Версия для печати 690 Материалы по теме
В. Г. Зуева
Бюджетно-финансовая перезагрузка России

25 лет назад фактически с нуля было создано новое для Российской Федерации ведомство — Федеральное казначейство. Валентина Григорьевна ЗУЕВА стояла у истоков Казначейства России, была одним из его основателей. Как все начиналось? Об этом наше сегодняшнее интервью.

— Валентина Григорьевна, 8 декабря 1992 года был принят указ Президента РФ о создании Федерального казначейства. Вы стояли у истоков этой большой работы (в марте 1993 года занимали должность первого заместителя начальника Управления исполнения бюджета, с сентября этого же года — первого заместителя руководителя Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ). Расскажите, пожалуйста, как все начиналось? 

— Во-первых, большое спасибо журналу «Бюджет» за предоставленную возможность поделиться с коллегами воспоминаниями о нашей совместной работе и выразить огромную благодарность всем, кто, не жалея времени и сил, трудился над воссозданием казначейской системы исполнения бюджета. Уже 25 лет успешно работает Федеральное казначейство со своей огромной территориальной сетью в 85 регионах страны. В 1991 году об этом и мечтать не могли. Тогда произошел распад Советского Союза, наступил период развала и разбалансировки всех ветвей административной и политической власти, экономики и финансов. Сломалась и банковская система СССР, которая работала на исполнение бюджета начиная с 1928 года. Государственный банк СССР и специализированные банки — Жилсоцбанк, Промстройбанк, Сельхозбанк, Внешторгбанк и Сбербанк — выполняли свои функции по учету доходов и финансированию отраслевых государственных расходов, осуществляя и контроль за их целевым использованием. 

Приемником Государственного банка СССР стал Центральный банк РФ. Новый руководитель Центробанка Г. Г. Матюхин и его заместитель Л. М. Алякина своими волевыми решениями, без согласования с Министерством финансов РФ ломают или просто уничтожают все технологии кассового исполнения государственного бюджета. Были отменены операции по зачислению и расшифровке доходов, закрыты счета министерств и ведомств, через которые осуществлялись их бюджетные расходы. Нам было сказано: «Кредитования бюджета не будет, живите по средствам». 

В то время министром финансов был Василий Васильевич Барчук, он вызвал Александра Васильевича Смирнова и меня, это был день моего рождения — 21 декабря 1991 года, и сказал: «Принимайте на себя управление по исполнению бюджета и начинайте формировать казначейство». Никто не имел представления, что это такое. Союз развалился, часть руководства Министерства финансов РФ пришла из Минфина РСФСР, а другая часть — из Минфина СССР, который располагался на Ильинке. Получилось так, что мы из России перешли в Союз, и как говорили коллеги: «Россия оккупировала Союз». Это смешно, но тем не менее ключевые позиции в Минфине РФ заняли руководители из РСФСР. 

Тогда пришел костяк хороших специалистов: В. А. Петров, С. А. Королёв, Н. С. Максимова, Л. К. Куделина, Б. И. Златкис, И. С. Флягина, А. Г. Силуанов, Т. А. Голикова и многие другие, в том числе и я. Сильные кадры, которые возглавили ключевые департаменты Министерства экономики и финансов РФ, а чуть позже — Минфина РФ. Все эти люди, так или иначе, сыграли огромную роль в становлении нового бюджетного процесса, процесса исполнения бюджетов всех уровней. 

33-1.png

Чтобы не допустить в стране дефолта, срочно нужны были временные переходные правила по восстановлению бюджетного процесса и его исполнению. Центробанк мог бы в этот период помочь в нормализации работы Минфина, но он не шел нам навстречу. Я вместе с заместителем министра Станиславом Андреевичем Королёвым ходила в Центральный банк России договариваться о возможности хотя бы временного авансирования расходов бюджета или открытия доходных счетов и сохранения старых счетов министерствам и ведомствам. В наших просьбах нам было отказано. Банк открыл Минфину два счета для зачисления доходов и осуществления расходов в обезличенном виде. Весь учет по видам налогов и платежей и расходов по министерствам и ведомствам ложился на Управление исполнения бюджета (казначейство), тогда еще не утвержденное. Диалог с Банком России продолжался, но эмоции зашкаливали и доходили до такого состояния, что хоть в драку. Королёв меня сдерживал. 

В управлении тем временем продолжалась организационная работа: создавались отделы, распределялись полномочия. На отдел доходов, его возглавила Т. В. Жаброва, и отдел расходов, его возглавила Л. Н. Железнова, легли самые трудные задачи, но они, работая почти сутками, постепенно с ними справлялись. Поступавшие платежи не успевали разносить по их видам, так было и в Минфине, и в Налоговой службе. Платежные поручения лежали мешками и ждали своей очереди. Нужно было получить информацию о сумме поступивших доходов, сверить ее со счетом в Банке России, согласовать и только потом направить на финансирование расходов. Мы могли проводить финансирование только в пределах тех средств, которые числились у Центробанка. Счета министерствам и ведомствам, главным распорядителям и получателям средств были открыты в разных коммерческих банках. Других банков не было. 

Уже в 1991–1992 годах активно начали нарабатывать нормативные документы. Смирнов сам готовил проект указа о создании казначейства. Придирались к каждому слову, согласование было тяжелейшим, но в конце концов 8 декабря указ был подписан. Эта дата и стала днем рождения нашего любимого детища  — Федерального казначейства. 

33-2.png

Понятно было, что без казначейств в регионах и муниципальных образованиях система работать не сможет. Представьте себе то количество бюджетополучателей, которое было только в системе образования, в других ведомствах. Количество бюджетополучателей было настолько велико, что даже страшно было представить, как все это можно синхронизировать и систематизировать. Подчиненность подведомственных организаций не укладывалась в прямые финансовые потоки, возникали сложные для финансирования противопотоки. 

— Весь этот огромный объем информации вы обрабатывали вручную? 

— Да, практически вручную. Компьютеры начали закупать, но они были в большом дефиците и недешевые. 

— В вашем послужном списке огромный опыт взаимодействия не только с Центробанком России, но и с Министерством обороны РФ. Очень серьезная и консервативная структура. Возникали ли сложности в работе с этим ведомством? 

— Когда в регионах и муниципальных образованиях были созданы органы казначейства, работа со всеми основными министерствами и ведомствами, с частью силовых структур постепенно входила в нормальное русло. В 1994–1995 годах очередь дошла и до Министерства обороны России. Тогда первый заместитель министра финансов Владимир Анатольевич Петров подходит ко мне и говорит: «Никто не знает, как работает Министерство обороны, чем оно дышит». И предлагает создать рабочую группу из 6–7 человек и направить в Минобороны на проверку. Возглавила эту группу я. Мы находились там месяц. Получили финансовые отчеты и отдельные нормативные акты, только не секретные документы. То, что мы увидели, не укладывалось в рамки общего бюджетного процесса: в ведомстве не велся ни бухгалтерский, ни стоимостной учет, только финансовый. Бюджетные назначения доводились исключительно под фактические расходы. То есть был бюджет и кассовые расходы. 

33-3.png

Мы написали отчет. Это было наше, возможно, не вполне компетентное мнение о работе ведомства. Реакция Минобороны на данные выводы была резко отрицательная. Подходит время перевода Министерства обороны на казначейскую систему. Сказать, что был протест, это ничего не сказать. Давление шло со всех сторон, начиная с правительства. 

Готовим отдельное положение о переводе Министерства обороны на казначейскую систему. Военных округов было много, и в каждом мы проводили совещания. Финансовые службы в округах и видах вооружений, которые финансировали свои воинские формирования, просто жаждали изменения системы финансового обеспечения и финансового контроля. Потому что отсутствие каких-либо серьезных норм, правил и финансовой дисциплины позволяло принимать высшему руководству решения по финансированию незапланированных расходов, влекущие соответствующее наказание финансисту. Расходы просто подгоняли под то плановое финансирование, которое им назначали. Никто не доводил до воинских формирований бюджетные назначения, не было планирования, деньги есть — расходуют, нет — ждут…

Постепенно, не перегибая палку, не ломая сложившуюся структуру, уступая в мелком, добивались в главном. Начали с изменения бухгалтерского учета, доведения лимитов бюджетных обязательств. На Минобороны распространяются все те правила, по которым работали другие федеральные органы исполнительной власти. Появился и финансовый, и бухгалтерский, и натуральный учет, и самое главное — появилась необходимость изменить финансовые противопотоки и подведомственность воинских формирований. 

Я хочу сказать огромное спасибо теперь заместителю руководителя Казначейства России — Александру Юрьевичу Демидову, тогда он работал в УФК по Самарской области, и на базе Приволжского военного округа, который он финансировал, отрабатывались все пилотные проекты, касающиеся Министерства обороны. Была проведена огромная работа, большое спасибо и низкий поклон за помощь, поддержку и понимание Георгию Михайловичу Сапронову, который был тогда заместителем руководителя Главного финансово-экономического управления Министерства обороны России, и всем руководителям финансовых служб воинских формирований. Именно Сапронову поручили работу по переводу структур ведомства на финансирование через Федеральное казначейство. 

34.png

Мы объездили всю Россию, проводя всевозможные совещания, учебу, встречи, объясняя, показывая, информируя и просто убеждая. Опасались каких-либо серьезных противостояний, но этого не было, все прекрасно понимали, что Федеральное казначейство позволит значительно быстрее получать финансирование и своевременно осуществлять полномочия ведомства. 

Поделиться