В течение ряда лет в Новокузнецком институте (филиале) Кемеровского государственного университета (НФИ КемГУ) анализируются бюджеты муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока. Целью анализа является выявление тенденций изменения доходов и расходов бюджетов, их структуры и факторов, влияющих на эти изменения. В настоящем исследовании сопоставлены показатели бюджетов за 2013 год (плановые и отчетные) и плановые показатели на 2014 год. Работа выполнена в рамках деятельности Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) на основании исходной информации, полученной исполнительной дирекцией АСДГ от администраций муниципальных образований. В текущем номере представлена вторая часть статьи, посвященная расходам и сбалансированности бюджетов. Первая часть исследования была опубликована в № 9 журнала.
Анализ динамики и структуры расходов бюджетов
Фактическое перевыполнение плана доходов бюджетов в 2013 году естественно повлекло за собой соответствующее перевыполнение плана расходов. Снижение расходов в 2013 году произошло только в 11 муниципальных образованиях, тогда как первоначально его планировали 75 из 91 муниципального образования. Разница огромная.
Данные об изменении расходов по наиболее значимым разделам бюджетной классификации представлены в таблице 1. Для оценки тенденций в ней приведены также соотношения плановых показателей расходов 2013 года к их фактическим значениям в 2012 году.
Данные таблицы показывают, что из года в год повторяется одна и та же картина. Большинство муниципальных образований отражает в планах снижение расходов в сравнении с фактическими расходами за предыдущий год, а затем по факту такое же большинство фиксирует в отчетах их рост. Все это дефекты нашей системы планирования. Относительно более стабильными и прогнозируемыми являются расходы на образование и на социальную политику. В сфере социальной политики расходы увеличили все, за исключением девяти муниципальных образований. Вследствие запланированного поэтапного роста заработной платы работников бюджетной сферы почти все анализируемые муниципальные образования увеличили расходы на образование в 2013 году.
|
Справка «Бюджета» |
Менее прогнозируемыми являются расходы на ЖКХ. Рост фактических расходов по сравнению с плановыми в сфере ЖКХ отмечен почти во всех муниципальных образованиях. Однако планировали рост в 2013 году лишь 15 муниципалитетов. Неопределенность в финансировании ЖКХ осложняет решение назревших проблем в столь важной для жизнеобеспечения населения сфере.
Финансирование здравоохранения из местных бюджетов в 2013 году сохранили только 29 городов и районов, в остальных расходы будут полностью осуществляться соответствующими субъектами РФ. Продолжается перевод этих расходов на региональный уровень, поэтому их анализ сегодня не имеет особого смысла.
Особого рассмотрения заслуживает вопрос соотношения плановых и фактических расходов на капитальные вложения. Значительная их часть финансируется или софинансируется за счет субсидий, получаемых от субъектов РФ. В первой части настоящей статьи было показано, как объемы субсидий могут изменяться в течение календарного года. Соответствующим образом будут изменяться и объемы капитальных расходов. Например, в Благовещенске на 2013 год планировали капитальные расходы в размере 296,5 миллиона рублей, а фактически исполнили 4,043 миллиарда рублей, то есть в 13,6 раза больше. Рост этих расходов по сравнению с плановыми составил 3,747 миллиарда рублей, а неплановые субсидии — 5,383 миллиарда. Связь очевидна. При этом капитальные вложения в 2013 году планировали увеличить лишь 20% муниципальных образований.
В структуре расходов местных бюджетов наиболее существенным остается удельный вес расходов по таким разделам, как образование, ЖКХ и национальная экономика. Удельный вес расходов на образование остается достаточно стабильным и в среднем составляет около 50% всех расходов. Их удельный вес в общих расходах бюджетов крупных городов существенно ниже и колеблется в диапазоне
Значительный удельный вес капитальных вложений в общей сумме расходов бюджетов в 2013 году отмечается в следующих муниципальных образованиях: Благовещенск — 48%, Петропавловск-Камчатский, Южно-Сахалинск, Назарово — 34%. В муниципальных районах и городских поселениях в 2013 году этот показатель незначителен. В Саяногорске (Республика Хакасия) капитальные расходы в прошлом году вообще не были предусмотрены.
Серьезную проблему для многих муниципальных образований представляет переход к программно-целевому методу планирования бюджетных расходов, при котором объемы бюджетных расходов по каждой статье привязываются к достижению определенных показателей в социально-экономическом развитии территорий. В экономической статистике появился показатель удельного веса расходов, осуществляемых в рамках целевых программ.
По данным за 2013 год, представленным муниципальными образованиями, удельный вес этих расходов колеблется от нуля до 100%. И то и другое практически невозможно. В любом случае есть доля так называемых непрограммных расходов, за счет которых не достигаются никакие целевые показатели, например расходы на содержание управленческого аппарата. Также невозможна ситуация, при которой не достигаются никакие измеримые результаты мероприятий, финансируемых за счет бюджетных средств. Такие цифры могут быть объяснены лишь тем, что технология программно-целевого планирования в муниципальных образованиях еще только отрабатывается и не у всех есть ясное понимание ее сути. Переход на программно-целевые методы планирования расходов, особенно в части инвестиционных программ, позволит сделать более обоснованным и планирование доходов от безвозмездных поступлений, в особенности от субсидий, причем не только в годовом разрезе, но и в трехлетних бюджетах и в планах на более отдаленную перспективу.
В целом можно отметить, что в большинстве городов в 2013 году отмечен рост расходов по сравнению с их запланированными значениями. Относительно стабилен удельный вес расходов на образование, они преобладают в большинстве муниципалитетов. В отношении перехода на целевые программы есть сомнения в реальности показателей, представленных муниципальными образованиями.
Анализ сбалансированности бюджетов
Данные о сбалансированности бюджетов за 2013 год и согласно плану на 2014 год представлены в таблице 2.
Большинство муниципальных образований планирует и фактически исполняет бюджеты с дефицитом. В то же время в процессе исполнения бюджетов около трети муниципальных образований изыскивают дополнительные резервы и выходят на профицит.
Процент дефицита (профицита) бюджетов рассчитывался согласно установленным правилам по отношению не ко всем доходам бюджета, а к сумме налоговых и неналоговых доходов. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ дефицит местного бюджета не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. В расчетах не были учтены доходы по дополнительным нормативам, а также приносящая доход деятельность.
В 2013 году 58 из 91 муниципального образования (что составляет 64% от общего числа, в прошлом году — 55%) исполнили бюджеты с дефицитом и 32 — с профицитом. В первой группе крупных городов (с населением свыше 500 тысяч человек) восемь из десяти муниципальных образований фактически исполнили бюджеты с дефицитом, за исключением Владивостока и Иркутска.
На 2014 год подавляющее большинство муниципальных образований утвердили свои бюджеты с дефицитом, а именно 70 из 91, что составляет 77%. Сбалансированный бюджет принят в 12 муниципальных образованиях. Девять муниципальных образований, в том числе Южно-Сахалинск, Владивосток, Северск, утвердили бюджеты с профицитом. Утверждение бюджета с профицитом может потребоваться в связи с необходимостью погашения образовавшегося муниципального долга (кредиторской задолженности) в различных формах.
Несколько муниципальных образований утвердили бюджеты на 2014 год с превышением предельного уровня дефицита, предусмотренного Бюджетным кодексом РФ (10%). В данных муниципальных образованиях в структуре доходов преобладают трансферты. Соответственно, дефицит, отнесенный к незначительным налоговым и неналоговым доходам, превышает уровень, предельно допустимый Бюджетным кодексом. Правомерность утверждения такого размера дефицита местного бюджета можно поставить под вопрос.
Таблица 1. Изменения расходов по наиболее значимым разделам бюджетной классификации
|
Направления расходов |
Количество муниципальных образований |
Доля муниципальных образований, увеличивших расходы, % |
|||
|
Всего |
В том числе |
||||
|
с увеличением расходов |
с уменьшением расходов |
в 2014 г. к 2013 г. |
в 2013 г. к 2012 г. |
||
|
Всего расходов |
91 |
16 |
75 |
18 |
11 |
|
ЖКХ |
91 |
15 |
76 |
16 |
9 |
|
Образование |
91 |
36 |
55 |
40 |
57 |
|
Здравоохранение |
91 |
10 |
81 |
11 |
8 |
|
Социальная политика |
91 |
27 |
64 |
30 |
38 |
|
Капитальные вложения |
91 |
18 |
73 |
20 |
9 |
Таблица 2. Сбалансированность бюджетов 91 муниципального образования
|
Профицит, |
Баланс, |
Дефицит, |
|
|
2013 (план) |
8 |
10 |
73 |
|
2013 (факт) |
32 |
1 |
58 |
|
2014 (план) |
9 |
12 |
70 |
Выводы
1. В 2013 году большинство муниципальных образований (82 из 91) выполнили планы по доходам с превышением. Это касается как собственных налоговых и неналоговых доходов, так и всех видов безвозмездных поступлений. Наиболее существенное превышение фактических доходов над плановыми имело место благодаря субсидиям, которые трудно прогнозируются и могут возрастать в течение года во много раз.
2. Доходы бюджетов в расчете на одного человека в городских округах колебались в 2013 году в самых широких пределах: от 6 до 132 тысяч рублей. Наибольшие подушевые доходы имели место в северных городах с высокоэффективными (в основном добывающими) отраслями экономики. Наименьшие — в городах, не имеющих развитой промышленности.
3. В 2014 году прогнозируется сокращение общих доходов местных бюджетов (78 из 91 муниципального образования, или 86%) по сравнению с отчетными данными за 2013 год. Эта тенденция прослеживается не первый год и в сочетании с инфляционным ростом расходов свидетельствует об ухудшении финансового положения муниципальных образований. Сильнее всего снижаются объемы безвозмездных поступлений из других уровней бюджетной системы (80 муниципальных образований). В то же время многие муниципальные образования осторожничают при оценке величины ожидаемых трансфертов, особенно субсидий, поэтому отчетные показатели за 2014 год вновь окажутся значительно лучше плановых.
4. Перевыполнение плановых показателей 2013 года по доходам привело к соответствующему перевыполнению планов по расходам, в том числе по капитальным расходам. Однако на 2014 год планируют увеличение расходов лишь 18% муниципальных образований, в том числе капитальных — 20%.
5. В структуре расходов бюджетов в 2013 году и по плану на 2014 год устойчиво сохраняется наиболее высокая доля расходов на образование. На втором месте расходы на ЖКХ.
6. Процесс перехода на программно-целевые методы планирования бюджетных расходов проходит крайне сложно и неравномерно. По данным за 2013 год разные муниципальные образования показали долю целевых расходов от нуля до 100%. Здесь остается нерешенным ряд методологических вопросов.
7. В 2013 году около 35% муниципальных образований свели свои бюджеты с профицитом, хотя планировали его менее 9% муниципалитетов. В планах на 2014 год подавляющее большинство муниципальных образований вновь сводит свои бюджеты с дефицитом.
