Подпишитесь и выиграйте!
20

внешних дисков и аккумуляторов

Финансы№ 4 апрель 2018 — 19 Апреля 2018

Внутреннего финансового контроля нет?

Москва

Версия для печати 1538 Материалы по теме
Внутреннего финансового контроля нет?

Вопросы организации и осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита стали темой для разговора участников секции, которая прошла в рамках VI Васильевских чтений. 

Внутренний контроль — это не ведомственный контроль

В соответствии с законодательством главные администраторы бюджетных средств должны осуществлять внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит. На подзаконном уровне существует большое количество нормативных актов, которые регулируют эти процедуры, утверждены соответствующие методические рекомендации. Тем не менее, как отметил директор Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России С. В. Романов, складывается ощущение, что внутреннего контроля в том виде, в котором он задумывался, нет. Вернее, цели, для достижения которых были разработаны системы ВФК и ВФА, в настоящее время не достигаются. Это происходит в силу многих причин, как объективных, связанных с недостатком правового регулирования, так и субъективных, вызванных неправильным пониманием главными администраторами бюджетных средств того, как нужно и должно организовывать работу сравнительно новых инструментов.

Конечно, в госструктурах, от которых введения такого контроля требует законодательство, ВФК и ВФА созданы — контрольные органы в лице Счетной палаты и Казначейства России тщательно за этим следят. Но вся проблема в том, что работает эта система, как правило, формально — вся ее организация направлена на соблюдение требований нормативных правовых актов, а не на контроль. Неправильное понимание сути внутреннего финансового контроля и аудита базируется еще и на том, что главный администратор бюджетных средств привык к ведомственному контролю, который существовал всегда и с которым сложно расстаться. В результате происходит неоправданное сращивание аудита и ведомственного контроля. Подразделение ВФА создается, но при этом меняется только вывеска, а функции остаются прежние — контроль направлен на фиксацию нарушений подведомственных организаций, ВФА при этом превращается в довесок к ведомственному контролю. Прежние контролеры, называясь теперь аудиторами, также приходят на проверки, и их задача — не предупреждение нарушений и подготовка рекомендаций по устранению причин их возникновения, а надзор за тем, что уже случилось.

Подготовленные Минфином России поправки в постановление Правительства РФ от 17 марта 2014 года № 193 пока не решают озвученных проблем, а только формализуют понятия и дают некий инструмент для реализации внутреннего контроля и аудита. «В ближайшее время мы попытаемся нарисовать схему организации ВФК и ВФА, которая должна отвечать основным их принципам, — отметил Романов. — И из этой схемы должно быть предельно ясно, что ВФК — не отдельный институт контроля, а постоянно действующий процесс, который осуществляется не специально назначенными людьми, а сотрудниками, непосредственно выполняющими свои функциональные обязанности».

Что касается ведомственного контроля, то законодательно не прописано, что он должен быть, тем не менее у ГАБС есть полномочия учредителя, в соответствии с которыми он имеет право создавать структуру, призванную осуществлять ведомственный контроль, рассматривая все сферы деятельности подведомственного учреждения, а не только финансовую. При этом ведомственный контроль может и должен использовать резервы и информацию внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.

Сэкономить ресурсы и обеспечить контроль

О том, как работает система внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в органах власти столицы, рассказала заместитель начальника Главного контрольного управления Москвы И. Е. Зайко. Именно Главконтроль осуществляет методологическое обеспечение ВФК и ВФА, ведомственного контроля, разрабатывая типовые регламенты, положения, образцы оформления приказов и т. д. Кроме того, в Москве есть Межведомственная комиссия по обеспечению взаимодействия органов исполнительной власти при осуществлении ими внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, ведомственного контроля, в которую входят представители всех органов власти столицы.

Сегодня ситуация сложилась таким образом, что орган исполнительной власти в соответствии с законодательством должен осуществлять целый ряд контролей: внутренний финансовый контроль фактов хозяйственной жизни в соответствии с Федеральным законом от 6 декабря 2011 года № 402‑ФЗ, так как является юридическим лицом; учредительский контроль, так как является учредителем; ведомственный контроль в сфере закупок в соответствии с Федеральным законом № 44‑ФЗ; внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит в соответствии с Бюджетным кодексом. Штатная численность органа власти, как правило, ограниченна, и подмена аудита ведомственным контролем как раз и идет от желания объединить выполнение нескольких обязательных функций, сэкономив ресурсы. При этом, как отметила Зайко, задачи ВФК и ВФА, учредительского контроля и ведомственного контроля часто схожие (рисунок).

В Москве половина ГРБС имеют от 8 до 55 подведомственных учреждений, объем бюджетных средств, направляемых ими на госзаказ, достигает 20 миллиардов рублей. Естественно, что эти ГРБС нуждаются в организации контроля не только непосредственно в своем ведомстве, но и в реализации задач по повышению эффективности использования бюджетных средств всей подведомственной сетью. На этом и базируется понимание Главным контрольным управлением Москвы того, как должна работать система контролей ведомства. «Сейчас необходимо разработать единые стандарты (методики, регламенты) организации контрольных мероприятий в рамках всех имеющихся контрольных полномочий, которые позволят совмещать в едином контрольном мероприятии проверку всех вопросов, входящих в текущем периоде в рисковую зону, независимо от вида контрольных полномочий. Это позволит исключить дублирование контрольных мероприятий, проводимых в отношении одного объекта контроля в рамках всех имеющихся полномочий. Кроме того, необходимо исключить применение различных мер ответственности в зависимости от вида контроля, в рамках которого проводится контрольное мероприятие», — подчеркнула Зайко.

Очень большой вопрос вызывает и соблюдение такого принципа внутреннего аудита, как независимость. Например, штатная численность администраций муниципальных образований города Москвы, как правило, три человека: глава администрации, главный бухгалтер и специалист по закупкам. Выделить из этого состава кого-то независимого и свободного от выполнения бюджетных процедур невозможно.

По идее и задумке методологов ВФК и ВФА работа этой системы должна вести к тому, чтобы информация, полученная в ходе осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, анализировалась и способствовала совершенствованию деятельности органа власти. Главное контрольное управление Москвы проводит регулярный анализ состояния внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в органах власти столицы и, к примеру, выясняет следующее. Согласно Бюджетному кодексу внутренний контроль направлен на подтверждение соответствия бюджетных операций внутренним стандартам, но ни у одного органа власти, в котором проводилось обследование, внутренние стандарты не были утверждены. То есть внутренний финансовый контроль существует сам по себе и проводится от случая к случаю. Кроме того, были выявлены и такие недостатки, как:

излишняя контрольная нагрузка — тотальный контроль без учета рисковых операций;

неоправданная избирательность контроля, то есть контроль какого-то любимого участка;

формализм при организации контроля, то есть контроль для галочки и поверхностный контроль;

отсутствие обратной связи, то есть контроль без принятия решений по его результатам и контроль без проведения последующего обучения.

Перенастройка

Опыт по организации внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в органах власти Вологодской области освятил заместитель начальника контрольно-ревизионного управления Департамента финансов Вологодской области М. В. Семенов. Он отметил, что, как показывает практика, для повышения эффективности бюджетного рубля недостаточно периодических контрольных мероприятий в рамках внутреннего государственного финансового контроля.

 Общая сумма нарушений по итогам проверок 2016 года, проведенных Департаментом финансов Вологодской области в рамках ВГФК, составила более 15% от суммы проверенного бюджетного финансирования, то есть практически каждый шестой рубль был израсходован неправомерно. При этом проведенный анализ показал, что недостаточно эффективная система внутреннего контроля в органах исполнительной государственной власти области и органах местного самоуправления в 78% случаев является первопричиной нарушений бюджетного законодательства.

«С 2017 года департамент финансов по поручению губернатора области начал исправлять сложившуюся ситуацию и выступил координатором работы по совершенствованию внутреннего финансового контроля в органах исполнительной власти области», — рассказал Семенов. Был разработан соответствующий план мероприятий с конечным сроком реализации 1 апреля 2018 года и создан Координационный совет при руководителе департамента финансов по обеспечению взаимодействия органов исполнительной власти области при осуществлении ими внутреннего финансового контроля, на котором системно рассматриваются промежуточные итоги реализации дорожной карты.

На сегодняшний день департамент финансов проанализировал все стандарты осуществления внутреннего финансового контроля, и органам власти рекомендован единообразный подход по их актуализации. Кроме того, департамент обязал органы исполнительной власти региона уточнить перечни процессов и операций внутренних бюджетных процедур, необходимых для формирования плана внутреннего финансового контроля, предварительно подготовив методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового контроля, в которых содержались примерные перечни процессов внутренних бюджетных процедур. Следующим шагом стала разработка так называемых чек-листов. Их введение обусловлено тем, что в ходе контрольных мероприятий проверяющие устанавливали: при принятии решений о выделении бюджетных средств главные распорядители бюджетных средств не проводят оценку на соответствие принимаемых решений нормативным правовым актам, регламентирующим процедуры бюджетного финансирования.

«Что в нашем понимании чек-лист? Это перечень действий специалиста по проверке представленных исполнителем документов на соответствие порядку предоставления субсидии перед принятием руководителем решения о предоставлении субсидии», — объяснил представитель Вологодской области. Также органам государственной власти было рекомендовано скорректировать планы внутреннего финансового контроля на 2017 год, применив риск-ориентированный подход, для чего подготовлены соответствующие методические рекомендации. Далее органы исполнительной власти обязали закрепить в положениях структурных подразделений и в должностных регламентах обязанности и полномочия по организации и осуществлению внутреннего финансового контроля, причем в том числе и у руководителей органов власти.

Следующим шагом стало внесение изменений в порядок проведения департаментом финансов области анализа осуществления ГРБС внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита с целью создать у должностных лиц, в первую очередь у руководителей органов власти, мотивацию организовывать и эффективно осуществлять ВФК и ВФА. «Теперь мы ежегодно в первом квартале будем анализировать состояние внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита во всех органах исполнительной государственной власти области. Результаты анализа будут учтены при оценке качества финансового управления, которая будет предоставляться губернатору для принятия управленческих решений. Одновременно внесены изменения в показатели оценки организации и эффективности финансового контроля органов исполнительной власти области, а в KPI их руководителей и специалистов включены показатели (имеющие значительный вес), характеризующие качество внутреннего финансового контроля и аудита», — отметил Семенов.

Органы власти под контролем департамента финансов скорректировали свои организационные структуры, обеспечив функциональную независимость специалистов, занимающихся внутренним финансовым аудитом, внесли изменения в должностные регламенты должностных лиц, осуществляющих внутренний финансовый аудит, разработали и утвердили план внутреннего финансового аудита на 2018 год. На сегодняшний день внутренний финансовый аудит осуществляется во всех органах исполнительной власти области.

С. В. МАРТЫНЕНКО


Поделиться