В последнее время тема развития внутреннего и въездного туризма стала для России особенно актуальной: в нынешней экономической ситуации перед этой отраслью могут открыться новые возможности. О проблемах и перспективах ее развития журналу «Бюджет» рассказала руководитель комиссии по культурному наследию и туризму Социальной платформы партии «Единая Россия» в Госдуме, член экспертных советов по туризму Госдумы и Совета Федерации ФС РФ, член президиума координационного совета по туризму Ассоциации регионов Центрального федерального округа Светлана Игоревна АНУФРИЕНКО.
— Светлана Игоревна, как вы оцениваете ситуацию с развитием внутреннего и въездного туризма в нашей стране? Соответствует ли уровень развития этой отрасли ее потенциалу?
— Что касается внутреннего туризма, то по итогам прошлого года он достиг показателя 50 миллионов человек. Много это или мало? Если сравнить с населением страны, может быть и не так много. Но лишь три-четыре года назад мы констатировали, что внутренний турпоток достигает всего
— Увеличению турпотока содействовали скорее внешние обстоятельства, чем внутренние причины?
— Конечно, большое значение имело повышение курсов доллара и евро, закрытие таких направлений, как Турция и Египет, тот факт, что сегодня не все государственные служащие имеют возможность выезда за рубеж. Но кто-то и оценил по достоинству отдых в собственной стране, ведь туристская инфраструктура, бесспорно, становится лучше. Что мы имеем теперь? В Турцию и Египет каждый год выезжало порядка пяти миллионов человек. В этом году они туда не поедут, и, возможно, хотя бы часть из них сделает выбор в пользу внутреннего туризма. Задача регионов, в которые эти люди поедут на отдых, не обмануть их ожиданий, не отбить желания приезжать снова и снова.
Буквально недавно министр курортов, туризма и олимпийского наследия Краснодарского края Е. В. Куделя подтвердил, что спрос на туруслуги края очень большой. И даже если вдруг волшебным образом рядом с Сочи и Крымом появится еще один Сочи и еще один Крым, то отдыхающих хватит на всех!
Не так давно я принимала участие в открытии новосибирской международной выставки «Туризм и путешествия». Там сложился интересный открытый диалог между регионами: приехали Казань, Крым, Алтай и другие. Я спросила представителей Ставропольского края, насколько загружены сейчас санатории, ощущается ли сезонность в их заполнении. Отвечают, что загрузка полная, места в здравницах бронируют загодя. То есть спрос есть, и это радует. Сейчас все силы необходимо бросить на то, чтобы этот спрос закрепить, выработать у людей привычку ездить именно сюда.
— Но Краснодарский, Ставропольский края — это наши традиционные здравницы. Там море, солнце, целебные воды. Какие-то другие формы туризма, предлагаемые в нашей стране, вы можете отметить?
— Сейчас, например, реализуется интересный межрегиональный туристский проект «Красный маршрут». Традиционно есть два вида туризма: стационарный и маршрутный. Это совершенно различные виды отдыха. В первом случае регионы приглашают гостей в стационарные пансионаты, санатории. Но многие туристы выбирают познавательные, развлекательные, гастрономические и прочие поездки. И тут субъектам приходится аккумулировать весь свой культурно-исторический, фольклорный, событийный потенциал. Но привлечь туриста только в один регион порой сложно. В данном случае для путешественника более привлекательными могут быть межрегиональные маршруты и туристские проекты, охватывающие несколько городов, так как они содержательно более насыщенные. Для регионов же подобные проекты — это возможность увеличить посещаемость своих территорий при совместном продвижении предложений и концентрации усилий в одном направлении.
Изначально межрегиональный туристский проект «Красный маршрут» был рассчитан на китайцев. Китайский турист сейчас активизировался, только в прошлом году с туристической целью в нашу страну приезжало более миллиона человек из Поднебесной — это самый большой в России поток иностранных туристов. Китайцам, в частности, интересна тема, связанная с жизнью и деятельностью В. И. Ленина. И российские регионы стараются удовлетворить этот спрос. «Красный маршрут» пролегал через города Москва, Санкт-Петербург, Казань, Ульяновск. Сейчас к проекту присоединились Самара, Пермь, Екатеринбург, вступает Новосибирск.
По мере развития проекта стало очевидно, что нецелесообразно сужать тему только до ленинского наследия, выстраивать все только под китайцев, ограничиваться организацией туров только по упомянутым городам. Благодаря нашим совместным усилиям с регионами (а я выполняю функции федерального консолидатора по данному проекту) появляется понимание, что китайцы — только сегмент, что нужно расширять тематику и отражать в ней советскую эпоху в целом. Это позволит ориентироваться в том числе на внутреннего туриста, предлагая ему тему патриотизма. Соответствующий запрос в обществе сегодня очень высок. Важно расширять и географию проекта, что даст более масштабный межрегиональный обмен внутренними и въездными туристами. Пришло также понимание, что наши задачи — не только организация маршрутов, но и содействие развитию инфраструктуры в регионах проекта, привлечению инвестиций и так далее.
По этому же принципу реализуется проект «Серебряное кольцо», куда входят города Северо-Запада, а также проект «Большая Волга» и другие.
Что касается потенциала отрасли. Давайте обратимся к цифрам: среднемировая доля доходов от туризма в структуре экономики составляет десять процентов ВВП. Есть страны, которые живут полностью за счет этой сферы экономики. У нас доля доходов от туристической отрасли — всего полтора процента ВВП. И это при всем богатстве наших территорий! В России в полной мере может быть развит любой вид туризма. Для оздоровительного туризма у нас есть минеральные воды, лечебные грязи, климатотерапия, серьезная школа санаторно-курортного лечения, существующая со времен Советского Союза. Имеются шикарные условия для развития культурного, природно-экологического туризма, агротуризма.
— Слабое использование потенциала обусловлено какими-то системными ошибками?
— Думаю, да. Наша основная проблема состоит в неверной организации вертикали управления в сфере туризма по линии исполнительной власти. Туристическую отрасль курирует вице-премьер, в зоне ответственности которого находятся такие направления, как здравоохранение, социальное развитие, пенсионное обеспечение, молодежная политика, образование, культура, то есть все социальные сферы, которые предполагают расходы.
Но туризм — это бизнес, и ему не место среди социальных направлений. Если предполагается оптимизация социальных расходов, то вполне понятно, какой сферы она наиболее плотно коснется. Когда приходится выбирать между здравоохранением, пенсионным обеспечением и туризмом, то отрезают от последнего — жили без него и еще проживем. В итоге финансирование Федеральной целевой программы развития внутреннего и въездного туризма с момента ее реализации, то есть с 2011 года, было урезано в пять раз. А ведь когда мы говорим о реализации этой ФЦП, то речь ведем о развитии туристических кластеров, о создании инфраструктуры в регионах.
Безусловно, туризм — это социальная сфера. Но это только одна его сторона. Мы не должны о ней ни в коем случае забывать. Особенно о том, что есть социальные группы населения (инвалиды, ветераны, дети, пенсионеры, сироты, многодетные семьи), для них необходимы программы социального туризма. Но это только сегмент. На самом деле туризм — это отрасль, которая должна кормить и себя, и других. Теперь рассмотрим уровень федеральных министерств и ведомств. Туристической сферой у нас занимается Ростуризм. Федеральное агентство по туризму не является министерством, имеет ограниченный перечень полномочий, не может самостоятельно выходить с законотворческими инициативами. Свои предложения Ростуризм представляет в Министерство культуры РФ. Министерство культуры имеет огромное количество и других задач, в его ведении также находятся археология, музеи, театры, кинематограф...
Кстати, федеральная целевая программа по развитию туризма реализуется Ростуризмом весьма успешно. Программа привлекает на рубль выделенных государственных денег 3,6 рубля частных инвестиций. Не каждая ФЦП имеет такие показатели. Однако чтобы в рамках государственно-частного партнерства привлечь инвестора, который хочет построить частные гостиницы, нам нужно создать обеспечивающую инфраструктуру — энергетические, водопроводные сети и так далее. Инвестор не будет этим заниматься. Полностью взвалить это на себя регион тоже не сможет. Поэтому в рамках программы и реализуется такой механизм, как софинансирование. А у нас этот ресурс урезают.
В регионах — та же самая проблема. В субъектах развитием туризма тоже занимаются по остаточному принципу. Из 85 субъектов РФ только в шести есть полноценные министерства по туризму.
В остальных туризмом управляют департаменты, комитеты, эта сфера присоединена либо к культуре, либо к молодежной политике, а в лучшем случае находится в ведении министерства экономики — тогда он хотя бы рассматривается как экономическая сфера.
Иногда в регионах решение проблем туристической сферы вообще отдают на откуп общественным организациям, а региональные власти зачастую не проявляют к отрасли должного внимания. Позволяют существовать туризму на территории региона, и только. Не поддерживают предпринимателей, не слышат их, не снимают административные барьеры, не занимаются продвижением. Конечно, пророй легче продавать природные ресурсы, чем развивать новую отрасль. Но подобное потребительское отношение в регионах к туризму нужно менять.
Возьмем для примера департамент культуры, молодежной политики и туризма. Как там будет распределяться финансирование? Сначала на культуру, потом — на молодежь и чуть-чуть — на туризм.
Финансирование данной отрасли в регионах страны вообще очень разнится. Все зависит от того, делает субъект ставку на туризм или нет. Например, в текущем году финансирование на Алтае — это 170 миллионов рублей, в Бурятии — 480 миллионов рублей, в Хакасии — только 36 миллионов рублей. А на туризм в Красноярском крае, как было озвучено на апрельском заседании комитета регионального Заксобрания по образованию, культуре и спорту, выделено в этом году только 19 миллионов рублей. И что можно сделать в масштабах региона на эти деньги? Разве что несколько раз поучаствовать в выставках, провести какие-то мероприятия, форумы. А развитие туристской инфраструктуры? Другие задачи?
Получается, что для туризма созданы определенные экономические условия, и мы в них ютимся. В результате имеем то, что имеем. Регионы отмечают недостаток внимания к проблемам туризма со стороны федеральной власти, но и сами часто предпочитают применять политику малых дел, которая больших результатов дать не может. А ведь если анализировать региональные целевые программы по туризму, сравнивать объем выделенного на их реализацию финансирования (как правило, это мизер) с объемами налоговых поступлений, суммы будут очень различаться в пользу последних.
Пример Самарской области: в регионе действует государственная программа «Развитие предпринимательства, торговли и туризма на
Важно сегодня понимать, что расходы на туристическую отрасль — это не вложения в никуда и что туризм — это быстро окупаемая сфера экономики. Вложившись в его развитие, государство быстро возвращает инвестиции. Посмотрите на Казань, на Сочи, как заполнены сегодня эти города туристами. Расцветает как цветы после дождя малый бизнес. Люди приезжают туда на работу из других регионов.
Создание рабочих мест за счет развития сферы туризма очень актуально особенно там, где отмечается социальная напряженность и безработица. Потому что в мире каждое одиннадцатое рабочее место — в сфере туризма. Один турист своим пребыванием на курорте обеспечивает работу для трех специалистов сферы гостеприимства. И если те 5 миллионов человек, которые не поедут в этом году в Турцию, воспользуются отечественным предложением, они обеспечат работой 15 миллионов специалистов!
Также (это сегодня весь бизнес констатирует, региональные отделения «ОПОРЫ России» об этом активно говорят) важно субъектам в региональных программах по туризму не просто закладывать средства на проведение, скажем, событийных туристских или культурных мероприятий, но и выстраивать программы с ориентацией на стимулирование местных предпринимателей в сфере туризма. Их силами можно многое сделать. Просто их нужно поддержать немного, дать им удочку, пусть сами «рыбку ловят» себе и другим.
— Вы отметили шесть регионов, в которых есть министерства по туризму. В этих субъектах развитие отрасли находится на более высоком уровне?
— Конечно. Министерства по туризму созданы в Краснодарском и Ставропольском краях, Крыму, Калининградской области, Кабардино-Балкарской Республике. Это как раз те регионы, которые максимально готовы к приему туристов. В Республике Татарстан работает не министерство, а Госкомитет по туризму — создание органа было предусмотрено под проведение в республике Универсиады-2013. Подготовка к Универсиаде, кстати сказать, положительным образом сказалась на развитии туризма в регионе. Создана обширная инфраструктура, благодаря чему туристический поток вырос в разы. Казань стала одним из самых популярных городов для туристов, входит в тройку лидеров сразу после Санкт-Петербурга и Москвы. В регионе четко понимают, что они могут вложить и сколько получить взамен. И там, кстати, очень поддерживают своих предпринимателей в туризме. В этом плане Татарстан — один из самых показательных примеров.
— Насколько существующая законодательная база способствует развитию туризма?
— Базовый закон, регулирующий отрасль, — это Федеральный закон от 24 ноября 1996 года № 132‑ФЗ «Об основах туристской деятельности». Закону уже 20 лет, и каждый год-два в него вносятся поправки, что-то расширяется, изменяется. Буквально недавно внесены поправки, которые касаются деятельности туроператоров и направлены на защиту туриста от ситуаций, когда туроператоры не вывозят их с места отдыха. Это нужно, но есть еще ряд моментов, которые в закон необходимо внести. Пока это скорее закон о турагентско-туроператорской деятельности, и сейчас существует экспертное мнение, что нормативный правовой акт необходимо преобразовать в закон о туризме. На каждом созыве Государственной думы РФ эта тема возникает, но пока нет даже проекта.
Осенью предыдущего года обсуждались законодательные инициативы, направленные на повышение доступности отдыха. Предлагалось разработать систему, при которой работодатель, обеспечивающий своим работникам путешествия по стране, мог рассчитывать на то, что его затраты на путевки будут учитываться при налогообложении. Но все законодательные новеллы, касающиеся налоговых льгот, проходят очень тяжело. Несмотря на то что такие меры могут повысить туристический поток, а выпадающие налоги — вернуться с другой стороны, законопроект пока не принят.
— Вопрос о введении налоговых льгот для малого и среднего бизнеса в туристской сфере не обсуждается?
— Такое решение может быть принято на региональном уровне. Те регионы, которые видят пользу в налоговых послаблениях для определенного сектора экономики, принимают соответствующие нормативные правовые акты. У субъектов ведь тоже есть немалые силы для того, чтобы поднять туризм. Но если проанализировать их деятельность, то можно понять, что дело не всегда только в деньгах. Некоторым регионам средства на реализацию даже из ФЦП выделяются, а они их просто не осваивают.
— Но если понимание необходимости туризма есть, есть желание его развивать, чего регионам может не хватить?
— Не хватает, как я уже сказала, соответствующего отношения к туризму не на словах, а на деле. Но часто также регионам не хватает консолидации между собой. Некоторые администрации очень сильно надеятся на туроперейтинг, считают, что это задача коммерческих организаций — выстраивать маршруты и привлекать туристов. Это действительно так, туроперейтинг занимает ключевое место в туристской отрасли, и без него ничего не получится. Но только он не может взять на себя функции регионов по продвижению туристского потенциала субъектов в целом, по развитию инфраструктуры и так далее. Это задачи регионов. А если речь идет о межрегиональных проектах, то многие вопросы легче решать сообща.
Возьмем пример «Красного маршрута». Города решили принимать китайцев. Министерство культуры РФ определило Ульяновск федеральным координатором проекта. Далее необходимо продвижение. В результате получается, что регион работает и за себя и за «того парня», продвигает не только самого себя, но и другие регионы, которые входят в проект, а у него даже на одного себя бюджета не хватает. Чтобы такого избежать, регионам необходимо плотнее выстраивать партнерские отношения между собой.
Еще проблема: нередко регионы уповают на федеральный центр, ждут, что их всему научат, скажут, как быть. Ростуризм старается, но он безумно загружен. Да это и не его задача. Гораздо легче и правильнее предложить федеральным властям что-то готовое, попросив поддержку. Я сама неоднократно наблюдала, как регионы, объединившись по какой-то позиции, разворачивали к себе целые федеральные структуры.
Инструментом для решения подобных проблем может стать создание ассоциации регионов по туризму. Безусловно, различных объединений в сфере туризма уже много. Есть ассоциации коммерческих организаций, в основе объединения которых заложена защита интересов бизнеса. Но я говорю об объединении, где учредителями и участниками являются субъекты РФ, вместе отстаивающие свои интересы. Схожие организации уже есть. Существуют Ассоциация регионов Центрального федерального округа, «Сибирское соглашение». Однако они ограничены федеральными округами, охватывают множество отраслей, и туризм в них представляет лишь сегмент. В итоге сами же участники объединений говорят, что при всем великом замысле результаты работы могли бы быть значительнее.
Идея же создания профильной специализированной всероссийской ассоциации также не нова. Такая мысль высказывалась еще три года назад: тогда планировали учредить ассоциацию, в которую бы вошли Алтайский край, Ярославль, Вологодская область и Республика Коми. То есть данная форма объединения давно предложена самой жизнью. И сегодня важно правильно ее отстроить.
— По какому принципу ассоциация должна быть организована?
— Во главе ассоциации создается наблюдательный совет, куда входят руководители субъектов, Ростуризм, ключевые федеральные министерства: Минкультуры, Минтранс, Минэкономразвития и так далее. Далее следует второй уровень — совет руководителей органов региональной исполнительной власти, в чьем ведении находится туризм (так сказать, совет министров по туризму). Третий уровень — исполнительная дирекция. Совет руководителей становится координационным органом, который будет строить деятельность ассоциации исходя из понимания своих потребностей, выявлять проблемы развития отрасли в регионах и определять пути их решения. Исполнительная дирекция будет заниматься непосредственно реализацией намеченных планов и задач.
Сейчас координационных советов создано много, но проблема всегда в том, что часто некому реализовывать их решения, носящие, как правило, рекомендательный характер. И ответственность за них размыта. А туристская ассоциация регионов сама ставит задачи и сама же их реализует.
Сегодня в каждом регионе свои проблемы: где-то вложились в инфраструктуру, но еще не сформировали новый имидж, туристы плохо знают территорию и потому не едут; где-то много интересных туристских ресурсов, но нет инфраструктуры; где-то отношения с туроператорами не налажены; одни регионы хотят больше принимать туристов, а другие готовы отправлять. На стыке всех региональных потребностей и будут выстраиваться задачи ассоциации в интересах всех и каждого региона конкретно: это PR и GR, поддержка на федеральном и международном уровнях, координация межрегиональных проектов, содействие межрегиональным обменам, помощь в привлечении инвестиций на общие проекты, в развитии инфраструктуры, выстраивании отношений регионов с туроперейтингом, продвижение на международных выставках и в СМИ.
Это вовсе не значит, что объединение само за всех все решит, будет руководителем или контролером над субъектами. Объединение — в первую очередь договор самих регионов о совместном решении общих задач, о взаимопомощи и поддержке. Это абсолютно горизонтальная структура, инструмент в руках самих регионов.
Субъекты своими силами, безусловно, и сейчас с разным успехом эти проблемы как-то решают. У всех есть какие-то бюджеты и большое желание сэкономить. Но при аккумулировании ресурсов для решения общих задач участники ассоциации придут к экономии напрямую.
Чтобы не быть голословной, приведу пример: есть идея создания цикла роликов под одним брендом, представляющим регионы, и транслирования их по центральному телевидению. Москва увидит, что происходит в Новосибирске, какие там есть интересные места и достопримечательности, Новосибирск узнает больше про Ульяновск. Вопрос, кто будет все это делать. Если регион начнет работать с каким-то непосредственным исполнителем этой задачи (например, телекомпанией), сразу возникают сложности, обусловленные необходимостью соблюдения Федерального закона № 44‑ФЗ. Также очень важно всем выдержать единый формат, чтобы зритель воспринимал ролики именно циклом. По отдельности каждому с этим не справиться. А вот ассоциации регионов эта задача вполне под силу. Экономия будет за счет разработки единой концепции бренда для всех и единой реализации — оптом дешевле.
Другой пример — развитие инфраструктуры. Проект в рамках одного региона — это совсем не то, что проект, рассчитанный на несколько субъектов: иной масштаб. Выступая вместе, с общей концепцией, объединением можно добиться и федерального финансирования, и партийного. Кроме того, ассоциация — это также помощь Ростуризму и Минкультуры по взаимодействию с регионами, представление консолидированной позиции субъектов.
На самом деле здесь можно много говорить. Деятельность эта сродни творчеству. Если вы спросите, есть ли какая-то предварительная конкретная программа действий для такой ассоциации, я отвечу, что нет. И рецептур здесь быть не может. Регионы сами, собравшись, должны провести инвентаризацию проблем и коллегиально выработать решения и меры. Конечно, каждый регион сам знает, как ему лучше. Но я много работаю с субъектами и вижу, что в сегодняшних реалиях, с нынешним спросом, конъюнктурой рынка, задачами по импортозамещению, а главное, при постоянном урезании федерального финансирования это один из наиболее целесообразных путей развития туризма в регионах страны.
Подготовила С. В. МАРТЫНЕНКО