств на федеральном уровне привело к росту встречных денежных потоков.
Считаем, что такое однонаправленное развитие межбюджетных отношений не совсем верно. Процесс оказания финансовой помощи должен выступать вторичным по отношению к процессу установления собственной налоговой базы бюджетов каждого уровня.
Таким образом, в целом, несмотря на ряд позитивных тенденций, фундаментальная проблема разграничения на долгосрочной основе между бюджетами разных уровней расходных полномочий и адекватных им доходных источников остается нерешенной.
— Каков в Калмыкии уровень безработицы? Каковы сейчас средняя зарплата, прожиточный минимум и реальный доход населения?
— К сожалению, негативные процессы, происходящие в нашей стране на современном этапе, находят свое отражение и в нашей республике. Численность официально зарегистрированных безработных в республике за истекший год возросла и на начало 2004 года составила 4,6 тыс. человек, или 1,5% от общей численности населения. Вместе с тем в последние годы наблюдается рост среднедушевых доходов на одного жителя республики. Так, за 2003 год рост реальных среднедушевых доходов (скорректированных на индекс потребительских цен) составил 43,6% к уровню 2002 года и в текущем году сохраняется на том же уровне. Прожиточный минимум в 2003 году увеличился по сравнению с 2001 годом в 1,7 раза и составил 1773,5 руб. на одного жителя. В 2003 году увеличился и размер начисленной средней заработной платы — до 2824,2 руб. на одного работника, или на 13,1% по сравнению с уровнем 2002 года.
Накопленный потенциал позитивных тенденций позволяет надеяться не только на увеличение объема собственных доходов республики, но и на существенное ускорение процесса экономической активности в целом по республике.
— Насколько активно внедряются информационные технологии в бюджетный процесс республики? Какие при этом возникают проблемы?
— Я считаю, проблема автоматизированного управления информацией в финансовой системе — одна из наиболее актуальных для любого региона. Постоянно меняющаяся финансовая ситуация требует более четкого контроля за исполнением доходной и расходной части бюджета, оперативного и достоверного анализа исполнения бюджета региона.
В целях повышения качества исполнения бюджета в 1999—2001 годах в республике были установлены и внедрены: информационно-телекоммуникационное средство «АНЕТ», программное обеспечение «Клиент—Банк» для обмена электронными документами с Нацбанком республики и интегрированная коммуникационная система «РОСПАК», что позволило существенно сократить время прохождения платежей и усилить контроль за целевым использованием бюджетных средств. С вступлением в действие Бюджетного кодекса РФ потребовалось выполнение новых задач, связанных с переходом на казначейское обслуживание региональных и местных бюджетов. Поэтому в республике последние два года велся поиск оптимальных вариантов перехода на новые принципы исполнения бюджета.
Организация системы казначейского обслуживания бюджета предполагает значительное увеличение объема информации, которая нуждается в своевременной обработке и последующем контроле со стороны финансового органа. Справиться с таким потоком можно лишь используя современные информационные технологии. Поэтому первым шагом на пути создания собственного казначейства явился выбор программного комплекса для автоматизации бюджетного процесса.
Тщательно изучив и перепробовав ряд программных продуктов, мы остановили свой выбор на продукте НПО «Криста» АС «Бюджет». С их помощью в конце прошлого года в республике осуществлен перевод республиканского и местных бюджетов на полное казначейское обслуживание.
Следует отметить, что в современной практике работы финансовых органов применяется главным образом анализ исполнения бюджетных показателей. Вопросы же, связанные с анализом состояния бюджетов, их устойчивости, еще недостаточно разработаны. В то же время в условиях кризисного состояния экономики в регионах, повышения роли территориальных органов власти и территориальных бюджетов в решении экономических и социальных задач проблемы устойчивости территориальных бюджетов, а, следовательно, и анализ этих проблем весьма актуальны. В Республике Калмыкия с 2003 года реализуется программа поддержки принятия управленческих решений АС «Финансовый мониторинг». Внедрение этой системы позволяет обеспечить в первую очередь оперативное отражение социально-экономического и финансового состояния республики для лиц исполнительной и законодательной власти, принимающих решения. Кроме того, предоставление комплексной информации позволяет повысить эффективность решений по управлению финансовыми ресурсами, обеспечить высокую степень открытости финансового состояния региона и возможность оперативного контроля за целевым расходованием средств.
В настоящее время ведется работа по созданию электронного банка данных и системы оперативного обмена информацией между заинтересованными ведомствами. Реформирование носит комплексный характер, и поэтому требует вовлечения в данный процесс как непосредственных бюджетополучателей, так и хозяйствующих субъектов, работающих с ними. Поэтому на сегодня основной задачей, требующей решения, является создание автоматизированных рабочих мест для удаленных бюджетополучателей и расширение аналогичных систем в муниципальных образованиях.
Подытоживая сказанное, хочу отметить, что достижение намеченных целей неразрывно связано с управлением региональными финансами. Надеемся, что дальнейшая автоматизация будет способствовать открытости и прозрачности бюджетного процесса, учета государственной и муниципальной собственности, проведения закупок для государственных нужд и, как следствие, повышению эффективности использования финансовых ресурсов и инвестиционной привлекательности республики.
Справка «Бюджета»
Журнал «Бюджет» №6 июнь 2004 г.
