Версия для печати 4961 Материалы по теме
Не знаю, кому принадлежит известная фраза «Деньги любят счет», но, по всей вероятности, ее автор хорошо понимал: там, где есть деньги, — нужен их учет, а где учет — необходим и контроль. Иными словами, «счет» здесь понимается как достоверный учет средств и периодический контроль за их расходованием.
При любой общественно-экономической формации финансовый контроль играл и продолжает играть главенствующую роль в обеспечении сохранности денежных средств и их целевого использования.
История финансового контроля в России имеет очень глубокие корни и насчитывает не менее 350 лет. На протяжении столетий этот контрольный инструмент никогда не терял своей актуальности и все более совершенствовался. Исключение составляют лишь годы репрессий (1936–1937 гг.) и период раздачи суверенитетов, освященный различными федеральными законами, в том числе законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95 г.
По содержанию цели и задачи самого закона благородны и созвучны принципам существования демократического общества. Но до настоящего времени этот закон так и не заработал в полную силу, да и не мог он заработать по ряду объективных причин.
Следует отметить, что в этом законе было заложено нарушение вертикали единой финансовой системы и финансового контроля. Ссылаясь на ст. 35 п. 2 указанного закона, которая гласит: «Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно», многие руководители субъектов РФ и главы местных администраций отказались от ревизий и проверок, проводимых контрольно-ревизионным управлением Минфина России. В результате ежегодно оставались без контроля десятки миллиардов рублей, направляемых из федерального фонда поддержки дотационным регионам в виде трансферта.
Приведу пример, насколько ухудшилась финансовая дисциплина в этот период в Карачаево-Черкесской республике.
КРУ Минфина России в нашей республике, кроме основного плана по контролю за целевым использованием средств федерального бюджета, за период с 1998 по 2002 гг. осуществлял разовые ревизии и проверки по обращениям глав администрации городов и районов республики. Анализ их результатов наглядно показывает, к чему приводит отсутствие достаточного финансового контроля за целевым и экономным использованием средств региональных бюджетов.
Так, в 1998 г. из общей суммы 20,1 млн руб. выявленных финансовых нарушений 18,2 млн руб. составляли средства бюджета субъекта и муниципальных образований (что в процентном выражении составляет 90,5%, в 1999 г. эта сумма составляла 50,9%).
В 2001 г. в соответствии с централизованным заданием Минфина России нашим управлением была проведена ревизия исполнения бюджета республики. В результате при объеме годового консолидированного бюджета республики в 1505,6 млн руб. общая сумма финансовых нарушений только средств республиканского и муниципальных бюджетов составила 575,8 млн руб., т.е. более трети бюджета.
Из 136,0 млн руб. финансовых нарушений, выявленных в 2002 г., 86,6 млн руб. (или 63,6%) опять же составляют средства регионального бюджета. Как говорится, факт — упрямая вещь.
Ни для кого не секрет, что региональные и местные власти начали прибегать к различным формам «теневой» бюджетной политики на грани или даже за пределами законодательства. Например — увод ресурсов во внебюджетные фонды и счета. В ход пошло использование денежных суррогатов и известных зачетов, где вольно и безнаказанно применялся дисконт в 40–60% от суммы задолженности (которая зачастую сознательно накапливалась). Были придуманы индивидуальные налоговые льготы, и при всем этом осуществлялся шантаж федерального правительства долгами по зарплате.
Подобная неразбериха и нарушение вертикали финансового контроля привели к резкому снижению качества управления общественными финансами и стали серьезным препятствием в преодолении кризиса региональных и местных бюджетов.
Был создан прецедент, когда основная часть усилий региональных и местных властей направлялась не на создание условий для экономического роста, улучшение инвестиционного и предпринимательского климата, проведение рациональной и понятной населению, инвесторам и кредиторам налогово-бюджетной политики, а на выторговывание у вышестоящих властей дополнительных ресурсов, льгот и привилегий, на поиск путей обхода федеральных ограничений и требований и т.д.
Проще всего было банкротить предприятия и организации, разрушая налогооблагаемую базу и «записываться» в списки дотационных или высокодотационных регионов, т.е. находиться на иждивении федерального бюджета.
Отсутствие действенного финансового контроля за формированием доходной и исполнением расходной части региональных и местных бюджетов позволяло местным руководителям использовать по своему усмотрению тот мизер собственных доходов, которые собирались на местах, не направляя эти средства на первоочередные защищенные статьи расходов.
При этом все грехи по многомесячным задержкам выплаты зарплаты, пенсии, пособий успешно списывались на федеральный центр.
Таким образом, на протяжении почти десятилетия межбюджетные отношения выражались в оказании финансовой помощи из федерального бюджета депрессивным регионам без какого-либо серьезного спроса о том, как расходовались бюджетные средства.
Чтобы создать видимость наличия финансового контроля за расходованием бюджетных средств, многие региональные руководители создали ведомственные контрольно-ревизионные органы при исполнительных и законодательных органах власти. Таким образом замкнулся круг действий, совершаемых под лозунгом «сам себя финансирую, сам себя контролирую».
Процесс создания собственных контролирующих органов продолжается и сейчас, но эти структуры, насчитывающие, как правило, от двух до пяти ревизоров, не могут быть эффективными и не могут выполнять сколько-нибудь серьезную работу.
Более того, подобное происходит несмотря на то, что местные органы власти и управления могут создавать свои параллельные контролирующие органы в том случае, если их бюджеты самодостаточные. Тем не менее становится очевидным, что лишь жесткий, объективный независимый финансовый контроль может дать реальную картину финансового состояния субъекта или муниципального образования, выявить дополнительные источники доходов и обеспечить эффективное и целевое использование денежных средств бюджетов всех уровней.
Я никогда не был противником существования внутриведомственного контроля. Наоборот, наличие в каждом учреждении или организации одного-двух ревизоров должно обеспечивать текущий контроль за движением денежных средств и товарно-материальных ценностей, а также за состоянием бухгалтерского учета. Если такая работа обеспечивается согласно календарного плана, проверки оформляются справками, по их результатам принимаются какие-то меры. В этом случае нарушений должно быть меньше. Но если при внешнем последующем финансовом контроле, который должен осуществляться в обязательном порядке, будут установлены нарушения финансового законодательства, то здесь спрос должен быть уже более строгим — и по отношению к распорядителям кредитов, и по отношению к ведомственным ревизорам.
Проверка состояния внутриведомственного финансового контроля была одним из важных вопросов программы ревизии и проверок составления и исполнения региональных бюджетов и смет расходов бюджетных учреждений, об этом прекрасно помнят ревизоры КРУ.
Первые подвижки в возобновлении и восстановлении вертикали финансового контроля, а также серьезные преобразования в структуре и статусе контрольного органа Минфина России были предприняты в 1998 г.
Постановлением правительства РФ от 06.08.98 г. № 888 «О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации» на базе аппаратов главных контролеров-ревизоров КРУ Минфина РФ в качестве территориальных органов министерства были образованы Контрольно-ревизионные управления МФ РФ в субъектах со статусом юридического лица.
В основных направлениях бюджетной политики на 1998 г. и на период до 2000 г. отмечалось, что важным условием нормального развития межбюджетных отношений является финансовый контроль за правильным и целесообразным расходованием средств региональных бюджетов со стороны федерального центра.
Уклониться от федерального контроля за использованием бюджетных средств можно будет при единственном условии — полном отказе от получения субвенции из федерального бюджета и отчислений от общегосударственных доходов и налогов.
Важный момент в организации и осуществлении последующего финансового контроля впервые был закреплен также в Бюджетном кодексе Российской Федерации.
Так, в ст. 138 Бюджетного кодекса РФ (в редакции федерального закона от 05.08.2000 г. № 116-ФЗ) предусмотрено, что уполномоченный орган государственной власти РФ вправе провести проверку бюджета субъекта Федерации получателя финансовой помощи из федерального бюджета, т.е. при получении субъектом РФ финансовой помощи в объеме, превышающем 50% расходов от консолидированного бюджета, проверка бюджета субъекта Федерации проводится в обязательном порядке контрольным органом Минфина России, Счетной палатой РФ.
Процесс осуществления финансового контроля региональных бюджетов со стороны федерального центра практически восстановлен, и эта работа осуществляется контрольно-ревизионными органами по централизованным заданиям Минфина России.
Появилась возможность отслеживания целевого и эффективного расходования бюджетных средств, доведения до руководителей федерального, регионального и муниципального уровней результатов контрольных действий для принятия конкретных мер по устранению установленных финансовых нарушений.
Таким образом, происходит едва ли не каждодневное взаимодействие между бюджетами всех уровней. Не подлежит сомнению тот факт, что выстраивание и надежное осуществление межбюджетных отношений можно гарантировать только через финансовый контроль.
В то же время можно задать вопрос: насколько финансовый контроль со стороны федерального центра приемлем и необходим в условиях развивающихся демократических принципов народовластия, в том числе предстоящих реформ местного самоуправления?
На этот счет существует много различных мнений. Есть и такое, что финансовый контроль — неприемлемая часть бюджетного процесса, или что нет необходимости в федеральном контроле за этим процессом.
Как известно, в настоящее время проводится серьезная работа по реформированию органов местного самоуправления и пакет законопроектов находится в Государственной Думе РФ. В них предусмотрены широкие полномочия региональных властей и муниципалитетов, и полномочия эти будут финансироваться за счет собственных доходов, которые будут закреплены на постоянной основе.
В центральной прессе в апреле с.г. появилось интервью заместителя руководителя администрации президента РФ Дмитрия Козака под названием «Место местной власти». Дмитрий Николаевич очень подробно разъясняет все ключевые моменты законопроекта по реформированию органов местного самоуправления и исключает какое-либо участие федерального центра в осуществлении местного самоуправления. Он отмечает, что «федеральная власть не вправе предписывать регионам, сколько из бюджетных средств направить на учебники, сколько на заработную плату, и что в условиях бюджетного федерализма не существует способов принуждения самостоятельных органов государственной власти и местного самоуправления производить бюджетные расходы в заданных объемах и на определенные цели, за исключением случаев, когда федеральная власть в силу Конституции обязана или полагает необходимым обеспечить финансирование каких-либо мероприятий на территориях в определенных заданных объемах, либо предоставить единые социальные гарантии определенной категории граждан».
Далее Дмитрий Николаевич подчеркивает очень важную деталь: «Мы можем и должны сегодня законодательно установить запреты, на что не могут быть потрачены средства налогоплательщика».
Здесь, по моему мнению, наступает обоснованное право федерального центра проконтролировать, как соблюдаются единые социальные гарантии, насколько придерживаются законодательно установленных запретов, на что не могут расходовать бюджетные средства, ибо самоконтроль региональных и местных властей по этому вопросу, по крайней мере, несерьезен.
Кроме того, реально существующие опасения не позволят руководителям региональных властей и органов местного самоуправления даже при их огромном желании направлять собственные доходы пропорционально и на поддержание инфраструктуры, и на обеспечение потребностей работников бюджетной сферы.
Если школы и больницы не будут отапливаться, наступит ответственность руководителей, а если в этих учреждениях и у населения будут и тепло, и вода, и электроэнергия, то в этом случае больные и дети останутся без лекарств и учебников, а врачи и учителя без заработной платы, и здесь опять наступит ответственность руководителей.  
Руководители вынуждены будут выбирать из двух зол меньшее, но это не предотвратит социального взрыва.
Как известно, любые законы должны иметь экономическую основу, и, на мой взгляд, необходимо начинать с выявления резервов для определения реальной налогооблагаемой базы. Этот резерв есть, но его необходимо выявить совместными усилиями федерального центра и власти на местах. Выявить, распределить и закрепить за каждым уровнем бюджета.
Я согласен с Дмитрием Николаевичем, когда он говорит о необходимости введения жестких правил межбюджетных отношений. «Отсутствие же этих правил, а также строго и определенно очерченной зоны собственной ответственности каждого уровня власти, — размышляет он далее, — порождает негативные явления, такие, когда у региональных и местных властей появляется возможность все положительное, что происходит в субъекте или муниципалитете, интерпретировать как собственные достижения, а все неудачи перекладывать на вышестоящую власть, которая то ли денег мало выделила, то ли в полномочиях ограничила».

Справка «Бюджета»
БОРАНУКОВ Мухарбий Хаджи-Исмелович, окончил Владикавказский финансовый техникум — в 1976 г., Всесоюзный юридический заочный институт — в 1992 г. Государственный советник III класса, Заслуженный экономист РФ, Отличник финансовой работы. Женат, имеет двух дочерей и сына. Увлекается изучением архивных документов по истории народов России.

Руководитель Контрольно-ревизионного управления Минафина РФ в Карачаево-Черкесской Республике Мухарбий Борануков
Журнал «Бюджет» апрель-май 2003 г.

Поделиться