Эффективное государственное управление в России невозможно без усиления взаимодействия всех уровней управления. В этой связи в июне 2007 г. Президент РФ В. В. Путин подписал указ № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с которым руководители регионов представили перечень показателей, характеризующих результаты деятельности региональных администраций за отчетный период.
Это событие стало, на мой взгляд, очередным важным этапом проводимой в настоящее время административной реформы. Уже несколько лет – начиная с 2004 г. – на федеральном и региональном уровне делаются шаги по внедрению механизмов государственного управления, ориентированного на результат. Публичная оценка действий региональных администраций является тем необходимым элементом, который сможет реально стимулировать власти к достижению конкретных результатов.
Усиление роли территориального подхода в государственном управлении связано с усложнением задач управления, с установкой на максимальный учет обратной связи от пользователей общественными благами.
В основе такого перехода лежит идея обеспечения прозрачности государственного и муниципального управления для получателей услуг и ответственности за качество и своевременность их предоставления.
Вместе с тем, поскольку этот инструмент применяется на федеральном уровне впервые, остаются некоторые методологические проблемы. Ведь просто собрать данные недостаточно, нужна методика собственно оценки деятельности – механизм, позволяющий понять, какие из региональных администраций сработали лучше, а какие отстают. Без выстраивания рейтинга регионов здесь не обойтись. Кроме того, одной из главных задач оценки деятельности является ее публичность – такая оценка должна стать одним из основных способов обеспечения открытости власти. Но пока нет реального результата, нет и возможности его показать.
Основной проблемой в 2007 г. явилось отсутствие рабочего органа, отвечающего за оценку деятельности региональных администраций, и финансового стимула для регионов. Конечно, публичная оценка деятельности – достаточный стимул и сам по себе, но, на мой взгляд, достижение результатов должно поощряться: тогда будут средства для продолжения реформ, внедрения инновационных инструментов государственного управления. 4 декабря 2007 г. председатель Правительства РФ Виктор Зубков утвердил состав правительственной комиссии по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти. Председателем комиссии назначен вице-премьер Правительства России А. Д. Жуков, а его заместителями стали министр регионального развития РФ Д. Н. Козак и министр экономического развития и торговли РФ Э. С. Набиуллина. В комиссию вошли и несколько региональных губернаторов. Первоочередная задача комиссии – разработать и утвердить конкретную методику оценки деятельности федеральных министерств и региональных администраций.
Необходимо определиться с показателями результативности и с методикой их трансформации в сводную оценку и далее в рейтинг. Чтобы установить показатели результативности, нужно, во-первых, выявить непротиворечивые показатели конечной цели деятельности органов власти, а во-вторых, учесть разрыв во времени между действием органа власти и возникновением эффекта от этого действия. Кроме того, существуют два различных подхода к оценке деятельности, основанные на соотнесении фактических результатов с плановыми и соотнесении с аналогичными результатами других субъектов в сопоставимом формате.
В Тверской области тоже столкнулись с этими проблемами. Стало очевидно, что вопрос определения показателей может решаться как путем простого отбора сбалансированных показателей (индикативная система управления), так и через систему механизмов бюджетирования, ориентированного на результат. Первый способ не связан с плановыми показателями и может применяться для независимой, внешней оценки. В целом он реализован в указе Президента РФ № 825. В Тверской области данный метод, правда несколько модифицированный, используется для оценки деятельности органов местного самоуправления.
Второй способ – через систему механизмов БОР – удастся реализовать только в случае утверждения целей и результатов их достижения. Он может применяться для аудита эффективности, внутренней оценки деятельности органов власти либо в случае, когда цели и их индикаторы определены на вышестоящем уровне управления. Пока на федеральном уровне цели и задачи регионам устанавливаются только по реализации общегосударственных целей, а также передаваемым на региональный уровень полномочиям и осуществлению приоритетных национальных проектов; вероятно, соответствующие разделы должны появиться и в системе оценки деятельности регионов. В целом данный способ легко применим на одном уровне государственного управления, что мы и видим на примере Тверской области.
Чем же данный метод отличается от традиционного советского метода оценки деятельности органов исполнительной власти? Раньше оценка заключалась в рассмотрении годовых планов-отчетов министерств (ведомств).
В этих документах был представлен перечень мероприятий, которые оценивались по принципу «выполнено – не выполнено», и набор показателей непосредственных результатов оказания бюджетных услуг. В условиях, когда отсутствовали четкие формулировки целей, задач и показателей конечных результатов деятельности, показателей экономичности, эффективности и результативности, а также структурированные и формализованные методические документы, подобной оценке неизбежно были присущи субъективные искажения.
Сегодня в соответствии с действующим региональным законодательством все органы исполнительной власти обязаны разрабатывать плановые документы (доклады о результатах и основных направлениях деятельности) на трехлетний период. В этих документах должны указываться стратегические цели, тактические задачи и показатели деятельности, а также бюджетные программы, принятые в качестве главного средства достижения целей.
Важнейшей частью методики оценки государственных органов является определение ими своих целей и задач. Цели государственного органа устанавливаются на основании стратегических задач Российской Федерации в соответствующей сфере, а также приоритетов, поставленных в этой сфере субъектом РФ, например в рамках стратегии социально-экономического развития региона. Таким образом стратегия региона связывается со стратегией органов власти. Совокупность целей должна охватывать все направления деятельности государственного органа субъекта РФ. Цели формируются с учетом следующих критериев:
В качестве показателей реализации целей, задач и мероприятий могут быть использованы:
Придумана и внедрена система классификации элементов, позволяющая идентифицировать принадлежность любого из них. Формирование бюджета производится исключительно в привязке к конкретным мероприятиям, задачам и целям.
Что касается исполнительных органов государственной власти Тверской области, то их деятельность оценивается по следующим направлениям:
Например, оценка достижения стратегических целей определяется на основе информации о показателях достижения стратегических целей, запланированных на период, за который проводится оценка, по формуле:
где Qсf – количество показателей достижения стратегических целей, по которым представлены данные о фактических результатах достижения по состоянию на 1 число месяца, следующего за отчетным периодом;
Qсp – общее количество показателей достижения стратегических целей, запланированных на период, за который проводится оценка;
Ксi – коэффициент значимости стратегической цели i для деятельности исполнительного органа государственной власти Тверской области (значения данного коэффициента могут варьироваться в пределах от 0 до 1; сумма коэффициентов для всех стратегических целей равна 1);
Qсi – количество показателей, установленных в БЦП для стратегической цели i;
Qсr – количество показателей стратегических целей, плановые значения которых в отчетном периоде достигнуты либо перевыполнены;
Qсnr – количество показателей стратегических целей, плановые значения которых в отчетном периоде не достигнуты;
СNRiх – индекс фактического достижения показателя х стратегической цели i, плановое значение по которому не достигнуто.
Значение СNRiх по каждому из показателей стратегических целей определяется следующим образом:
если увеличение СNRpiх свидетельствует об улучшении ситуации в оцениваемой сфере;
если увеличение СNRpiх свидетельствует об ухудшении ситуации.
Здесь СNRfiх – фактическое, а СNRpiх – плановое значение показателя x стратегической цели i, по которому плановое значение не достигнуто.
Подобные простые и прозрачные формулы утверждаются по всем направлениям оценки. Сводные формулы позволяют составить рейтинг органов исполнительной власти за отчетный период.
Описанная система оценки базируется на принципе определенности целевых показателей, соотнесения плановых и фактических величин и может быть реализована при наличии возможности определить роль задач в достижении поставленной цели, соотнести показатели, характеризующие реализацию целей, между собой и др.
Для оценки действий органов местного самоуправления применяется другой принцип – учет только фактических значений показателей по следующим направлениям:
Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления подразумевает проверку достоверности представленных данных и составление сводного рейтинга муниципальных районов и городских округов на базе рейтингов по каждому из трех оцениваемых направлений. Результаты такой оценки используются для:
начальник Департамента экономики Тверской области
Родился 22 июня 1972 г. в Бишкеке.
В 1998 г. окончил Тверской государственный технический университет, специальность «Экономика и управление на предприятии». Кандидат экономических наук.
В 1998–2004 гг. работал в УФК по Тверской области, в последние годы занимал должность начальника отдела взаимодействия с региональным бюджетом Федерального казначейства.
2004–2007 гг. – заместитель начальника управления бюджетной политики, затем заместитель начальника департамента, и. о. начальника Департамента финансов Тверской области.
С августа 2007 г. по настоящее время занимает пост начальника Департамента экономики Тверской области.
Источник: © Бюджет, 2008, № 1
Это событие стало, на мой взгляд, очередным важным этапом проводимой в настоящее время административной реформы. Уже несколько лет – начиная с 2004 г. – на федеральном и региональном уровне делаются шаги по внедрению механизмов государственного управления, ориентированного на результат. Публичная оценка действий региональных администраций является тем необходимым элементом, который сможет реально стимулировать власти к достижению конкретных результатов.
Усиление роли территориального подхода в государственном управлении связано с усложнением задач управления, с установкой на максимальный учет обратной связи от пользователей общественными благами.
В основе такого перехода лежит идея обеспечения прозрачности государственного и муниципального управления для получателей услуг и ответственности за качество и своевременность их предоставления.
Вместе с тем, поскольку этот инструмент применяется на федеральном уровне впервые, остаются некоторые методологические проблемы. Ведь просто собрать данные недостаточно, нужна методика собственно оценки деятельности – механизм, позволяющий понять, какие из региональных администраций сработали лучше, а какие отстают. Без выстраивания рейтинга регионов здесь не обойтись. Кроме того, одной из главных задач оценки деятельности является ее публичность – такая оценка должна стать одним из основных способов обеспечения открытости власти. Но пока нет реального результата, нет и возможности его показать.
Основной проблемой в 2007 г. явилось отсутствие рабочего органа, отвечающего за оценку деятельности региональных администраций, и финансового стимула для регионов. Конечно, публичная оценка деятельности – достаточный стимул и сам по себе, но, на мой взгляд, достижение результатов должно поощряться: тогда будут средства для продолжения реформ, внедрения инновационных инструментов государственного управления. 4 декабря 2007 г. председатель Правительства РФ Виктор Зубков утвердил состав правительственной комиссии по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти. Председателем комиссии назначен вице-премьер Правительства России А. Д. Жуков, а его заместителями стали министр регионального развития РФ Д. Н. Козак и министр экономического развития и торговли РФ Э. С. Набиуллина. В комиссию вошли и несколько региональных губернаторов. Первоочередная задача комиссии – разработать и утвердить конкретную методику оценки деятельности федеральных министерств и региональных администраций.
Необходимо определиться с показателями результативности и с методикой их трансформации в сводную оценку и далее в рейтинг. Чтобы установить показатели результативности, нужно, во-первых, выявить непротиворечивые показатели конечной цели деятельности органов власти, а во-вторых, учесть разрыв во времени между действием органа власти и возникновением эффекта от этого действия. Кроме того, существуют два различных подхода к оценке деятельности, основанные на соотнесении фактических результатов с плановыми и соотнесении с аналогичными результатами других субъектов в сопоставимом формате.
В Тверской области тоже столкнулись с этими проблемами. Стало очевидно, что вопрос определения показателей может решаться как путем простого отбора сбалансированных показателей (индикативная система управления), так и через систему механизмов бюджетирования, ориентированного на результат. Первый способ не связан с плановыми показателями и может применяться для независимой, внешней оценки. В целом он реализован в указе Президента РФ № 825. В Тверской области данный метод, правда несколько модифицированный, используется для оценки деятельности органов местного самоуправления.
Второй способ – через систему механизмов БОР – удастся реализовать только в случае утверждения целей и результатов их достижения. Он может применяться для аудита эффективности, внутренней оценки деятельности органов власти либо в случае, когда цели и их индикаторы определены на вышестоящем уровне управления. Пока на федеральном уровне цели и задачи регионам устанавливаются только по реализации общегосударственных целей, а также передаваемым на региональный уровень полномочиям и осуществлению приоритетных национальных проектов; вероятно, соответствующие разделы должны появиться и в системе оценки деятельности регионов. В целом данный способ легко применим на одном уровне государственного управления, что мы и видим на примере Тверской области.
Чем же данный метод отличается от традиционного советского метода оценки деятельности органов исполнительной власти? Раньше оценка заключалась в рассмотрении годовых планов-отчетов министерств (ведомств).
В этих документах был представлен перечень мероприятий, которые оценивались по принципу «выполнено – не выполнено», и набор показателей непосредственных результатов оказания бюджетных услуг. В условиях, когда отсутствовали четкие формулировки целей, задач и показателей конечных результатов деятельности, показателей экономичности, эффективности и результативности, а также структурированные и формализованные методические документы, подобной оценке неизбежно были присущи субъективные искажения.
Сегодня в соответствии с действующим региональным законодательством все органы исполнительной власти обязаны разрабатывать плановые документы (доклады о результатах и основных направлениях деятельности) на трехлетний период. В этих документах должны указываться стратегические цели, тактические задачи и показатели деятельности, а также бюджетные программы, принятые в качестве главного средства достижения целей.
Важнейшей частью методики оценки государственных органов является определение ими своих целей и задач. Цели государственного органа устанавливаются на основании стратегических задач Российской Федерации в соответствующей сфере, а также приоритетов, поставленных в этой сфере субъектом РФ, например в рамках стратегии социально-экономического развития региона. Таким образом стратегия региона связывается со стратегией органов власти. Совокупность целей должна охватывать все направления деятельности государственного органа субъекта РФ. Цели формируются с учетом следующих критериев:
- соответствия приоритетам государственной политики Российской Федерации и субъекта РФ;
- охвата всех основных направлений деятельности органа власти;
- достижимости (цели должны быть потенциально достижимыми);
- однозначности (цели должны быть понятными и ясными).
В качестве показателей реализации целей, задач и мероприятий могут быть использованы:
- показатели конечного общественно значимого эффекта, то есть данные, характеризующие удовлетворение потребителей услугами или положительную динамику изменений состояния или общественных процессов;
- показатели непосредственных результатов, то есть непосредственный продукт деятельности государственного органа (регуляторные воздействия, государственные услуги, принятые нормативные правовые акты или проекты таковых и т.д.);
- показатели использованных ресурсов (объем бюджетных ассигнований, численность и квалификация персонала и т.д.).
- в значительной степени зависеть от деятельности самого государственного органа и/или подведомственных ему организаций;
- составлять систему, то есть охватывать все основные способы решения поставленной задачи;
- не приводить к искажению деятельности организации, когда формальное выполнение функции ведет к улучшению отчетности и ухудшению реального положения дел;
- быть достоверными: способ сбора и обработки исходной информации должен допускать проверку точности полученных данных в процессе независимого мониторинга;
- быть прозрачными: интерпретация определения показателя должна быть однозначной как для специалистов, так и для конечных потребителей услуг, включая индивидуальных потребителей;
- быть экономичными: получение отчетных данных должно производиться с наименьшими затратами, применяемые показатели должны в максимальной степени основываться на уже существующих программах сбора информации;
- быть сопоставимыми: выбирать показатели следует с учетом необходимости непрерывного накопления данных и обеспечения их сопоставимости за отдельные периоды, а также сопоставимости с показателями, используемыми для оценки прогресса в решении сходных (смежных) задач и применяемыми в международной практике;
- быть своевременными и регулярными: отчетные данные должны поступать со строго определенной периодичностью и с незначительным временным лагом между моментом сбора информации и сроком ее использования.
Придумана и внедрена система классификации элементов, позволяющая идентифицировать принадлежность любого из них. Формирование бюджета производится исключительно в привязке к конкретным мероприятиям, задачам и целям.
Что касается исполнительных органов государственной власти Тверской области, то их деятельность оценивается по следующим направлениям:
- достижение стратегических целей, решение тактических задач, реализация мероприятий, утвержденных в составе бюджетных целевых программ Тверской области;
- выполнение сводного плана-графика размещения государственного заказа Тверской области для государственных заказчиков региона;
- исполнение областного бюджета;
- выполнение примерного плана законотворческой деятельности администрации Тверской области на соответствующий год;
- выполнение плана разработки правовых актов администрации Тверской области на соответствующий год;
- выполнение поручений губернатора Тверской области.
Например, оценка достижения стратегических целей определяется на основе информации о показателях достижения стратегических целей, запланированных на период, за который проводится оценка, по формуле:
где Qсf – количество показателей достижения стратегических целей, по которым представлены данные о фактических результатах достижения по состоянию на 1 число месяца, следующего за отчетным периодом;
Qсp – общее количество показателей достижения стратегических целей, запланированных на период, за который проводится оценка;
Ксi – коэффициент значимости стратегической цели i для деятельности исполнительного органа государственной власти Тверской области (значения данного коэффициента могут варьироваться в пределах от 0 до 1; сумма коэффициентов для всех стратегических целей равна 1);
Qсi – количество показателей, установленных в БЦП для стратегической цели i;
Qсr – количество показателей стратегических целей, плановые значения которых в отчетном периоде достигнуты либо перевыполнены;
Qсnr – количество показателей стратегических целей, плановые значения которых в отчетном периоде не достигнуты;
СNRiх – индекс фактического достижения показателя х стратегической цели i, плановое значение по которому не достигнуто.
Значение СNRiх по каждому из показателей стратегических целей определяется следующим образом:
если увеличение СNRpiх свидетельствует об улучшении ситуации в оцениваемой сфере;
если увеличение СNRpiх свидетельствует об ухудшении ситуации.
Здесь СNRfiх – фактическое, а СNRpiх – плановое значение показателя x стратегической цели i, по которому плановое значение не достигнуто.
Подобные простые и прозрачные формулы утверждаются по всем направлениям оценки. Сводные формулы позволяют составить рейтинг органов исполнительной власти за отчетный период.
Описанная система оценки базируется на принципе определенности целевых показателей, соотнесения плановых и фактических величин и может быть реализована при наличии возможности определить роль задач в достижении поставленной цели, соотнести показатели, характеризующие реализацию целей, между собой и др.
Для оценки действий органов местного самоуправления применяется другой принцип – учет только фактических значений показателей по следующим направлениям:
- финансово-экономическое состояние муниципальных образований и реализация административной реформы;
- реализация органами местного самоуправления национальных проектов;
- решение основных вопросов местного значения, в частности вопросов развития социальной сферы, сферы обеспечения жизнедеятельности, сферы материального производства и услуг и вопросов местного значения поселений (для муниципальных районов).
Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления подразумевает проверку достоверности представленных данных и составление сводного рейтинга муниципальных районов и городских округов на базе рейтингов по каждому из трех оцениваемых направлений. Результаты такой оценки используются для:
- формирования доклада о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Тверской области в соответствии с указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825;
- ежегодного поощрения пяти органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, обеспечивших наибольшее улучшение ситуации в отчетном периоде, путем предоставления соответствующим местным бюджетам субсидий из регионального фонда софинансирования;
- ежегодного отбора пяти муниципальных районов и городских округов, показавших в отчетном периоде наихудшие результаты деятельности, для утверждения и реализации в них антикризисных программ в порядке, установленном администрацией Тверской области;
- подготовки рекомендаций по повышению качества муниципального управления на основе изучения и анализа лучшей практики работы органов местного самоуправления.
Справка «Бюджета»
Валерий Валерьевич СИДОРЕНКО,начальник Департамента экономики Тверской области
Родился 22 июня 1972 г. в Бишкеке.
В 1998 г. окончил Тверской государственный технический университет, специальность «Экономика и управление на предприятии». Кандидат экономических наук.
В 1998–2004 гг. работал в УФК по Тверской области, в последние годы занимал должность начальника отдела взаимодействия с региональным бюджетом Федерального казначейства.
2004–2007 гг. – заместитель начальника управления бюджетной политики, затем заместитель начальника департамента, и. о. начальника Департамента финансов Тверской области.
С августа 2007 г. по настоящее время занимает пост начальника Департамента экономики Тверской области.
Источник: © Бюджет, 2008, № 1
