Версия для печати 8996 Материалы по теме
В последнее время мы все чаще оцениваем результаты бюджетной реформы за прошедший период, стараясь взглянуть на бюджетный процесс и достижения в его реформировании с разных сторон. Сегодня разговор пойдет о роли современных информационных технологий в условиях реформы бюджетного процесса.
Помогла ли автоматизация вывести бюджетный учет на новый уровень, отвечающий современным требованиям управления общественными финансами? Какие возможности существующего программного обеспечения востребованы в области бюджетирования? На эти и другие вопросы отвечает начальник отдела методологии бюджетного учета, бюджетной отчетности и бюджетной классификации Департамента бюджетной политики Минфина России Сергей РОМАНОВ, который является экспертом не только в вопросах финансово-бюджетной системы, но и в области ИТ.

– Сергей Владимирович, наверное, можно сказать, что основная стадия реформы завершена: внедрены новый план счетов, новая бюджетная классификация, проведено обучение работников бюджетных учреждений новым принципам учета. Президент РФ в Бюджетном послании Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2008–2010 гг. подчеркнул, что «в 2000–2006 гг.
в целом было завершено формирование основ новой бюджетной системы». Можно ли подвести первые итоги – как изменилась ситуация с ведением бюджетного учета, стал ли он повсеместно автоматизированным?
– Да, вы правы: наверное, сегодня уже можно подвести первые итоги проделанной работы. Состоялся переход на систему новой бюджетной классификации и бюджетного учета. Разумеется, это несколько усложнило ведение учета. Но мы заранее и постепенно готовили всех участников процесса к необходимости дополнительных инвестиций не только в переподготовку специалистов и внедрение новой методологии, но и в автоматизацию: ручной учет по новым стандартам стал практически невозможен. В результате на сегодняшний день степень оснащенности бюджетных учреждений программными продуктами для ведения учета достаточно высока: по моим данным, в Москве, Санкт-Петербурге и некоторых других регионах-донорах она приближается к 100%, в субъектах со средними показателями экономического развития достигает 75–80%.
Поэтому можно констатировать, что бюджетная реформа стимулировала рост уровня автоматизации государственных учреждений: некоторые из них впервые начали использовать программные продукты для ведения учета, другие обновили системы. Кстати, многие организации, занимавшиеся автоматизацией в бюджетных учреждениях, оказали им серьезную помощь, не только обучая работе с программными продуктами, но и решая вопросы переподготовки бухгалтеров, занимаясь проблемами внедрения учетной политики, перевода на новый план счетов, то есть оказали серьезную методическую поддержку.
Но реформа еще не завершена и остается много вопросов по качеству учета, оперативности бюджетной отчетности, над которыми мы продолжаем работать. Впереди важные события, в том числе связанные с принятием новой редакции Бюджетного кодекса РФ. Вводится новый раздел «Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности», который устанавливает четкий порядок сбора и предоставления отчетности, предполагает введение регламентирующих норм в отношении сроков формирования, проверки и рассмотрения отчетности об исполнении бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.
Надо сказать, что во многих регионах подготовка своевременных и качественных отчетов и сейчас является достаточно острой проблемой. В значительной степени она обусловлена существующей системой сбора данных и качеством той информации, которая поступает от бюджетополучателей (как правило, отсутствует серьезный предварительный контроль качества отчетов бюджетополучателей непосредственно на рабочих местах). Проблема свода отчетности, как вы понимаете, может стать еще острее в связи с принятием законопроекта о внесении изменений в Бюджетный кодекс, предусматривающего повышение требований к качеству отчетности. И эту проблему надо решать в ближайшее время.
– Какую роль в решении этой задачи должны, на Ваш взгляд, сыграть информационные технологии?
– Используя возможности современных информационно-коммуникационных технологий, можно сократить сроки доставки бюджетных отчетов, повысить качество их проверки на рабочих местах бюджетополучателей и распорядителей средств бюджетов всех уровней. Это, в свою очередь, позволит уменьшить количество случаев, когда отчеты приходится по несколько раз перерабатывать после проверки вышестоящими органами. Но для того, чтобы система сбора отчетности давала реальный эффект, она должна на уровне субъекта пронизывать всю бюджетную систему – от правительства и финансового органа до бюджетополучателя – и работать по единому регламенту. В условиях существующего качества отчетности и вместе с тем ужесточения требований к этому процессу создание единых региональных систем консолидации и свода отчетности с использованием Интернета, общей для всех нормативно-справочной информации, единой системы проверки качества является, на мой взгляд, эффективным и перспективным решением проблемы.
Думаю, что для создания таких систем сегодня есть все технологические предпосылки: высокий уровень развития коммуникаций, технологий защиты информации и работы с «тонким клиентом», возможность использования Интернет-доступа. Сейчас некоторые регионы уже идут по пути создания таких систем, например Хабаровский и Пермский края, Республика Татарстан, Томская и Самарская области. Но пока таких субъектов крайне мало.
Добавлю, что, создав подобную региональную систему, ее инфраструктурную составляющую можно будет использовать не только для сведения отчетности, установленной законодательством, но и для оперативного сбора любой финансовой информации, необходимой для принятия управленческих решений. Бюджетная реформа поставила задачу перехода к новым формам финансирования бюджетных услуг (таким, например, как социальный заказ), среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат, расходам бюджета по программам. Для решения этих задач и в целом для эффективного управления
общественными финансами органам власти необходима возможность быстрого получения и анализа той или иной информации. Из бухгалтерской отчетности зачастую сложно получить эту информацию, поэтому сегодня сбор данных приходится осуществлять с помощью бумажных отчетов и телефонограмм, на что уходит много времени.
– В стадии активной практической реализации находится сейчас и реформа местного самоуправления. Федеральным законом № 131-ФЗ введены новые подходы к муниципальному управлению. Как Вы оцениваете уровень управления муниципальными финансами в условиях перехода на новые принципы? Какая роль может быть отведена ИТ в решении новых задач МСУ?
– Муниципалитеты сегодня оказались на пересечении двух реформ – бюджетного процесса и местного самоуправления. Органы МСУ должны теперь сами решать все вопросы управления муниципальными финансами, самостоятельно формировать бюджеты поселений: планировать и исполнять их, осуществлять финансирование своих расходных обязательств, используя казначейские технологии исполнения бюджета. И все эти новации должны быть реализованы в условиях очень жесткого финансового и кадрового дефицита. Поэтому говорить, что проблема управления муниципальными финансами решена, наверное, преждевременно.
Безусловно, применение программных продуктов могло бы значительно облегчить выполнение этих функций. В ходе автоматизации вполне можно решить задачи ведения учета в электронном виде с применением необходимой методологии, интеграцией муниципальных систем с финансово-казначейскими технологиями. Но надо понимать, что в связи с серьезным финансовым дефицитом и проблемой необеспеченности квалифицированными работниками органы МСУ чаще всего не могут внедрить современное программное обеспечение: для них оно слишком дорогое и сложное в использовании, к тому же зачастую требует высокой технической оснащенности учреждений. Муниципалитетам нужен доступный по цене продукт, который позволит автоматизировать процесс организации исполнения бюджета поселения с минимальным привлечением высококвалифицированных кадров.
Не менее важен и другой вопрос. Органам МСУ надо помочь не только в автоматизации учета, но и в
оптимизации процесса наполнения местных бюджетов – это сегодня важнейший вопрос. Основой доходной части бюджета муниципалитета являются земельный налог и налог на имущество физических лиц, а также доходы от муниципального имущества. И увеличение объема поступлений в местные бюджеты во многом зависит от наличия достоверной информации, позволяющей оценить налоговый потенциал на основе детального учета налогооблагаемой базы, контролировать собираемость налогов, выявлять неплательщиков и оказывать на них административное воздействие, эффективнее управлять имуществом, прогнозировать объемы доходов. Собирать такую информацию воедино, несмотря на наличие необходимых источников, невозможно без программно-технических средств.
Наконец, третья проблема, которую сегодня нужно решать муниципалам, – это необходимость электронного взаимодействия с федеральными и региональными информационными ресурсами. Несмотря на значительные усилия в этом направлении, вопрос взаимодействия в целом не решен и стоит по-прежнему остро. Обмен данными необходим для решения задач как по доходной части бюджета муниципальных образований (с Федеральной налоговой службой, Федеральной регистрационной службой, Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости), так и по расходной (с казначейскими и финансовыми системами). Данные источники информации крайне важны, но сегодня для ее сбора муниципальным образованиям не хватает технической оснащенности, и эту задачу также необходимо решать с применением информационных технологий.
– Во многих регионах активно идет процесс децентрализации, то есть перехода бюджетных учреждений (школ, поликлиник, учреждений культуры) на самостоятельное ведение бюджетного учета. Как Вы оцениваете подобную тенденцию с точки зрения качества учета?
– Действительно, этот процесс сегодня наблюдается во многих регионах и беспокоит руководство региональных ведомств в связи с ухудшением качества учета в подведомственных учреждениях, снижением возможности контроля за использованием финансов, необходимостью дополнительного расходования бюджетных средств. Поэтому многие регионы сегодня стремятся найти компромиссное решение данной проблемы – как, не препятствуя переходу учреждений на самостоятельное ведение учета, расширению их полномочий, самостоятельности в принятии решений, обеспечить качество учета в подведомственных организациях, необходимую степень контроля за целевым характером использования средств и снижение затрат.
И некоторые регионы уже находят, на мой взгляд, вполне перспективные решения данной проблемы. Обеспечивая учреждению выделение функции ведения бюджетного учета, в регионах преобразовывают централизованную бухгалтерию в организацию, предоставляющую на принципах аутсорсинга единый информационный ресурс, который включает в себя программный продукт и организацию доступа к нему, методологическую поддержку, необходимые консультационные услуги. Таким образом, учреждение самостоятельно ведет бухгалтерский учет, но наиболее сложные – и технологически и по стоимости – вопросы решаются централизованно.
– Вы говорили об экономическом эффекте от автоматизации, о возможности с ее помощью повысить прозрачность расходования бюджетных средств. Но ведь на информационные технологии тоже расходуются бюджетные деньги. Видите ли Вы на сегодняшний день эффективные пути снижения стоимости или повышения эффективности использования уже приобретенных информационно-технологических ресурсов?
– Сейчас бюджетные учреждения используют для автоматизации своего учета самые разные продукты. Компании-разработчики предлагают государственным организациям решения, значительно отличающиеся по уровню сложности и стоимости, реализованные на различных платформах. Не меньшим разнообразием характеризуются и предложения услуг по внедрению и сопровождению программного обеспечения. С одной стороны, данная ситуация может устраивать отдельное бюджетное учреждение: у него есть возможность выбора программных продуктов и услуг. Но с другой стороны, такое положение не совсем удовлетворяет РБС и ГРБС, финансовые органы и в целом органы власти субъектов РФ или муниципальных образований, поскольку в условиях существующего многообразия сложно решить целый ряд проблем. Например, обеспечить единую методологию, единую учетную политику, добиться стандартизации этих вопросов при автоматизации. Внедряя программное обеспечение, бюджетные учреждения и внешние консультанты самостоятельно, без согласования с вышестоящими организациями, принимают решения о том, какую при этом обеспечить методологию (рабочий план счетов, перечень операций и т.д.), что в итоге приводит к проблемам с отчетностью, замечаниям контролирующих органов, нарушениям положений Инструкции по бюджетному учету.
Наличие большого числа продуктов и консультантов приводит к высокой степени непрозрачности расходов на автоматизацию. К сожалению, сегодня нет четкого перечня работ по эксплуатации программных продуктов и нормированного перечня консультационных услуг. К примеру, в крупных субъектах РФ разница в стоимости часовых консультаций по автоматизации бюджетного учета, предлагаемых различными компаниями, отличается более чем втрое. Значительно могут отличаться и суммарные расходы на ИТ однотипных учреждений. Зачастую эти расходы определяются не потребностью, а возможностью бюджетного учреждения переложить исполнение ряда функций на внедряющие организации.
Нельзя забывать и еще об одном важном вопросе, которому государство сегодня уделяет большое внимание, – лицензионной чистоте использования программных продуктов. К сожалению, не все коммерческие организации, обслуживающие бюджетную сферу, поставляют учреждениям лицензионное программное обеспечение. В итоге лицензионной является далеко не вся продукция, которую используют бюджетные учреждения, о чем есть достаточно много сведений.
Поэтому сейчас уже делаются попытки упорядочить взаимоотношения бюджетных учреждений и поставщиков программных продуктов и услуг – например, путем выбора по конкурсу надежной компании-оператора, которая возьмет на себя координацию усилий всех участников этого процесса: поставщиков, консультантов, РБС, бюджетополучателей. В задачу оператора может входить обучение специалистов по бюджетному учету, обеспечение лицензионной чистоты программных продуктов, единого эксплуатационного стандарта. Такая организация могла бы оказать значительную помощь в повышении прозрачности расходов на ИТ и услуги, качества бюджетного учета, своевременности собранной отчетности.

Справка «Бюджета»
романов
Сергей Владимирович РОМАНОВ, начальник отдела методологии бюджетного учета, бюджетной отчетности
и бюджетной классификации Департамента бюджетной политики Минфина России
В 2001–2004 гг. – начальник отдела методического обеспечения бухгалтерского учета и отчетности Главного управления Федерального казначейства Минфина России.
С 2005 г. – начальник отдела методологии бюджетного учета, бюджетной отчетности и бюджетной классификации Департамента бюджетной политики Минфина России.

Материал подготовила Светлана СТРЕЛЬНИКОВА
Журнал «Бюджет» №5 май 2007 г.


Поделиться