Руководитель Экономической экспертной группы и член Экономического совета при Президенте РФ Евсей Томович ГУРВИЧ рассуждает о причинах замедления роста российской экономики, затрагивая при этом вопросы государственного вмешательства в экономику, инвестиционного климата и реформы пенсионной системы.
— Российская экономика демонстрирует все более и более удручающие результаты: существенное замедление роста, сокращение инвестиций, отток капитала. На ваш взгляд, есть ли у правительства внятная стратегия выхода из кризиса?
— Очевиден расчет на некоторые краткосрочные и долгосрочные меры. Краткосрочные меры в основном связаны с вовлечением в экономику дополнительных ресурсов, в частности, принято решение о финансировании крупных инфраструктурных проектов за счет средств Фонда национального благосостояния. Обсуждаются и другие возможные источники инфраструктурных инвестиций. Это может оживить экономику в ближайшие годы. В более далекой перспективе решающую роль, по-видимому, должны сыграть меры по улучшению инвестиционного климата. Здесь основной упор сделан на реализацию дорожных карт АСИ, где идет речь об облегчении получения разрешений на строительство, на подключение к энергосетям, о снижении административных барьеров при экспорте и импорте и так далее.
Проблема в том, что мы начали разрабатывать все эти меры, не определившись с причинами замедления роста экономики. По моему мнению, период после кризиса показал, что у нее нет внутренних стимулов для роста. Те впечатляющие темпы, которые мы наблюдали перед кризисом, обеспечивались двумя внешними факторами: ростом цен на нефть и увеличением притока капитала. Ни то ни другое не было нашей заслугой — например, капитал активно шел во все развивающиеся страны. Было понятно, что это временно, и теперь этот благоприятный период навсегда в прошлом. Конечно,
Если мы хотим развиваться в новых условиях, нужно искать внутренние источники роста. На практике это означает, что у компаний должны появиться стратегии снижения издержек, выхода на новые рынки, создания инновационной продукции. Но пока мы не столько создаем новые внутренние стимулы, сколько пытаемся чем-то заменить исчезнувшие внешние. Раз прекратился приток капитала, мы берем средства из ФНБ. Нам нужно четко осознать, в чем источник наших текущих проблем и нацелить свою стратегию именно на их решение. А не делать что-то, что может ускорить рост «вообще».
Кроме того, принимаемые меры имеют обратную сторону. Использование средств ФНБ на инвестиционные проекты означает, что мы меняем назначение фонда. В Бюджетном кодексе сказано, что он предназначен для поддержки пенсионной системы в будущем. Однако сейчас мы начинаем использовать его как еще один институт развития. Часто говорят, что инвестиции в инфраструктуру будут возвратными. В какой-то степени это так, но здесь есть большие риски. У нас нет успешного (с коммерческой точки зрения) опыта реализации крупных инвестиционных проектов таких масштабов. Все предыдущие подобные проекты по ходу дела увеличивали свою стоимость в четыре-пять раз. Если так произойдет и теперь, проекты окажутся просто убыточными! При этом очевидно, что, если бы доходность этих проектов соответствовала рискам, деньги можно было взять с рынка. Раз этого не происходит, доходность ниже рыночной. Быть может, для государства такие вложения и оправданны, но вот с точки зрения будущих пенсионеров это не лучшее решение.
— Могут ли сработать какие-то другие инструменты? Например, воздействие на валютный курс или процентные ставки по банковским кредитам?
— Уже объявлено, например, что Центральный банк будет проводить целевое кредитование коммерческих банков под финансируемые ими «приоритетные» инвестиционные проекты. Конечная ставка для заемщиков по таким проектам должна быть не выше чем темп инфляции плюс один процент. Однако такая политика несет в себе еще большую опасность. Фактически это означает, что на государство — а вместе с ним и на налогоплательщиков — перекладываются риски частных инвестиционных проектов. С ФНБ ситуация несколько иная: он будет финансировать развитие инфраструктуры, то есть все-таки выполнять свойственную государству задачу.
— Об исчерпании источников роста российской экономики говорят уже давно. Что может стать новым источником?
— Новые источники роста в любой рыночной экономике создаются с помощью рыночных стимулов. Почему у нас слабые рыночные стимулы для развития? На мой взгляд, главная причина в избыточном участии в экономике государственных и квазигосударственных компаний, таких как госкорпорации. У них совсем другая мотивация, им в отличие от частных компаний не нужно зарабатывать прибыль и им не грозит банкротство.
В указе от 7 мая 2012 года «О долгосрочной государственной экономической политике» президент ставит задачу оценить эффективность существующих государственных и квазигосударственных компаний. Например, до 1 марта 2013 года должен был быть проведен анализ эффективности работы таких госкомпаний, как Объединенная авиастроительная корпорация, Объединенная судостроительная компания, Ростехнологии. Насколько я знаю, это до сих пор не сделано. В указе сказано, что государство до 2016 года должно выйти из капитала компаний несырьевого сектора, за исключением естественных монополий и предприятий оборонного комплекса. Признаков движения в этом направлении тоже нет.
— Видите ли вы реальные успехи в том, что касается улучшения инвестклимата?
— Президент всячески демонстрирует, что для него это одна из приоритетных целей. Однако все происходит медленнее, чем планировалось. За любой из проблем, которые нужно решить для улучшения инвестиционного климата, стоят чьи-то интересы. Это касается и разрешений на строительство, и таможенного оформления, где по сложности прохождения всех процедур мы находимся на одном из последних мест в мире. Чиновники заинтересованы в затягивании оформления и в получении, скажем так, специального стимулирования. Более того, некоторые уже принятые меры потом «отыгрываются» назад. Например, недавно решено вновь предоставить Следственному комитету право возбуждать дела по налоговым нарушениям без заключения ФНС.
— В субъектах РФ идет внедрение инвестиционного стандарта АСИ. По силам ли регионам решить все эти проблемы самостоятельно?
— Проблемы инвестиционного климата действительно сосредоточены в первую очередь на региональном и местном уровнях. Но стандарты сами по себе ничего не изменят. Чтобы эти проблемы решались, нужны мощные стимулы для региональных руководителей, нужно заинтересовывать их в привлечении инвестиций и обеспечении условий для развития бизнеса. Пока что эти стимулы слабы. Более того, одно из исследований Высшей школы экономики показало, что вероятность переназначения губернатора обратно пропорциональна темпам роста региона. Парадокс: чем хуже развивается регион, тем больше у губернатора шансов сохранить свой пост.
— Значит, необходим переход к реальным, прямым выборам губернаторов?
— Никакая одна отдельная мера не поможет, надо действовать по всем направлениям. Нужно делегировать из центра вниз больше полномочий и больше ответственности. Можно обсуждать, как обеспечить такую ответственность. Один из механизмов — это, очевидно, выборность глав регионов и муниципалитетов. Сейчас у них нет достаточных обратных связей с населением, ведь они несут ответственность перед центром. Но такая система приводит к тому, что губернатор заинтересован не в результате, а в том, чтобы отчитаться по всем показателям. То есть ответственность формальная. Минфин России пытается создать новые механизмы ответственности не только на региональном уровне, но и вообще в экономике. На это было направлено бюджетирование, ориентированное на результат, а сейчас — программный бюджет. Но надо признать, что БОР не дал того эффекта, на который мы рассчитывали. Значит, нужно использовать все возможные каналы. В том числе совершенствовать критерии, по которым оценивается деятельность губернаторов.
Например, сейчас используется такой критерий, как уровень безработицы. Но для нашей экономики в силу демографических трендов актуальна проблема не безработицы, а, наоборот, дефицита квалифицированной рабочей силы. Наличие указанного критерия приводит к тому, что губернаторы в ряде случаев давят на предпринимателей, не дают им модернизировать производство, потому что это приводит к высвобождению рабочей силы. В долгосрочном плане такая модернизация — это выигрыш для экономики региона, страны в целом. Но губернатору она оказывается невыгодной.
Поэтому было бы правильнее оценивать, сколько привлечено инвестиций в регион, в том числе иностранных. И все равно нельзя сводить дело к совершенствованию критериев оценки работы губернаторов — нужно еще добавлять обратные связи, чтобы губернатор был ответственен и перед жителями.
— Как вы оцениваете возможные долгосрочные последствия таких событий, как присоединение Крыма, конфликт на востоке Украины? Когда начнет сказываться негативное влияние международных санкций и могут ли они заблокировать выход российской экономики из рецессии?
— Те санкции, которые были введены до сих пор, не настолько весомы, чтобы сильно затормозить нашу экономику. Постоянно обсуждаются новые санкции — будем надеяться, что никаких радикальных решений не последует. Но даже без них мы еще долго будем восприниматься как экономика с повышенными геополитическими рисками, которые связаны как с возможными новыми санкциями в отношении России, так и с ее собственными действиями, способными радикально изменить макроэкономическую ситуацию.
Нам нужно восстановить доверие иностранных и внутренних инвесторов. Думаю, этому мог бы способствовать новый масштабный этап приватизации государственных компаний, в том числе в энергетическом секторе. В качестве примера можно привести конфликты, связанные с ценами на поставку газа в Украину. Их последствия ощутили на себе и европейские покупатели российского газа. В результате Европа принимает меры для снижения своей зависимости от российских энергоносителей, что в перспективе сократит рынок для нашего экспорта. Приватизация помогла бы деполитизировать энергетический сектор, тем самым повысить доверие к нему, привлечь туда новые инвестиции.
Далее, необходимо наконец выполнить многие важные пункты упомянутого выше указа президента. Например, о привлечении с 1 декабря 2012 года иностранных организаций, обладающих современными технологиями и управленческими компетенциями, к участию в конкурсах и аукционах на строительство автомобильных дорог и реализации других инвестпроектов. Или организации начиная с 2013 года обязательного публичного технологического и ценового аудита всех крупных инвестиционных проектов с государственным участием. В целом важно любое решение, которое негативно влияет на макроэкономическую ситуацию либо создает какие-то проблемы для бизнеса, компенсировать мерами, смягчающими эти последствия. Например, если мы направляем ФНБ на инвестиционные проекты, возникает два риска. Во-первых, в краткосрочном плане увеличивается наша уязвимость к внешним шокам, а именно к падению цен на нефть. Мы помним, что в
Во-вторых, если мы рискуем средствами ФНБ ради ускорения экономики, нужны дополнительные меры по решению долгосрочных проблем пенсионной системы. Единственный по-настоящему действенный шаг —это повышение пенсионного возраста. Пора признать, что это неизбежно, и всерьез обсудить, когда и как мы будем проводить реформу.
В качестве примера можно привести и меры по деофшоризации. Они необходимы, но создают определенные проблемы для бизнеса. Значит, чем-то нужно их компенсировать —например, серьезным снижением государственного регулирования, которое у нас, по объективным оценкам ОЭСР, явно избыточно. Далее, если мы предоставляем Следственному комитету право возбуждать дела по налоговым нарушениям без заключения ФНС, то давайте предусмотрим дополнительные гарантии защищенности для добросовестных налогоплательщиков. То есть всякая неприятная мера должна быть чем-то компенсирована.
— Обратимы ли процессы, связанные с ростом государственных расходов (в первую очередь социальных и военных), — то есть те шаги, за которые правительство часто подвергается критике? По каким направлениям эти расходы реально сократить или оптимизировать?
— Здесь у нас нет альтернативы. Как показывает анализ, в будущем государственные доходы будут сокращаться в процентах от ВВП. В первую очередь потому, что не растет добыча нефти, а в этой сфере благодаря изъятию природной ренты налоговая нагрузка выше, чем в остальных секторах экономики. Снижение нефтегазовых доходов лишь частично можно компенсировать за счет других источников, даже если в перспективе мы прибегнем к повышению налоговых ставок. Раз снижаются доходы бюджета, то и расходы в процентах к ВВП нужно сокращать. С одной стороны, это неизбежно, с другой — трудновыполнимо, поскольку велика инерция уже принятых решений. Вряд ли могут быть как-то существенно скорректированы решения по государственной программе вооружений, а также по пенсионным расходам, которые были резко повышены в
Так что реально сократить расходы очень нелегко, но это нужно делать, причем на всех уровнях, начиная с ревизии всех расходов и выявления тех из них, которые можно отнести к неэффективным или просто необязательным. Важно стимулировать к экономии и сами ведомства — частично на это нацелен программный бюджет. Нужно проявить политическую волю и повышать эффективность расходов даже ценой непопулярных, тяжелых решений. В последнем бюджетном послании президента было сказано, что нам нужно переходить на адресную социальную поддержку, но я пока не вижу соответствующих мер.
— Возвращаясь к пенсионной системе. Вы считаете ее состояние одной из главных угроз стабильности финансовой системы. Но может ли правительство уже сегодня или завтра пойти на столь непопулярную меру, как повышение пенсионного возраста?
— Во всем мире происходит старение населения, за которым стоит великое достижение человечества — увеличение продолжительности жизни. Но если ничего не делать, эта позитивная тенденция обернется неразрешимыми проблемами для государственных финансов. Во всем мире проблема решается повышением пенсионного возраста, созданием более «экономных» пенсионных систем. Например, когда часть пенсий выплачивают только нуждающимся, тем, у кого нет других источников дохода (то есть в форме «адресной» поддержки). До сих пор мы говорили, что у нас нет необходимости в подобных мерах. Однако если не принимать никаких мер, то рано или поздно мы должны будем все государственные доходы направлять на пенсии. Понятно, что это невозможно. Значит, нужно признать, что государство должно сопоставлять свои обещания и гарантии с имеющимися ресурсами.
— Вы предлагаете сделать это резко или постепенно (например, повышая пенсионный возраст только для молодых граждан, начинающих трудовую деятельность)?
— Есть много компромиссных путей, которые позволяют смягчить повышение пенсионного возраста. Действительно, чем раньше мы объявим людям, что для их возрастной категории планка повышается, тем легче пройдет реформа. На самом деле, еще при введении ныне действующей пенсионной системы в 2002 году существовали предложения через какое-то время начать повышение пенсионного возраста. Это было бы правильно и не вызывало бы противодействия людей. Есть и другие способы. Например, тем, кто не готов работать дольше, можно дать возможность раннего выхода на пенсию. Они могут сохранить текущий пенсионный возраст, но зато будут получать меньшую пенсию.
Государство должно перестать делать вид, что оно может решить все проблемы граждан. Такие иллюзии можно было испытывать до тех пор, пока росли цены на нефть и государственные доходы, когда любую проблему можно было, образно говоря, залить деньгами. Теперь пора отказываться от патерналистской политики.
Подготовил М. А. ЦУЦИЕВ