Версия для печати 6609 Материалы по теме

кучкарова
 В рамках программы реформирования региональных финансов в пяти пилотных районах Ленинградской области основные социальные сферы (здравоохранение, социальная защита и образование) переведены на бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Ряд работ по внедрению новой методологии был выполнен аналитическим центром «Концепт». О том, как проходил процесс оптимизации БОР, нашему корреспонденту Ольге ГОРШЕНИНОЙ рассказывает директор центра, кандидат технических наук, доктор экономических наук, профессор Захирджан КУЧКАРОВ.

– Захирджан Анварович, аналитический центр «Концепт» в области консультирования работает уже 14 лет – это свидетельствует о том, что ваши услуги востребованы. Расскажите, пожалуйста, как появился такой центр.
– Идея создания подобного центра возникла еще в 1960-е гг. Именно тогда в Советском Союзе впервые появилась информация об американских методах управления для создания так называемых больших систем, в частности применяемых в министерстве обороны. С этих методик началось проектирование и налаживание организационных систем управления большими кооперациями.
Разработка основ метода «Концептуального проектирования систем организационного управления», который мы сейчас используем, шла до 1972–1978 гг. Потом в некоторых отраслях, например в радиопромышленности и других, был создан ряд лабораторий для проведения научных изысканий по данной проблеме. В 1991 г. ученые-разработчики объединились и создали центр «Концепт». Вскоре в Московском физико-техническом институте была создана кафедра прикладных концептуальных методов (с 2006 г. – кафедра концептуального анализа и проектирования), которая сегодня является основным поставщиком кадров концептуалистов. Кроме того, большинство нынешних сотрудников «Концепта» – выпускники этой кафедры. Штат у нас небольшой, всего 35 человек, но благодаря технологии концептуального анализа проектирования мы уже сейчас решаем серьезные задачи.
– Направления, в которых вы проводите исследования, достаточно обширны: это государственное и отраслевое управление, управление территориями, муниципальными образованиями, холдингами и подразделениями компаний. Вы также занимаетесь разработками проектов государственных бюджетных целевых программ по решению социально-экономических проблем в сфере образования и здравоохранения. Есть ли приоритетные области?
– Приоритетных областей у нас нет. Мы не ставим перед собой цели заниматься, например, только вопросами нефтяной отрасли или только государственного управления. «Концепт» действует там, где есть проблема и потеря управляемости, причем независимо от того, коммерческая структура перед нами или государственная.
Нам нравится работать и в тех областях, где другие уже попытались что-то сделать, но у них не получилось, и в тех, где еще никто не пробовал свои силы.
– Проект, связанный с внедрением новой методологии в Ленинградской области, – это первый опыт по внедрению БОР?
– Да, работа в Ленинградской области – наш первый эксперимент в данной сфере, раньше мы не занимались бюджетными и межбюджетными отношениями. С помощью методов концептуального анализа мы искали препятствия и ограничения для внедрения БОР, перерабатывали тексты нормативных актов, законов и т.д. В этот процесс было вовлечено большое количество сотрудников на местах – они помогали нам взглянуть на существующие проблемы «изнутри».
По какому принципу вы выбирали муниципальные образования для своего проекта?
– В данном случае представители Ленинградской области сами определили пять муниципальных образований, с которыми предстояло работать «Концепту», мы всего лишь предложили ряд критериев отбора. Например, районы должны быть по возможности разнотипными по отраслям (промышленные, сельскохозяйственные) и удаленности от центра. Это делалось для того, чтобы потом иметь возможность сопоставить результаты и распространить методику на остальные 13 районов.
От себя добавлю: случайно или нет, но руководители этих районов и их социальной сферы оказались людьми инициативными, которые активно включились в работу.
Захирджан Анварович, в чем, по Вашему мнению, преимущество методики бюджетирования, ориентированного на результат?
– Чтобы ответить на этот вопрос, нужно обратиться к истории возникновения БОР. Я не зря упомянул в начале интервью о 1960-х гг., ведь именно тогда в США появилась система PPBS (Planning – Programming – Budgeting System, система планирования – программирования – бюджетирования). Первоначально она была внедрена в министерстве обороны Соединенных Штатов и предназначалась для бюджетирования больших оборонных проектов. Поскольку речь шла о крупных суммах, прагматичные американцы решили выяснить, насколько эффективно они тратятся, для чего определили цели и показатели, по которым оценивается результативность того или иного проекта. И соответственно начали финансировать не по смете затрат, а с учетом целей и результатов. Впоследствии новаторскую методику освоили и бизнес-структуры.
В 1990-е гг. наступило время ренессанса для подхода или идеологии PPBS или целевого бюджетирования и управления. Государственные чиновники увидели, что в корпорациях методика прижилась и дала положительные результаты, и в свою очередь начали перенимать опыт у коммерческих структур. Главное отличие от 1960-х гг., когда речь шла о целях и показателях эффективности военной машины, – постановка целей для социальных отраслей. Уже 15 лет США и многие другие страны переходят и работают по системе бюджетирования, ориентированного на результат.
Преимуществ у данной методики много, я назову лишь основные. Во-первых, используя БОР, есть возможность перейти от сметного бюджетирования затрат к бюджету результатов. Существующий бюджетный процесс, грубо говоря, состоит в следующем: учреждение должно успеть потратить все, что запланировано сметой по той или иной статье, и не допустить нецелевого расходования средств. При БОР финансирование привязывается к целям и показателям. Иными словами, прежде чем определить бюджет, например, больницы, главному врачу придется ответить на вопрос, чего учреждение добьется посредством этих денег. Снизит показатели смертности и заболеваемости? Отличные цели. Улучшит качество услуг? Тоже хорошо, но только определите показатели этого самого качества. И если они будут достигнуты, значит, государственные деньги потрачены не зря.
Во-вторых, БОР не позволяет голословно говорить о том, что у нас недостаточное финансирование социальной сферы и его надо срочно увеличивать. Потому что здесь возникает резонный вопрос: а насколько увеличивать? И следующий шаг – выявление критерия, который позволит определить, насколько следует увеличить бюджет для сферы образования или здравоохранения.
И в-третьих, БОР обеспечивает прозрачность и управляемость. Ведь если бюджет рассредоточен по нескольким уровням, нескольким источникам, то проконтролировать, эффективно ли потрачены деньги, очень трудно. А когда указана конкретная цель и чиновник должен отчитаться о достигнутом, становится ясно, справился он с поставленной задачей или нет.

врачи


– Однако полемика по поводу БОР ведется до сих пор. Некоторые чиновники скептически относятся к переходу на программно-целевое бюджетирование. Как Вы считаете, чем объясняется такая позиция?
– Бюджетированию, ориентированному на результат, как и любой новой идее, предстоит преодолеть много препятствий, в числе которых неправильное понимание и толкование, отсутствие необходимых нормативных актов. БОР не сиюминутное дело, его нужно внедрять постепенно. Если не получилось перейти на новую технологию, скажем, за один год, это не значит, что система себя не оправдала. Просто требуется сделать очень много изменений, «вырастить» понимание этой методики. Ведь никто не критикует идею колеса, поставив деревянное колесо на современный автомобиль. Нынешнее колесо – сложная техническая система, состоит из сотен деталей и непрерывно совершенствуется. Заместитель председателя комитета финансов Ленинградской области Евгения Федоровна Гресь, познакомившись с нашей системой на практике, сказала: «Теперь я поняла, что БОР – это не просто закон, который надо принять и в дальнейшем выполнять. БОР – это новое мышление. Нам надо начинать думать над тем, как и куда мы тратим деньги».
– По мнению многих экспертов, одним из сложнейших этапов внедрения БОР является создание индикаторов эффективности и результативности предоставления бюджетных услуг. Так ли это?
– Да, действительно, создание таких индикаторов сопряжено с большими трудностями. Так, первая проблема, с которой столкнулся «Концепт», – отсутствие на уровне Российской Федерации определения понятия государственной бюджетной услуги. Пришлось вводить два новых термина – «государственная бюджетная услуга населению» и «бюджетная услуга государственного управления». Первый подразумевает оказание услуг населению в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты; второй – управление и развитие той или иной бюджетной сферы, но не для населения, а для управленцев. В области заказчиком таких услуг является прежде всего губернатор.
Вторая проблема такова: чтобы определить показатели качества оказания бюджетных услуг, нужно разработать стандарты данных услуг. Сложность возникла со сферой здравоохранения, поскольку установление стандартов – прерогатива Министерства здравоохранения РФ. Область не имеет права создавать свои стандарты. Но в данном случае речь шла не о стандартах лечения (тут мы не профессионалы), а о стандартах оказания бюджетных услуг, о критериях эффективности затрат. Однако консерватизм столь силен, что в итоге стандарты пришлось называть другими терминами. После того как проблемы с определением бюджетных понятий были преодолены, мы начали разрабатывать для каждой отрасли свои цели и показатели.
В чем, например, главная задача здравоохранения? На сегодняшний день она состоит в том, чтобы госпитализировать больного и в нормативные сроки его вылечить, то есть изначально дан ориентир на болезнь. И бюджет лечебного учреждения напрямую зависит от количества больных: чем их больше, тем больше финансирование. Получается, лечебное учреждение заинтересовано в увеличении притока больных.
«Концепт» представил ситуацию в совершенно ином свете: чем меньше больных, тем больше зарабатывает больница, чем быстрее врач поставит на ноги больного, тем выгоднее учреждению. Однако в существующей системе такой подход неприменим, поскольку согласно установке областного фонда обязательного медицинского страхования период лечения составляет 14 ± 2 дня. Если врачу на лечение потребовалось всего 10 дней, больнице заплатят не за страховой случай (3000 руб. ), а за число койко-дней (из расчета 100 руб./день). Вывод очевиден: зачем больнице лечить пациентов быстрее? К тому же вылечить оперативно врач сможет при условии использования более современных и эффективных, а значит, более дорогих препаратов. Сейчас это грозит учреждению перерасходом денег на медикаменты, невыполнением показателя койко-дней и, как следствие, различными проверками и ответственностью.

палата


– Но при таком подходе врачи в погоне за выгодой будут выписывать пациента, не долечив его.
– Совершенно верно, если вводить какой-то показатель механически, неизбежно начнутся приписки. Но если этот показатель неразрывно связан с другими, позволяющими выявить приписки, злоупотреблять будет намного сложнее. Мы создали систему сбалансированных показателей, при которой выгоднее работать, а не изобретать обходные пути.
Конечно, всегда находятся чиновники, которые занимаются подгонкой целей и показателей, и система должна способствовать уменьшению подобных злоупотреблений. А значит, модель, разработанную, например, для Ленинградской области, нельзя применить в Краснодаре. Почему? Потому что систему показателей и целей надо строить с учетом проблематики области, уровня компетенции и заинтересованности чиновников в реформировании. В тех сферах, где систему потребуется внедрять армейскими методами, она должна быть очень простой и хорошо прописанной. Там, где новую методологию приняли и где есть экспериментаторы, управленцам можно предоставить свободу действий.
– В чем суть разработанной «Концептом» системы сбалансированных показателей?
– Объяснить суть системы сбалансированных показателей (ССП) в рамках интервью достаточно сложно, но я попытаюсь. Представьте себе технологический процесс, где каждый участник цепочки выполняет определенную операцию; конечный результат в таком случае зависит от качества всех промежуточных действий. Подобную цепочку технологических переделов нам удалось создать в сферах здравоохранения, образования и социальной защиты. Система показателей меряет ключевой результат по каждому из процессов, и если каждый участник цепочки на своем иерархическом уровне получит определенный ему показатель, то в конечном итоге выполняется целевой итог.
Рассмотрим сказанное на примере. Допустим, стационар приносит лечебному учреждению основную долю дохода, а профилактика стоит очень дешево, и больнице ею заниматься невыгодно. Между тем перед учреждением поставлена цель – снизить заболеваемость. На сегодняшний день основной показатель в данной сфере – число заболевших на тысячу жителей в год, и его легко «скорректировать», регистрируя не все случаи. В случае системы сбалансированных показателей такая «коррекция» практически невозможна: если больница берет курс на профилактику и диагностику заболевания, число заболевших, отмеченных в отчетах медучреждения, значительно вырастет. Но ухудшив один показатель, больница улучшит другой – число выявленных больных, а именно от него в конечном счете будет зависеть финансирование больницы.
Таким образом, когда система меняется сбалансированно, каждый сотрудник, выполняющий свою часть работы, способствует достижению общей конечной цели.
– Каковы, по Вашему мнению, перспективы внедрения БОР на сегодняшний день?
– Я считаю, что при существующих схеме финансирования и законодательной базе БОР внедрить невозможно. Сначала придется изменить схему, переписать законы, донести до людей сущность методологии – и сделать это одновременно.
Однако положительный опыт у нас уже есть. Некоторое время назад губернатор Ленинградской области подписал постановление о проведении эксперимента по введению БОР на территории области, и работа началась. Сейчас, хотя миссия «Концепта» выполнена, мы продолжаем негласно участвовать в проекте, помогаем, консультируем, ведь мы сами заинтересованы в успехе.
– Расскажите, пожалуйста, об одноканальной схеме финансирования отраслей социальной сферы. Каким образом она позволит перейти на БОР?
– Действующая схема финансирования является многобюджетной. Каждый из бюджетов финансирует строго определенное число статей единого процесса. Например, в случае больницы фонд обязательного медицинского страхования финансирует пять статей: заработную плату, налоги с фонда заработной платы, медикаменты, питание и мягкий инвентарь. Из бюджета муниципального образования выделяются средства на электричество, отопление и ремонт оборудования. Район финансирует подразделение скорой медицинской помощи, а также фельдшерские и акушерские пункты. Из бюджета области медучреждение получает страховые взносы за неработающее население. Кроме того, губернатор добавляет 2 тыс. руб. к зарплате врачей. Представьте, как сложно учесть и проконтролировать все эти поступления. Вдобавок главврач больницы не имеет права «перекидывать» средства из одной статьи в другую, потратив, скажем, деньги, полученные за счет экономии электроэнергии, на медикаменты или профилактические мероприятия.
Иными словами, без одноканальной системы переход на новую методологию нереален. Одноканальное финансирование должно быть целевым и управляемым. Такой вариант финансирования не подразумевает, что деньги должны поступать из одного источника – областного или муниципального бюджета. Источников может быть много, но управляющий должен быть один. При схеме, которую мы разработали, все бюджетные поступления объединяются в целевой бюджет. Сколько денег израсходовать и на что, руководитель учреждения решает сам: он не обязан потратить столько, сколько запланировано по той или иной статье, и вправе перераспределять средства, чтобы достичь поставленной цели.
У многих возникнет резонный вопрос по поводу злоупотребления властью. В нашей системе данный фактор также предусмотрен. Например, в случае с больницей главврач должен представить в специальный орган план мероприятий и расходов по ним. Коллеги будут знакомиться с этим планом и обсуждать, эксперты – анализировать, а бюджетный комитет или комитет финансов – проверять и утверждать.
Последний важный элемент управления – система мотивации. Если сотрудник достигает поставленных целей, он должен получать более высокую зарплату, нежели получает обычно, поэтому «Концепт» предложил свою модель оплаты труда в системе БОР.
В рамках проекта были разработаны планы деятельности учреждений и областных комитетов на 2006–2008 гг. На чем сделан основной акцент в этих документах?
– Для руководителя любой отрасли ключевой должна стать фраза «Мы хотим достичь таких-то целей». Поэтому план мы ориентировали прежде всего на цели и мероприятия по их достижению, а не на оптимизацию затрат.
Кроме того, «Концепт» предложил принять ряд мер по «высвобождению» средств, чтобы определить, где, например, главврач больницы или директор школы способны сэкономить средства. По нашим подсчетам, реальная экономия может достигать 20–30% годового бюджета. Сегодня нет смысла требовать улучшения финансирования: пока мешок дырявый, он полным не будет, сколько в него ни сыпь. Но если учреждение эффективно распорядилось своими средствами, можно и нужно увеличить выделяемую ему сумму.


Справка «Бюджета»
Захирджан Анварович КУЧКАРОВ, директор аналитического центра «Концепт», заведующий кафедрой концептуального анализа и проектирования МФТИ, академик РАЕН
Родился в 1957 г. в Ташкенте.
В 1980 г. окончил Московский физико-технический институт, факультет радиотехники и кибернетики, в 1984 г. – аспирантуру того же факультета МФТИ по кафедре проблем управления. Кандидат технических наук, доктор экономических наук.
В 1984–1986 гг. – младший, затем старший научный сотрудник предприятия п/я А-7170, старший научный сотрудник ЦНИИпроект Госстроя СССР. В 1988–2000 гг. – заведующий сектором отдела систем управления ЦНИИ Экономики и управления строительством Госстроя СССР / Минстроя РФ. С 1992 г. – директор НП «Аналитический центр “Концепт”». Преподает и осуществляет руководство диссертациями магистров и аспирантов на кафедре прикладных концептуальных методов МФТИ.
Автор более 100 научных работ по методам концептуального анализа и синтеза, методикам и технологиям проектирования процессов выработки решений, стратегическому планированию и управлению, новым методам оценки инвестиционных решений, управлению персоналом, теоретизации крупных проблемных областей и т.д.

Поделиться