Качественный подход к реформе полномочий

В ходе любой структурной реформы, в том числе реформы, затрагивающей территориальное развитие, детерминантой является дилемма распределения (перераспределения) полномочий и, как следствие, финансового обеспечения их реализации. В настоящее время происходит перемещение расходных полномочий как сверху вниз, так и снизу вверх по уровням публичной власти. В этих условиях и субъекты РФ, и муниципальные образования вынуждены находить новые подходы и решения по сбалансированности собственных бюджетов. Андрей Владимирович МАКСИМОВ, заместитель главы администрации — начальник муниципального казначейства г. Ростова-на-Дону

Предпосылкой успешного достижения целей, поставленных в области территориального развития, является решение двух главных задач. Первая — завершение правового регулирования компетенций и ответственности муниципальных образований в части однозначного определения и закрепления объема полномочий каждого уровня публичной власти, а также стабилизации делегируемых полномочий. Вторая — достижение баланса между финансовыми потребностями муниципальных образований и закрепленными за ними доходными источниками.

Следует отметить, что действующая правовая модель территориального развития расходится с моделью бюджетного федерализма. Примером может служить принятие в рамках Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решения о выделении сельского поселения в отдельную территориальную единицу, обладающую собственным бюджетом. При этом, по разным оценкам, финансовая суверенность 70 % сельских поселений с учетом закрепленных за ними доходных источников составляет менее 50 %. Приходится констатировать, что объективной финансовой основы для обеспечения полномочий, закрепленных за сельскими поселениями, не было создано. Как следствие, на субфедеральном уровне принимаются решения, направленные на сглаживание финансовой дифференциации между сельскими поселениями, в том числе в плоскости межбюджетных отношений.

Бюджетная система Российской Федерации, таким образом, фактически включает в себя четыре уровня бюджетов, а уровня публичной власти в России всего три — федеральный, региональный и местный. Несомненно, данная ситуация негативно сказывается на достаточности финансовых ресурсов для реализации закрепленных за сельскими поселениями компетенций (предметов ведения, полномочий, функций, вопросов) и ответственности.

Неконкретность терминов — лишние расходы

Анализ показывает, что в сфере полномочий отсутствуют однозначные, унифицированные, последовательные правовые подходы. Во-первых, правовая неопределенность ряда базовых понятий, таких как организация, создание условий, осуществление мероприятий, участие, является одной из ключевых проблем в работе органов местного самоуправления. Она приводит к тому, что от органов МСУ можно требовать какого угодно масштаба подобного «участия», в том числе финансового, что зачастую и происходит на практике.

Достойным примером может служить то, что в ряде городов за счет бюджета в 2010–2012 годах были произведены значительные выплаты субсидий для компенсации части платы за отопление и горячее водоснабжение в связи с необходимостью соблюдения предельного индекса изменения размера платы граждан за коммунальные услуги. Однако после вынесения Конституционным судом РФ решения по обращению г. Читы в связи с тем, что норма Закона № 131-ФЗ, относящая к вопросам местного значения по организации в границах города теп­лоснабжения населения, не соответствует Конституции РФ, стало ясно, что реализация полномочия по финансовому обеспечению и компенсационная ответственность находятся на уровне, обладающем тарифно-регулирующими полномочиями в области теплоснабжения (то есть на региональном уровне). Таким образом, всего лишь неконкретность термина привела к существенному объему излишних трат местных бюджетов. Стоит подчеркнуть, что, несмотря на постановление Конституционного суда, сформировавшаяся практика до сих пор заставляет муниципальные образования действовать в рамках сложившихся отношений — продолжать выплаты субсидий.

Как неудивительно, но в настоящее время в федеральном законодательстве не определено понятие «наделение органов местного само­управления отдельными государственными полномочиями» и нет пределов делегирования государственных полномочий. В чем здесь проблема? В том, что при принятии полномочия, с одной стороны, расширяется поле деятельности органов местного самоуправления, и это имеет определенную целесообразность, но, с другой стороны, постоянно сужаются собственные возможности для реализации задач местного значения.

Когда полномочия становятся функцией

В результате происходящего расширения перечня вопросов местного значения, постоянного роста делегируемых органам местного самоуправления государственных полномочий произошло значительное увеличение объема расходных обязательств муниципальных образований, не обеспеченных соответствующими источниками доходов. С другой стороны, перечень полномочий, подлежащих передаче, сформулирован весьма неравномерно. В одних случаях определены узкие — действительно единичные — полномочия, в других — целые блоки полномочий (функции), едва ли не предметы ведения. Например, реализация полномочий в сфере опеки и попечительства включает в себя выявление и учет граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, осуществление надзора за деятельностью опекунов и попечителей, представление законных интересов несовершеннолетних граждан и недееспособных граждан, находящихся под опекой или попечительством, иные меры.

Как нам представляется, передаваться должна не цельная функция по организации опеки и попечительства, а отдельное полномочие в этой сфере (отдельная мера). При этом исчерпывающий перечень мероприятий в данной сфере должен быть определен передающей стороной, и лишь их реализация может быть закреплена за стороной, принимающей полномочие. Только при таком подходе может быть надлежащим образом — прозрачно и эффективно — просчитано материально-финансовое обеспечение делегируемых полномочий. Чем детальнее полномочие, тем прозрачнее расчет его финансового обеспечения. Расчет же целой функции зачастую сложен и непрозрачен.

Довольно часто при передаче цельной функции, расчет необходимого объема субвенции на ее реализацию передающей стороной осуществляется так, что выпадают затраты на содержание помещения, в котором находятся работники, компенсационные выплаты, другие косвенные расходы. Доказать наличие данных просчетов не всегда возможно именно из-за непрозрачности самой методики расчета.

Полномочия или нагрузка?

Никакой другой федеральный закон не менялся так часто, как Закон № 131-ФЗ — в него уже внесено около 400 поправок. Следовательно, появляются все новые и новые полномочия местного само­управления и, как результат, все больше пересекающихся полномочий разных уровней власти. Только на период 2013–2015 годов дополнительной нагрузкой на местные бюджеты стали обязательства по реализации указов Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597, от 1 июня 2012 г. № 761 по доведению:

• средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений до средней в сфере общего образования в регионе к 2013 году;
• средней заработной платы работников учреждений культуры до средней в регионе к 2018 году;
• оплаты труда педагогов учреждений дополнительного образования детей до уровня не ниже среднего для учителей в регионе в 2017 году.

Перечисленные обязательства потребуют выделить в местных бюджетах значительные объемы бюджетных ассигнований в годовом исчислении.

Следует отметить, что начиная с 2006 года органам местного самоуправления разрешено передавать более 2/3 собственных полномочий субъектов РФ. Ранее допускалось передавать не более 1/2. Как видно, происходит расширение допустимых к передаче на местный уровень собственных региональных полномочий. Также нельзя не заметить, что за последние годы практически в полтора раза расширен перечень вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований. Причем (стоит особо подчеркнуть) ни разу не происходило ни одновременной, ни последующей пропорциональной корректировки их доходной базы.

Предложения

Для урегулирования возникшей ситуации мы предлагаем:

• сформировать реестр вопросов местного значения и связанного с ним перечня полномочий органов местного самоуправления, от состава которых зависит потребность муниципальных образований в финансовых и других ресурсах. Как следствие, должно быть сформировано соответствие финансовых потребностей муниципальных образований их доходным источникам;
• устранить несоответствие между базовым и отраслевым законодательством в определении компетенции органов государственной власти и местного самоуправления. С этой целью необходимо осуществить ревизию отраслевого законодательства, исключить закрепление пересекающихся (одинаковых или сходных полномочий) за разными уровнями власти. Кроме того, ревизия должна исключить неоднозначность в определении вопросов и полномочий местного уровня в Федеральном законе № 131-ФЗ, в том числе четко разграничив такие понятия, как организация, создание условий, осуществление мероприятий, участие;
• придать законодательное определение термину «отдельные государственные полномочия», а также определить критерии, пределы делегирования и субделегирования федеральных и региональных полномочий на местный уровень.

Что касается непосредственно финансов, то наши предложения заключаются в следующем:

• расширить перечень собственных доходов муниципальных образований либо изменить режим использования безвозмездных поступлений, повысив самостоятельность органов местного самоуправления по определению целей расходования полученных объемов;
• рассмотреть вопрос о принятии на федеральном уровне перечня сборов, который должен включать в себя их расширенный список с целью предоставления органам местного самоуправления выбора по их введению с учетом местной специфики. Этот вопрос особо актуален для крупных городов, где проведение референдума для решения вопроса по самообложению скорее всего будет стоить дороже, чем потенциальный объем самого самообложения;
• установить в Налоговом кодексе норму, регулирующую применение единого правила льготирования муниципальных учреждений по налогу на имущество организаций вне зависимости от типа муниципального образования. Данная мера позволит исключить ситуацию, когда налогообложение учреждения одной направленности (образование, культура и т. п.), одного типа (казенное, бюджетное, автономное) попадает в зависимость от того, расположено ли оно в городском округе, городе или муниципальном районе;
• вернуть в практику зачисления штрафов принцип территориальной подведомственности. Другими словами, ввести норму, при которой любой штраф, взимаемый за совершение правонарушения на данной территории, подлежит зачислению в бюджет данной территории.

В заключение отмечу, что результатом предстоящих адаптаций межбюджетных отношений к изменяющимся реалиям должно стать создание условий для самодостаточного социально-экономического развития муниципальных образований.