Правительство РФ намерено продолжить наступление на такую проблемную форму коммерческих организаций, как государственные унитарные предприятия: их будут акционировать или преобразовывать в некоммерческие структуры. Задача избавиться от большинства ГУПов ставилась и раньше, но достичь ее до сей поры так и не удалось.
Из истории вопроса
Первая масштабная попытка реформирования огромного пласта государственных предприятий, справедливо воспринимавшихся как пережиток плановой советской экономики, относится к началу
Далее пришлось идти по пути постепенного совершенствования законодательства, регулирующего деятельность унитарных предприятий. В этом была явная необходимость: Закон «О собственности» 1990 года, действовавший в начале рыночных реформ, предоставлял государственным и муниципальным предприятиям право полного хозяйственного ведения на закрепленное за ними имущество. Они имели значительную хозяйственную самостоятельность, весьма независимы были и их директора: на практике их почти невозможно было уволить.
Ранее
Минтруд: к 2016 году число работающих снизится на 1,2 млн человек
Центробанк сократит 30% сотрудников
Госпрограммы не соответствуют бюджету — Т.Голикова
Президент говорит. Офшоры, экономический рост и «майские указы»
В 1995 году вступил в силу Гражданский кодекс, где право хозяйственного ведения было описано в более ограниченном варианте. Закон предусматривал возможность создания двух типов унитарных предприятий — на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления (казенных предприятий). Согласно ГК РФ унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, кроме того, собственник казенного предприятия (то есть государство, муниципалитет) несет субсидиарную ответственность по его обязательствам в случае недостаточности этого имущества.
В 1999 году была принята Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ. В ней отмечалась неэффективность системы управления унитарными предприятиями и намечались пути ее реформирования. Большинство положений концепции в итоге удалось реализовать — в частности, был усилен контроль за деятельностью предприятий и их руководителей, определен порядок назначения и аттестации руководителей ФГУПов, установлен порядок их отчетности перед собственником. Наконец, в 2002 году был принят профильный Федеральный закон №
МУПов, требования к их уставам, к заключаемым ими сделкам, включая крупные сделки и заимствования.
Параллельно всем этим изменениям шел процесс постепенного сокращения количества унитарных предприятий. Так, если в 1999 году на момент принятия упомянутой концепции действовало более 13 тыс. ФГУПов, то к 2010 году, то есть через десять лет, их осталось порядка 3,7 тыс. (общее число федеральных и региональных унитарных предприятий за этот период сократилось с более чем 22 тыс. до 8,1 тыс. единиц). Всего по данным на 1 января 2013 года Российская Федерация является собственником имущества 1795 ФГУПов (Росимущество озвучивало иную цифру — 1927 предприятий). Официальной статистики по численности региональных и муниципальных унитарных предприятий в открытом доступе нет.
Среди федеральных унитарных предприятий есть крупные плательщики, такие как «Гознак», «Алмазювелирэкспорт», «Охрана» МВД России, «Ростехинвентаризация — Федеральное БТИ», дальневосточное производственное объединение «Восход», производящее промышленные взрывчатые вещества. Однако в целом доходы от перечисления части прибыли ФГУПов, остающейся после уплаты налогов и других обязательных платежей, составляют лишь небольшую долю всех доходов от использования государственного имущества — в разные годы этот показатель варьировался от менее чем 1 до 6,8%. В 2012 году ФГУПы перечислили в федеральный бюджет примерно 4,8 млрд руб. из своей прибыли. Что, кстати, не идет ни в какое сравнение с субсидиями, которые они получают из бюджета (так, в 2013 году только на ВГТРК из бюджета выделено 19,6 млрд руб.).
Новые инициативы
Несмотря на вполне плодотворные усилия по оптимизации численности ФГУПов, система управления этим сектором по-прежнему недостаточно эффективна, что в полной мере признают в Правительстве РФ. Среди наиболее проблемных аспектов данной системы — контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, включая ее планирование. До сих пор не удалось обеспечить регистрацию прав на закрепленные за предприятиями объекты федерального недвижимого имущества и земельные участки, что, например, не позволяет преобразовать их в акционерные общества или включить в создаваемые вертикально интегрированные структуры. Крайне медленно ведется работа по ликвидации либо реорганизации ФГУПов, фактически не ведущих финансово-хозяйственную деятельность.
Еще в рамках масштабной работы по актуализации «Стратегии-2020» отдельная экспертная группа занималась вопросами повышения эффективности управления государственным имуществом. Эксперты сделали вывод, что, хотя за последние годы количество акционерных обществ с госучастием и ФГУПов значительно сократилось, это тренд характерен преимущественно для федерального уровня. С учетом того, что происходило на региональном и местном уровнях, тенденция выглядит не столь однозначно. По мнению экспертов, даже сокращение числа госпредприятий на федеральном уровне во многом связано не с отказом государства от непрофильных активов (его провозгласил тогдашний Президент России Д. А. Медведев, заявивший, что «органы власти не должны быть владельцами заводов, газет, пароходов»), а с формированием вертикально интегрированных структур и госкорпораций.
Летом 2013 года Правительство РФ утвердило прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на
Итак, речь идет о сокращении этого сектора на треть всего за три года. В общем и целом это соответствует темпам приватизации, характерным для последнего десятилетия. Более интересными выглядят положения госпрограммы «Управление федеральным имуществом». Например, в ней намечено избавиться к 2018 году от всех федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. Тем самым будет ликвидирована «вольница» эпохи рыночных преобразований, когда публичной собственностью (зачастую с неблагоприятными для собственника последствиями) могли распоряжаться довольно автономные структуры. Отметим, что еще в 2003 году был разработан проект закона «О государственном и муниципальном имуществе». Авторы намеревались исключить из Гражданского кодекса положения о праве хозяйственного ведения, благодаря чему спустя два года после вступления закона в силу в стране остались бы только казенные предприятия. Однако проект так и не стал законом.
Что касается конкретных шагов, намеченных в упомянутой госпрограмме, то помимо акционирования
ФГУПов планируется преобразовывать их в общества с ограниченной ответственностью либо — в отдельных случаях — в автономные некоммерческие организации. Предполагается, что для каждого ФГУПа, подлежащего преобразованию в федеральное казенное предприятие, федеральное государственное учреждение или хозяйственное общество, акции (доли в уставных капиталах) которых должны остаться в федеральной собственности, будут разработаны «дорожные карты», определяющие направления его развития. Планируется также усовершенствовать порядок проведения ликвидационных процедур в отношении тех ФГУПов, которые формально существуют, но в реальности (часто в силу неудовлетворительного финансового положения) никакой хозяйственной деятельности не ведут.
Нельзя не упомянуть и рассматриваемые в настоящее время поправки в Закон «О защите конкуренции». Они предусматривают обязательное согласование с ФАС России решений органов государственной власти и местного самоуправления о создании юридических лиц — хозяйствующих субъектов, в том числе государственных и муниципальных унитарных предприятий. Если поправки будут приняты в их нынешнем виде, то весьма сложный порядок такого согласования фактически исключит возможность образовывать новые ГУПы и МУПы.