В целях выработки эффективных механизмов реализации новых задач, определенных на долгосрочную перспективу в том числе Программой повышения эффективности управления общественными финансами на период до 2018 года, принятой на уровне РФ, в Свердловской области разработана и 30 июля текущего года принята правительством субъекта РФ Комплексная региональная программа повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами на период до 2018 года.

Галина Максимовна, мы искренне желаем, чтобы все ваши начинания, направленные на процветание и развитие Свердловской области, имели успех, нашли отклик и поддержку среди коллег и жителей региона-гиганта. Надеемся, что сотрудничество правительства Свердловской области и редакции журнала «Бюджет» продолжится и в дальнейшем.

В Свердловской области идет планомерный процесс реформирования государственных финансов. В 2010–2012 годах развитие бюджетной системы осуществлялось в рамках программы правительства области по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Проведенные преобразования позволили повысить качество управления средствами областного бюджета, обеспечили преемственность развития системы и создали качественно новую базу для разработки следующей программы в данной сфере.

Тем не менее в сфере управления общественными финансами возник ряд системных и нерешенных проблем, что и препятствовало увязке стратегического и бюджетного планирования. 28 июня 2014 года был принят Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», чрезвычайно важный и ожидаемый документ, в котором определено, что государственная программа субъекта РФ — документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обес­печивающих достижение целей и решение задач социально-экономического развития региона.

Хочу отметить, что и в настоящее время мы тщательно прорабатываем вопросы встраивания в государственные программы Свердловской области показателей и поручений, содержащихся в указах Президента РФ от 7 мая 2012 года, отраслевых дорожных картах, а также вопросы соотношения государственных программ области с отраслевыми, меж­отраслевыми и региональными документами стратегического планирования. Определены проблемы в сфере долговой политики, выявлены условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов. Проведенный минфином области тщательный анализ показал, что не всегда действующая структура бюджетной сети и штатов работников отвечает принципам эффективности и, следовательно, есть резервы для оптимизации. Необходимо внедрять новые формы оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг. Несмотря на интеграцию в бюджетный процесс процедур формирования государственных (муниципальных) заданий, процесс их создания пока еще остается в некоторой степени формальным и, возможно, неосознанным. Недостаточно эффективной остается и система управления финансовыми ресурсами областного бюджета и государственными активами.

Распоряжением правительства Свердловской области заказчиком — координатором комплексной программы «Повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами Свердловской области на период до 2018 года» определено региональное министерство финансов. Цель программы — повышение эффективности и результативности управления бюджетными средствами при достижении приоритетных целей социально-экономического развития региона. Для ее достижения потребуется реализация мероприятий, направленных на решение десяти задач.

1. Обеспечение долгосрочной устойчивости и сбалансированности областного бюджета

Решение первой задачи будет осуществляться с учетом принятого Федерального закона «О стратегическом планировании в РФ» и изменений в Бюджетный кодекс. Долгосрочное планирование дает возможность сформулировать приоритетные задачи, оценить необходимые ресурсы для их реализации и определить возможные источники этих ресурсов. Таким образом, долгосрочное планирование позволяет уйти от инерционного подхода, когда ассигнования распределяются на основе индексирования тенденций предыдущих лет.

Кроме того, ключевой задачей на предстоящий период является взвешенная политика по управлению государственным долгом Свердловской области. Среди приоритетов по управлению госдолгом мы определили своевременное и безусловное обслуживание и погашение долговых обязательств, привлечение государственных заимствований в зависимости от фактического исполнения и реальной потребности бюджета области, а также состояния и перспектив развития финансового рынка. Первоочередными мерами обеспечения долгосрочной устойчивости и сбалансированности бюджета являются поддержание безопасного уровня долговой нагрузки на областной бюджет, соблюдение принятых ограничений исходя из безусловного исполнения расходных и долговых обязательств области и соблюдение ограничений, установленных Бюджетным кодексом.

Также мы продолжаем поступательную работу по развитию доходной базы бюджетов муниципальных образований, созданию устойчивых предпосылок и стимулов к повышению эффективности их расходов, расширению программно-целевого принципа при формировании и исполнении местных бюджетов, соответствующего стратегическим документам развития муниципального образования, взаимоувязанным с целями, задачами и показателями стратегических документов РФ (в том числе майскими указами президента) и Свердловской области. Мы с опережением рекомендовали органам местного самоуправления с 2014 года применять программно-целевой метод планирования бюджета. Доля расходов, утвержденных в рамках муниципальных программ, к общему объему расходов первоначально принятых бюджетов на 2014 год составила порядка 50% и колеблется от 99 до 3% в конкретном муниципалитете. Заинтересованности органов местного самоуправления в повышении качества управления муниципальными финансами способствует проводимый с 2011 года мониторинг управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях. Результаты мониторинга мы используем при прогнозировании местных бюджетов. На 2013 год муниципальным образованиям с надлежащим качеством управления бюджетным процессом дополнительно перечислено 72,4 миллиона рублей (49 территорий), на 2014 год планируется перечислить 89,7 миллиона рублей (53 территории).

2. Развитие программно-целевого планирования

Свердловская область перешла к формированию программного бюджета с 2014 года. Постановлением правительства региона в соответствии с требованиями бюджетного законодательства был утвержден новый Порядок формирования и реализации государственных программ области. В соответствии с утвержденным Перечнем государственных программ, подлежащих разработке в 2013 году, исполнительными органами государственной власти области разработаны и утверждены постановлениями правительства 28 государственных программ на период до 2020 года. Таким образом, на практике начато внедрение программно-целевого метода планирования, при котором бюджетные средства направляются на достижение поставленных целей и используются максимально эффективно. Это позволило обеспечить формирование в программном формате более 97% общего объема расходов областного бюджета в 2014–2016 годах.

Именно в рамках государственных программ мы планируем провести интеграцию всех инструментов реализации государственной политики, обеспечивающих достижение поставленных целей: нормативно-правового регулирования, контрольных полномочий, бюджетных ассигнований, налоговых льгот, использования государственного имущества, взаимодействия с муниципальными образованиями. Государственные программы должны стать планом по управлению соответствующими отраслями.

3. Повышение эффективности системы контроля

В связи со вступлением в силу федеральных законов № 252-ФЗ и № 44-ФЗ нами была проведена работа по приведению региональных нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством. В первую очередь были внесены изменения в областной закон «Об организации бюджетного процесса». В декабре 2013 года постановлением правительства Свердловской области утверждены Правила осуществления региональным министерством финансов полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере. Системой финансового контроля взят курс на контроль эффективности и результативности бюджетных расходов, включающий контроль экономической обоснованности, правомерности и эффективности использования государственных финансовых ресурсов, анализ результативности их использования.

Приоритетными направлениями мы определили расходование средств областного бюджета на повышение качества жизни жителей региона. Это модернизация систем образования и здравоохранения, строительство дошкольных учреждений, развитие жилищной сферы. Среди важных задач — дальнейшее совершенствование системы контроля закупок как на региональном, так и на муниципальном уровне (функции контроля за соблюдением законодательства о размещении заказов переданы региональному минфину). C сожалением отмечу, что все без исключения проверки выявляют нарушения действующего законодательства о размещении заказов.

4. Повышение эффективности управления доходами областного и местных бюджетов

Обеспечение стабильного поступления налоговых и неналоговых доходов бюджета — долгосрочная задача. Для ее реализации региональным правительством утверждены План мероприятий по увеличению доходов, оптимизации расходов и совершенствованию долговой политики Свердловской области и План мероприятий (дорожная карта) по повышению доходного потенциала Свердловской области на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов. Основные задачи реализации дорожной карты:

• аналитическая работа по изысканию резервов налогового потенциала;

• адресная работа с руководителями хозяйствующих субъектов в рамках межведомственных комиссий и рабочих групп;
• реализация мероприятий по выявлению неучтенных объектов недвижимости;
• информационно-разъяснительная работа в целях повышения общего уровня налоговой грамотности граждан и хозяйствующих субъектов;
• взаимодействие с территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти по вопросам увеличения и полноты взыскания неналоговых платежей в областной и местные бюджеты;
• координация межведомственных мероприятий, направленных на увеличение доходной части областного и местных бюджетов, и др.

Среди запланированных результатов отмечу:

• сокращение выпадающих доходов областного бюджета в общем объеме налоговых доходов областного бюджета за счет инвентаризации налоговых преференций, предоставляемых региональным законодательством;

• обеспечение показателя эффективности взыскания задолженности выше среднероссийского значения;
• снижение доли убыточных организаций и (или) суммы полученного ими убытка;
• увеличение фонда оплаты труда работников;
• рост перечислений налога на доходы физических лиц в областной и местные бюджеты;
• увеличение доли неналоговых доходов в общем объеме доходов областного бюджета;
• рост количества объектов недвижимого имущества (в том числе земельных участков), поставленных на кадастровый учет;
• повышение степени достоверности прогнозируемых объемов доходов областного бюджета.

5. Повышение эффектив­ности бюджетных расходов

В рамках данной задачи будет продолжен курс бюджетной политики, построенной на принципах ответственности и предсказуемости. Отсутствие возможностей для наращивания общего объема расходов областного бюджета требует выявления резервов и перераспределения средств в пользу приоритетных направлений и проектов. Основными резервами в настоящее время являются:

• совершенствование методов планирования и исполнения областного бюджета. В ходе дальнейшего совершенствования законодательства в данной сфере потребуется реализовать сложившийся механизм учета действующих и принимаемых расходных обязательств по заключенным и планируемым к заключению государственным (муниципальным) контрактам при планировании и исполнении бюджета. Для этого необходимо обеспечить взаимосвязь инструментов, формирование которых проходило на предыдущих этапах реформирования сферы управления общественными финансами (реестр контрактов, учет принимаемых обязательств, реестр расходных обязательств, обоснование бюджетных ассигнований);
  
• развитие адресного подхода к оказанию социальной поддержки граждан. В настоящее время в области создана рабочая группа по инвентаризации социальных выплат на предмет адресности и соблюдения целевого характера, первые итоги работы которой будут подведены в сентябре этого года;
  
• эффективность расходов в сфере государственных закупок. У нас создан департамент государственного заказа, через который размещается до 80% общего объема госзаказа (в стоимостном выражении). На наш взгляд, реализация схемы централизованного осуществления закупок через уполномоченный орган позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств, выделяемых на закупки товаров, работ, услуг;
  
• повышение эффективности бюджетных инвестиций. В настоящее время все инвестиционные проекты, полностью или частично финансируемые за счет средств областного бюджета, проходят проверку на предмет эффективности использования средств. Только за первый квартал текущего года предотвращено неэффективное расходование средств на сумму 39,1 миллиона рублей;
  
• совершенствование системы бюджетных платежей. Минимизация наличного обращения средств государственных бюджетных и автономных учреждений пре­дусматривает постепенный отказ от использования наличных денег и переход к осуществлению безналичных расчетов при помощи корпоративных банковских карт. Для этого в 2014–2015 годах мы планируем провести конкурс для выбора кредитной организации;
  
• инвентаризация бюджетной сети и ее оптимизация;
  
• совершенствование системы оплаты труда работников государственных (муниципальных) учреждений.
  

6. Повышение эффективности оказания государственных (муниципальных) услуг

Для повышения эффективности оказания государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ), на наш взгляд, необходимо обеспечить:

• использование инструмента государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг при стратегическом и бюджетном планировании, взаимосвязь государственных (муниципальных) программ и государственных (муниципальных) заданий;
  
• переход при финансовом обеспечении государственных учреждений к расчету прозрачных и объективных единых нормативных затрат на оказание услуг (с учетом региональной или отраслевой специфики);
  
• упорядочение формирования перечней государственных услуг, оказываемых на платной основе в государственных учреждениях, в первую очередь для исключения условий для злоупотреблений со стороны руководства учреждений и возможности оказания теневых платных услуг;
  
• своевременное начисление сумм, подлежащих оплате заявителем за предоставляемые государственные услуги, и направление информации, необходимой для ее уплаты в Государственную информационную систему о государственных и муниципальных платежах;
  
• доведение до плательщиков полной и достоверной информации, необходимой для заполнения платежных документов.
  

7. Повышение эффективности формирования, предоставления и распределения межбюджетных трансфертов

В нашем регионе межбюджетные трансферты местным бюджетам составляют более 8% общего объема расходов областного бюджета. Для повышения эффективности их использования необходимы взаимоувязанные действия в двух направлениях — создание устойчивых предпосылок и стимулов к повышению эффективности расходов местных бюджетов и совершенствование структуры и порядка (методик) предоставления межбюджетных трансфертов.

В рамках первого направления наибольшую значимость имеет формирование и утверждение решений о бюджетах всех муниципальных образований на трехлетний период, обеспечивающих возможность и обязательства по планированию и реализации среднесрочных проектов и программ. Это мы уже реализовали с 2014 года.

В рамках второго направления необходимо прежде всего скорректировать подходы к формированию и структуре межбюджетных трансфертов местным бюджетам в целом. В последующих периодах мы планируем увеличивать долю целевых межбюджетных трансфертов, распределяемых законом об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Основным механизмом реализации мероприятий по совершенствованию методологии расчета и распределения межбюджетных трансфертов является приведение в соответствие с федеральным законодательством методик расчета и порядков распределения межбюджетных трансфертов, а также проведение инвентаризации оценок расходных полномочий.

8. Повышение эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти

Реализация бюджетного процесса на основе программно-целевых методов управления предъявляет новые требования к инструментам финансового менеджмента как на ведомственном уровне, так и на уровне государственных учреждений. Результаты социологического опроса населения по определению общей удовлетворенности качеством предоставления государственных и муниципальных услуг показали, что 81% жителей, обращавшихся за последние два года в органы власти за получением услуги, удовлетворены качеством ее предоставления. Мы планируем к 2018 году довести этот показатель не менее чем до 90%.

9. Развитие программного комплекса «Информационная система управления финансами»

По этому вопросу скажу одно: на текущий момент в программном комплексе «ИСУФ» разработан и внедрен инструмент, автоматизирующий процесс формирования, ведения и мониторинга реализации государственных (муниципальных) программ для исполнительных органов государственной власти и муниципальных образований.

10. Обеспечение открытости и прозрачности государственных финансов

В настоящее время для широкого круга заинтересованных лиц доступен портал «Открытый бюджет» — официальный сайт министерства финансов Свердловской области, который представляет жителям региона сведения об областном бюджете и бюджетном процессе в максимально удобном, наглядном и доступном формате. Здесь же размещен «Бюджет для граждан» — документ, который позволяет ознакомиться с основными целями, задачами и приоритетными направлениями бюджетной политики области, обоснованиями бюджетных расходов, планируемыми и достигнутыми результатами использования бюджетных ассигнований.

В заключение хочу отметить, что задача перехода к программному бюджету сложная, так как здесь в одной точке сходятся многие направления деятельности органов исполнительной власти, увязываются вопросы финансирования и управления в рамках бюджета существующих и вновь принимаемых обязательств. Эти обязательства требует от органов власти повышения качества бюджетного администрирования, в том числе с помощью автоматизации процессов планирования бюджета и оценки эффективности реализации программ.