В поисках золотой середины

Межбюджетные отношения решают как минимум две совершенно разные задачи: с одной стороны, это выравнивание бюджетной обеспеченности и положения граждан в сильно отличающихся друг от друга регионах страны, с другой — стимулирование экономического роста. Между этими двумя целями нужно находить баланс. Вопросы межбюджетных отношений обсудили на профильной секции Московского финансового форума, которая состоялась 8 сентября, в День финансиста.

Вначале мероприятия собравшимся был продемонстрирован график изменения суммарных доходов, расходов и государственного долга консолидированных бюджетов субъектов РФ с 2005 по 2017 год. Кривые роста доходов и расходов идут рядом, поэтому, как констатировал модератор, председатель комитета Государственной думы РФ по бюджету и налогам А. М. Макаров, говорить о неразумной бюджетной политике не приходится.

Однако обращает на себя внимание рост государственного долга регионов: с 203 миллиардов рублей в 2010 году до 550 миллиардов к 2017-му. Таким образом, задолженность увеличилась более чем в два раза. При этом федеральный бюджет также наращивает государственный долг. Однако там наблюдается значительное превосходство расходов над доходами, поэтому рост задолженности объясним. Такое расхождение федеральных и региональных тенденций стало предметом обсуждения на секции: перед главами регионов был поставлен вопрос, насколько, на их взгляд, положение субъектов устойчиво.

Стабильно, но развитие под вопросом

Практически все губернаторы оценили финансовое состояние собственного региона как стабильное, однако их оценки относительно самих межбюджетных отношений разошлись. Примерно половина выступивших в целом удовлетворена сложившейся системой и не высказала каких-либо серьезных нареканий. Наоборот, звучали слова о готовности исполнять и пожелания ко всем быть более законопослушными и чаще следовать буквам уже принятых законов.

Другие спикеры, представляющие региональную власть, оказались не вполне довольны системой: она лишает инициативы, не дает развиваться. Губернатор Красноярского края В. А. Толоконский^[1] обратил внимание, что, даже если бюджеты регионов и выглядят сбалансированными, существует значительный скрытый дефицит. Под ним он имеет в виду, в частности, сокращение инвестиционных расходов. При этом он отметил, что качество бюджетных отношений очень высокое, важно, что эти отношения предсказуемы.

На вопрос о том, почему планы по доходам часто не совпадают с результатом, губернатор ответил, что когда региональное министерство финансов планирует доходную часть, то намеренно несколько повышает доходы. Это делается для того, чтобы поставить амбициозные планы, которые надо стараться достигать.

Заместитель мэра Москвы по вопросам экономической политики и имущественно-земельных отношений Н. А. Сергунина, отвечая на тот же вопрос, обратила внимание, что при планировании бюджета в столице всегда учитывается возможность изменений на федеральном уровне, касающихся перераспределения средств.

Минфин доволен консерватизмом

Замминистра финансов России Л. В. Горнин назвал две главные задачи межбюджетных отношений. Первая — стимулировать экономический рост в регионах. Второй задачей является выравнивание бюджетной обеспеченности, чтобы граждане в разных регионах получали государственные услуги в одинаковых условиях. Эти задачи разнонаправленные, поэтому Минфин постоянно ищет равновесие, или золотую середину.

По его словам, бюджеты регионов на текущий момент в Минфине России оценивают как стабильные. При этом субъекты РФ учли пожелания Министерства финансов РФ быть осторожными при формировании главных финансовых документов и учитывать непредсказуемые экономические изменения. Консервативный подход, который применили многие регионы, Минфин России одобрил. В настоящий момент доходная часть у многих субъектов перевыполнена, и в таком случае гораздо проще, считает Горнин, реагировать на вызовы в виде возможного роста обязательств.

В таком случае, обратил внимание Макаров, регионы копируют политику, которую проводит Министерство финансов России, верстая федеральный бюджет. Горнин согласился с данной идеей и констатировал, что в этом нет ничего плохого. Если экономика ресурсо-ориентированная и зависит от волатильности цен на энергоресурсы, такой подход вполне ожидаем.

Обязательства в пользу Федерации

Речь также зашла об обязательствах, вернее, об их источниках. 96% обязательств возложено на регионы на федеральном уровне, только 4% составляют взятые самостоятельно обязательства. В сфере здравоохранения такое соотношение составляет 1,7% против 98,3%. Для образования аналогичный показатель — 23,5 и 76,5% в пользу обязательств, принятых федеральным центром. И только в сфере социальной политики собственно на региональные обязательства приходится 72,2% расходов консолидированных бюджетов регионов.

Сергунина обратила внимание на то, что проблемой является даже не сама зарегулированность, а четкая фиксация текущих расходов. В итоге не остается средств на инвестиции. В связи с этим возникает дисбаланс, когда текущие расходы растут, в то время как в той или иной сфере может быть недоразвита сама инфраструктура. Выступающая указала на то, что в значительной части расходы зарегулированы ведомственными актами, а не федеральными законами. Поэтому проблема зарегулированности касается не только федеральных законов, но и этих актов.

Глава Рязанской области Н. В. Любимов привел несколько примеров полномочий, переданных на уровень регионов, но не имеющих достаточного финансирования. Например, поддержка детей-сирот. Или охрана в сфере охоты и рыболовства: в Рязанской области по стандартам должно быть 75 инспекторов, занимающихся этим, а необходимое финансирование составляет 40 миллионов рублей. Но от Минприроды область получила только 9 миллионов.

Макаров обратил внимание, что колоссальной проблемой является отсутствие информации о том, сколько в настоящий момент стоят федеральные полномочия. Поэтому планировать расходы крайне тяжело, логично в таком случае полностью забирать полномочия на федеральный уровень «вплоть до строительства песочниц». Другими словами, регионы будут получать список того, что они должны сделать, и финансирование. Региональные власти будут осваивать деньги и отчитываться, но все основные решения будут уже приняты за них. Сейчас же сложилась ситуация, что регионы получают полномочия, но не имеют необходимых средств.

Ресурсы в соответствии с обязанностями

По словам Горнина, в настоящее время идет инвентаризация федеральных полномочий. Так или иначе, целью является повышение самостоятельности регионов, в том числе бюджетной. Ведомства должны привести нормативно-правовые акты, которые определяют ресурсное обеспечение делегированных полномочий, в соответствие с теми объемами субсидий, которые получают регионы. Софинансирование полномочий не следует делать обязанностью субъектов. Соответствующие решения планируется принять в ближайшее время.

Также было принято решение, что все нормативно-правовые акты, разрабатываемые федеральными министерствами и ведомствами, которые влияют на полномочия субъектов РФ, должны утверждаться только после общественного обсуждения. Если документы влекут за собой дополнительное финансирование, то федеральная власть в следующем бюджетном цикле должна предоставлять дополнительные межбюджетные трансферты под возникшие дополнительные задачи.

Одним из направлений работы является повышение предсказуемости межбюджетных трансфертов. В этом году, в частности, все межбюджетные трансферты были распределены в начале финансового периода. И регионы знают, сколько денег им поступит, и могут планировать затраты.

Толоконский, в свою очередь, обратил внимание, что у регионов постоянно возникают расходы, от которых они не в состоянии отказаться. Региональная власть в отличие от федеральных министерств и ведомств является публичной. И, например, в случае пожара в лесу, даже если Рослесхоз и намерен уменьшить расходы на пожаротушение, губернатор примет решение ликвидировать огонь, несмотря на любые возникающие траты.

Сокращение числа субсидий

По словам Макарова, ранее одной из целей реформирования межбюджетных отношений было сокращение числа субсидий. Речь идет об уменьшении именно самого количества субсидий, а не объема поступающих средств. Сейчас, считает Макаров, сложилась «худшая практика, которая может быть», когда регионы детально согласовывают расходование средств с федеральным центром. Субсидии, отметил он, иногда меньше, чем стоимость командировки в Москву.

Прозвучал вопрос о том, зачем сохранять 66 субсидий, если по одной госпрограмме в среднем не стоит иметь больше одной субсидии. При этом всего насчитывается 37 госпрограмм, и среди них есть такие, которые вообще не имеют отношения к регионам, например госпрограмма, связанная с деятельностью Министерства иностранных дел.

В качестве примера Макаров привел сельское хозяйство. Он предложил не дробить субсидии по направлениям «растениеводство», «животноводство» и так далее, а просто передавать деньги губернаторам. Последним, в свою очередь, предлагается распределять средства так, как им нужно для поддержки сельского хозяйства. Однако при этом у Министерства сельского хозяйства с регионами должен быть заключен договор о целевых показателях, которые должны быть достигнуты за эти деньги.

Губернаторы, присутствовавшие на секции, отнеслись к идее по-разному. В то время как одни полностью поддержали ее, другие высказали мнение, что и сейчас серьезных проблем не возникает. В частности, последнюю точку зрения поддержал глава Чувашии М. В. Игнатьев.

В Минфине отметили, что оптимальное число субсидий должно находиться на уровне трех десятков.

Критике подверглась и система госпрограмм в целом. Программы слишком общие: так, госпрограмма «Образование» на самом деле повторяет конституционную функцию. Прозвучало предложение вместо госпрограмм прописать приоритетные проекты, а результаты по данным проектам и финансирование закрепить в договорах профильных министерств с регионами. То есть снова вернулись к идее спрашивать с регионов не за то, куда потрачены деньги, а за результат.

К. В. ОВЧАРУК

Инвестиции и межбюджетные трансферты

С 2011 по 2017 год доля инвестиционных расходов в консолидированных бюджетах регионов уменьшилась с 15,1 до 9% (почти в полтора раза). Доля социальных расходов за это время колебалась: в 2011 году показатель составлял 12%, в 2014–2016 годах равнялся около 14%, в 2017 году снизился до 11%.

Причиной такого искажения является то, что доходная база субъектов регионов не растет с 2012–2013 года так быстро, как обязательства, которые в том числе ставила перед ними и федеральная власть.

С 2010 по 2017 год, а также в планируемых 2018–2019 годах уровень межбюджетных трансфертов в текущих ценах примерно одинаков. Показатель колеблется от 1,38 триллиона рублей (в 2010 году) до 1,50 триллиона (в 2017-м).

Однако если пересчитать эти трансферты в базовых ценах 2010 года, то они постоянно сокращаются. В 2010 году показатель равнялся, как уже говорилось, 1,38 триллиона рублей. К 2017 году он снизился до 940 миллиардов. К 2019 году объем межбюджетных трансфертов согласно плану уменьшится в ценах 2010 года до 799 миллиардов.

^[1] На момент подготовки материала Толоконский занимал пост губернатора Красноярского края.