Версия для печати 4163 Материалы по теме
Сегодня в России в общественном сознании по отношению к праву и правотворчеству, к сожалению, существует две крайности: правовой нигилизм и правовая эйфория. В цивилизованном обществе, которым, безусловно, является российское общество, не должно быть ни того, ни другого; нужно уважительное отношение к праву, механизмам его создания и реализации.
Ольга БОЧАРОВА, руководитель Управления Федерального казначейства по Владимирской области
Любовь СКАЧКОВА, начальник отдела юридической и кадровой работы Управления Федерального казначейства по Владимирской области

С 1 января 2006 г. действуют положения гл. 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетной системы Российской Федерации» Бюджетного кодекса РФ. Порядок организации исполнения судебных актов был распространен не только на федеральный уровень, но и на уровень субъектов РФ и на муниципальный уровень, и в этом смысле является единым, универсальным.
Вместе с тем положения гл. 24.1. Бюджетного кодекса характеризуются альтернативностью механизмов исполнения судебных решений: при исполнении судебного решения существует два пути, в зависимости от того, как суд сформулировал резолютивную часть. Как известно, все судебные решения, предусматривающие обращение взыскания на средства бюджетной системы Российской Федерации, по способам их исполнения делятся всего на два вида:
•    судебные решения по искам к публично-правовым образованиям в соответствии со ст. 16, 1069 и 1070 Гражданского кодекса РФ, то есть по так называемым искам к казне этих образований;
•    судебные решения по искам к бюджетным учреждениям по их денежным обязательствам, а также по искам в порядке субсидиарной ответственности по денежным обязательствам бюджетных учреждений.
По первому виду исков согласно п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса ответчиком являются соответствующие главные распорядители средств бюджета, а по второму виду – соответствующие бюджетные учреждения и главные распорядители средств бюджета. Таким образом, для принятия правомерного решения суд прежде всего должен правильно определить ответчика по конкретному иску, а значит, установить природу указанного в иске неисполненного обязательства.
В бюджетном законодательстве Российской Федерации используются такие понятия, как «расходное обязательство публично-правового образования» и «денежное обязательство бюджетного учреждения». Если указанное в иске неисполненное обязательство является расходным, остается определить, чьим оно является, то есть какое публично-правовое образование его приняло. Далее по ведомственной структуре расходов, приведенной в законе (решении) о бюджете, необходимо установить, какому главному распорядителю средств соответствующего бюджета поручено исполнять это расходное обязательство. Именно этот главный распорядитель согласно п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса и является ответчиком по данному иску.
Судебное решение в пользу истца не означает, что соответствующие бюджетные средства следует автоматически взыскивать с главного распорядителя средств соответствующего бюджета – ответчика по иску. Все иски к публично-правовым образованиям – как в части возмещения вреда и убытков, так и в части неисполненных расходных обязательств – должны удовлетворяться за счет их казны. В соответствии со ст. 242.2 Бюджетного кодекса исполнение судебных решений по искам к казне публично-правового образования должно осуществляться соответствующим финансовым органом этого образования.
Однако на практике должники по исполнительным документам не всегда разделяют такое толкование положений главы 24.1. Бюджетного кодекса. Мы столкнулись с огромным объемом переписки между Управлением Федерального казначейства по Владимирской области и должниками по значительному количеству исполнительных листов при выяснении, за счет каких средств в каждом конкретном случае должен оплачиваться исполнительный документ – за счет средств соответствующей казны или за счет сметы бюджетного учреждения.
В связи с этим возникают два вопроса: какими могут быть критерии отнесения судебных решений к тому или иному порядку исполнения судебных актов и чьей прерогативой является определение субъекта ответственности (казна Российской Федерации или конкретное бюджетное учреждение)? На наш взгляд, единственным критерием отнесения исполнительного документа к тому или иному порядку исполнения судебных актов является наличие либо отсутствие в резолютивной части решения суда слов «за счет казны». Иных критериев Бюджетным кодексом не предусмотрено. На второй вопрос Конституция РФ 12 декабря 1993 г. дала четкий ответ, разграничив полномочия исполнительной и судебной власти. Именно органы судебной власти наделены полномочиями по определению характера и субъекта ответственности.
Говоря о проблеме исполнения судебных решений, нельзя не сказать и о том, что качество таких решений зачастую оставляет желать лучшего. Во многих случаях решения принимаются с грубейшими нарушениями норм материального и процессуального права. Органы Федерального казначейства не имеют права исправлять судебные ошибки на этапе принятия исполнительных документов к исполнению и самостоятельно определять, какой исполнительный документ должен исполняться за счет казны, а какой – за счет сметы, тем самым меняя субъекта ответственности. Судебные ошибки могут быть исправлены только посредством обжалования или разъяснения судебных решений, но в любом случае через судебную процедуру.
УФК по Владимирской области второй год работает в рамках положений, установленных гл. 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетной системы Российской Федерации». За 2006 г. непосредственно в Управление и отделения поступило 2 334 исполнительных документа на сумму 280 209,3 тыс. руб. на взыскание по всем уровням бюджета бюджетной системы Российской Федерации, в том числе:
- по федеральному бюджету – 2 250 исполнительных документов на сумму 123 849 тыс. руб.;
- по областному бюджету – 11 исполнительных документов на сумму 152,3 тыс. руб.;
- по местному бюджету – 73 исполнительных документа на сумму 156 208 тыс. руб.
Фактически на 31 декабря 2006 г. исполнено 2 174 исполнительных документа на сумму 273 207,15 тыс. руб. (93,14%). Количество исполнительных документов, поступивших в Управление 2006 г., по сравнению с 2005 г. увеличилось почти на 75% (в 2005 г. поступило 1 742 исполнительных документа на сумму 82 513,2 тыс. руб.). Такой рост можно объяснить только одним: наконец-то путем внесения изменений в Бюджетный кодекс законодатель полностью урегулировал вопросы исполнения судебных решений, где должниками являются бюджетные учреждения – получатели бюджетных средств всех уровней.
 Вместе с тем необходимо отметить, что многие проблемы, связанные со своевременностью исполнения исполнительных документов, возникают уже на стадии принятия судебного решения и обусловлены в основном тем, что некоторые суды недооценивают бюджетное законодательство Российской Федерации. Так, в отделение по городу Коврову и району УФК по Владимирской области от физического лица поступили исполнительные документы о взыскании 34,7 млн руб. с муниципального образования город Ковров в лице финансового управления администрации города. Строго следуя порядку, установленному ст. 242.5 Бюджетного кодекса, отделение приняло указанные документы как исполнительный документ, предусматривающий обращение взыскания на средства местного бюджета по денежным обязательствам его бюджетного учреждения – должника. Однако с действиями отделения по городу Коврову и району УФК по Владимирской области не согласился орган местного самоуправления, указавший, что данный исполнительный документ отделение обязано вернуть взыскателю без исполнения, поскольку, по его мнению, эти документы должны быть направлены взыскателем в финансовый орган в порядке ст. 242.2 Бюджетного кодекса, то есть фактически в тот орган, который по судебному решению определен должником.
В адрес органа местного самоуправления руководителем отделения по городу Коврову и району УФК по Владимирской области было направлено письмо, в котором указывалось, что исполнительные документы взыскателя приняты отделением в порядке ст. 242.5 Бюджетного кодекса, поскольку предметом заявленных требований при рассмотрении иска в суде являлось взыскание убытков, а не обжалование действий (бездействия) органа местного самоуправления или его должностных лиц. Отделение обратило внимание органа местного самоуправления на то, что должником не использованы все возможности, предоставленные ему ГПК РФ, для обжалования решения, а также приостановления его действия на период обжалования.
В дальнейшем действия отделения по городу Коврову и району УФК по Владимирской области обжаловались органом местного самоуправления в Арбитражном суде Владимирской области, который поддержал нашу позицию. Кроме того, при рассмотрении заявления взыскателя о разъяснении решения суд первой инстанции указал, что взыскание должно быть произведено непосредственно с финансового управления администрации города Коврова, то есть в порядке ст. 242.5 Бюджетного кодекса.
Несмотря на регламентацию правоотношений по исполнению исполнительных документов по денежным обязательствам всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, закрепленных в Бюджетном кодексе, не все органы публичной власти согласны с таким порядком, в особенности с обязанностью его исполнения, а также с наделением органа Федерального казначейства правом приостановления операций на лицевых счетах должника.
Так, в отделение по округу Александров УФК по Владимирской области 28 июля 2006 г. от взыскателя – ООО «Китеж» – поступил исполнительный лист от 28 сентября 2005 г., выданный на основании определения Арбитражного суда Владимирской области от 12 июля 2005 г. о взыскании 3 221 336 руб. с должника – администрации округа Александров. Поскольку отделение по округу Александров УФК по Владимирской области осуществляет ведение лицевого счета для учета средств местного бюджета администрации Александровского района Владимирской области, исполнительный лист был принят отделением к исполнению в порядке, определенном ст. 242.1, 242.5 Бюджетного кодекса. Однако исполнительный лист не был исполнен должником в трехмесячный срок со дня его поступления в отделение, в связи с чем отделение, руководствуясь п. 7 ст. 242.5 Бюджетного кодекса, приостановило осуществление операций по расходованию средств на лицевом счете администрации округа Александров.
Администрация округа Александров, полагая, что подобные действия отделения незаконны, и объясняя свою позицию тем, что администрация округа Александров, исходя из норм, закрепленных в ст. 161 Бюджетного кодекса, не является бюджетным учреждением, обратилась с заявлением на имя прокурора города. Не проанализировав положения Бюджетного кодекса, прокурор принес протест, в обосновании которого указал, что администрация округа Александрова не является бюджетным учреждением. Данный протест был нами рассмотрен и отклонен.
Как видно, не всегда все гладко, но тем не менее процедура исполнения судебных решений о взыскании денежных средств с получателей бюджетной системы Российской Федерации законодательно урегулирована, порядок работы совершенствуется, постоянно восполняются пробелы в законодательстве, нарабатывается правоприменительная практика. Хотелось бы, чтобы ответственные должностные лица как федеральных, так и региональных и местных органов власти осознали необходимость неукоснительного соблюдения действующего законодательства Российской Федерации и исполнения вступивших в силу судебных актов, недопустимость ущемления прав взыскателей, в качестве которых зачастую выступают физические лица, находящиеся в неравных условиях с властью.
Следующим важным направлением работы УФК по Владимирской области является эффективность представления в судах интересов казны Российской Федерации, Министерства финансов РФ и Федерального казначейства. В соответствии с приказом Министерства финансов РФ и Федерального казначейства «О порядке организации и ведения работы по представлению в судебных органах интересов Министерства финансов РФ и интересов Правительства РФ в случаях, когда их представление поручено Министерству финансов РФ» от 13 января 2006 г. № 4/1 и приказом Федерального казначейства «О порядке организации и ведения работы по представлению в судебных органах интересов Федерального казначейства» от 7 апреля 2006 г. № 49 на УФК по Владимирской области возложена обязанность по представлению в субъекте РФ – Владимирской области – казны РФ, Правительства РФ, Минфина России и интересов Федерального казначейства на основании оформленных доверенностей.
По состоянию на 31 декабря 2006 г. к казне РФ предъявлено 555 исковых заявлений на общую сумму 271,74 млн руб., из них по суду общей юрисдикции – 529 исков на сумму 252,74 млн, по арбитражному суду – 26 исков на сумму 19 млн. Судами вынесено 468 решений, в том числе 449 – судами общей юрисдикции и мировыми судьями, 19 – арбитражным судом. Судом общей юрисдикции из 449 рассмотренных дел вынесено 35 решений о взыскании с Минфина России за счет казны Российской Федерации суммы материального ущерба и компенсации морального вреда в размере 1,59 млн руб., что составляет 0,6% от заявленной суммы. Данные дела фактически относятся к категории бесспорных исков, поскольку предметом заявленных требований является возмещение материального ущерба и компенсация морального вреда, причиненного незаконным привлечением к уголовной ответственности. Законодательством Российской Федерации не установлен порядок применения регрессных требований к должностным лицам органов следствия и дознания, которые выносят постановления о возбуждении уголовных дел, а затем эти дела прекращаются по реабилитирующим основаниям или суды выносят по ним оправдательные приговоры.
Хотелось бы отметить, что сотрудники правоохранительных органов, следствия и дознания, особенно в районах, редко отстаивают правомерность своих действий, могут даже не явиться на судебное разбирательство. Зачастую благодаря только участию представителей Министерства финансов РФ в лице сотрудников УФК по Владимирской области суммы исковых требований, предъявленных к взысканию, сводятся до минимума. Например, по иску гражданина. С., бывшего главы одного из муниципальных районов Владимирской области, привлеченного к уголовной ответственности, а затем реабилитированного Владимирским областным судом (вынесение оправдательного приговора), о возмещении материального ущерба и компенсации морального вреда была заявлена сумма в размере 14,0 млн руб. При участии представителей Казны РФ в лице УФК по Владимирской области сумма возмещения материального ущерба и компенсации морального вреда снизилась до 610,0 тыс. руб. (общая сумма взыскания составила 4,4% от заявленной суммы).
При таких обстоятельствах несовершенство и пробелы действующего законодательства неприемлемы, поскольку несут угрозу как для государственной казны, так и для законных интересов граждан. Вопрос ответственности государства, а также должностных лиц правоохранительных органов необходимо детально проработать, изучив опыт других государств в данной области.

Справка «Бюджета»
Ольга Михайловна БОЧАРОВА, руководитель УФК по Владимирской области
В 1975 г. окончила Московский институт управления им. С. Орджоникидзе.
С 1979 г. возглавляла экономические службы в системе жилищно-коммунального хозяйства.
С 1985 г. – заместитель председателя городской плановой комиссии, заведующая отделом управления экономикой города Владимира.
С 1991 г. – начальник Владимирского территориального управления по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур.
С 1993 г. – руководитель Управления Федерального казначейства по Владимирской области.
Награждена медалью ордена «За заслуги перед Отечеством» II степени, нагрудным знаком «Отличник финансовой работы», почетной грамотой Министерства финансов РФ.
Заслуженный экономист РФ.

Справка «Бюджета»

Любовь Леонидовна СКАЧКОВА, начальник отдела юридической и кадровой работы УФК по Владимирской области
В 1985 г. окончила юридический факультет Ивановского государственного университета.
В 1982–1992 гг. возглавляла юридическую службу производственного объединения «Владимирторф».
С 1992 г. – прокурор отдела по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов прокуратуры Владимирской области.
С 2000 г. – главный специалист, затем начальник отдела юридической и кадровой работы Управления Федерального казначейства по Владимирской области.

Журнал "Бюджет" №9 сентябрь 2007 г.
Поделиться