Всероссийский муниципальный форум


"Местное самоуправление: современные вызовы"
В рамках форума состоится награждение победителей "XI Всероссийского конкурса"
7 июня,
Москва

XI Всероссийский конкурс


«Лучшее муниципальное образование России в сфере управления общественными финансами»
Успейте подать документы до
23 апреля
Версия для печати 252 Материалы по теме
Фонды дождливых дней. Как регионы управляют депозитами

Александр Геннадьевич ШУРАКОВ, эксперт группы суверенных и региональных рейтингов Аналитического Кредитного Рейтингового Агентства (АКРА), кандидат экономических наук

Российские регионы активно зарабатывают на управлении свободной ликвидностью. Они размещают профициты прошлых лет, внутригодовой кассовый профицит, а также свободные остатки на счетах предприятий госсектора. В прошлом году субъекты РФ получили от этой деятельности 99,4 миллиарда рублей, что сопоставимо с их расходами на обслуживание долга. Однако в распределении расходов на долги и доходов от депозитов между регионами наблюдается сильный дисбаланс.


Заработок на свободных средствах

По итогам 2017 года дополнительный доход от управления ликвидностью получили 12 российских регионов (таблица 1). Для сравнения: 12 лет назад таких субъектов было вдвое больше (рисунок 1). Общие доходы региональных бюджетов от управления ликвидностью в 2017 году составили 99,4 миллиарда рублей, что сопоставимо с расходами всех субъектов РФ на обслуживание долга: в 2017 году на выплату процентов по кредитам и купонов по облигациям они потратили 110,1 миллиарда (рисунок 2). В данном исследовании учитывались средства, отраженные в статье «Доходы от размещения временно свободных средств бюджетов субъектов Российской Федерации» (форма 317, код дохода 11102020020000120). Стоит также отметить, что расходы федерального бюджета на обслуживание долга в 2017 году заметно превысили доходы от размещения бюджетных средств (рисунок 3).

У девяти регионов в 2017 году рента ликвидности превысила расходы на обслуживание долга. Это Тюменская, Челябинская, Сахалинская, Ленинградская, Московская области, Москва, Санкт-Петербург, Республика Башкортостан и Ханты-Мансийский округ — Югра. У Тюменской, Сахалинской и Ленинградской областей это было обусловлено почти нулевыми расходами на обслуживание долга. В Москве, Московской области, Республике Башкортостан и ХМАО-Югре проценты по депозитам позволили компенсировать весьма существенные в абсолютном выражении расходы на обслуживание задолженности.

С 2008 по 2017 год у трех регионов (Тюменская область, Санкт-Петербург и Республика Башкортостан) доходы от разме­щения депозитов, или рента ли­квидности, стабильно превышали расходы на обслуживание долга (таблица 2).

Дисбаланс сохраняется

На агрегированном уровне совокупные расходы регионов на обслуживание долга в значительной мере покрываются доходами от размещения свободных средств. До 2011 года включительно рента ликвидности и расходы на обслуживание долга распределялись между регионами относительно сбалансированно. На те субъекты РФ, которые зарабатывали на размещении свободных денежных средств, приходилось в среднем 66% суммарных расходов на обслуживание долга.

Однако с 2012 года дисбаланс между региональными бюджетами в распределении расходов на обслуживание долга и доходов от ренты ликвидности начал усиливаться. По итогам 2017 года на долю 12 субъектов РФ, получивших дополнительные доходы от размещения средств, пришлось только 22% (24,18 миллиарда рублей) суммарных расходов на обслуживание долга. Во многом возникновение дисбаланса связано с изменением положения дел в двух регионах. Москва и Московская область значительно снизили свои расходы на обслуживание долга, одновременно увеличив доход от размещения средств на депозитах. Так, на долю Москвы пришлось 74,7% указанных доходов (рисунок 4).

Депозиты и коммерческие долги примерно равны

Среднегодовой совокупный объем депозитов субъектов РФ в 2017 году составил 1,11 триллиона рублей, превысив среднегодовой объем их коммерческого долга, который равнялся 1,09 триллиона. Последний раз среднегодовые объемы депозитов и коммерческого долга были сравнимы в 2011 году. В кризисные годы — в 2014 и 2015-м — коммерческий долг субъектов РФ был выше среднегодовых показателей по объемам депозитов (на 632 и 533 миллиарда рублей соответственно). Среднегодовой размер консолидированного коммерческого долга регионов (долги субъектов и муниципалитетов) в 2017 году по-прежнему превосходил депозиты, хотя и не столь существенно, как в предыдущие годы (1,31 триллиона рублей долга против 1,11 триллиона рублей депозитов).

Максимальный размер депозитов регионов в 2017 году составил 1,363 триллиона рублей, показатель был зафиксирован 1 ноября 2017 года. Их максимальный показатель по коммерческому долгу был на уровне 1,266 триллиона рублей, такая цифра была зафиксирована 1 января прошлого года.

По состоянию на 1 июня и в период с 1 августа по 1 декабря 2017 года объем депозитов регионов превосходил даже консолидированный коммерческий долг регионов (субъектов и муниципалитетов). За последние 12,5 года такая картина наблюдалась только во втором полугодии 2011 года на протяжении шести месяцев и в 2006 году в течение трех месяцев.

В 2018 году сохраняется описанная тенденция: объем депозитов субъектов на 1 марта составил 1,122 триллиона рублей и был больше их коммерческого долга на указанную дату. Последний показатель равнялся 1,069 триллиона.

В структуре прямого долга (государственного долга без учета госгарантий) на коммерческую задолженность в 2017 году пришлось 50%. При этом доля бюджетных кредитов в среднем была 49%. В 2006–2008 годах доля коммерческой задолженности превышала 80% и доходила до 91%, так что 10–11 лет назад объем депозитов регионов был соизмерим не только с коммерческим долгом, но и в целом с их прямым долгом.

Откуда регионы берут средства

Для региональных властей есть три основных источника средств, размещаемых на депозитах. Во-первых, это накопленные профициты прошлых лет, которые субъект может использовать как подушку безопасности в периоды существенного снижения доходов или роста расходов. Во-вторых, это внутригодовые кассовые профициты, образующиеся из-за внутригодовой несогласованности потоков доходов и расходов. Например, это происходит, когда крупные налоговые платежи поступают в начале года, а соответствующие им расходы ожидаются только к декабрю. Третий источник — временно свободные денежные остатки на счетах подчиненных бюджетных учреждений.

Депозиты, сформированные на базе накопленных профицитов прошлых лет, помогали отдельным регионам финансировать дефицит бюджета, не прибегая к наращиванию долга. Например, у Пермского края в 2013 году дефицит бюджета составил 11,2 миллиарда рублей, что было связано с увеличением расходов при выполнении майских указов и одновременным замедлением роста доходов. Этот дефицит был полностью профинансирован за счет финансовых резервов края, поэтому вплоть до 1 января 2014 года его долг оставался на невысоком уровне, а именно менее 0,5 миллиарда рублей. Стоит отметить, что часть региональных депозитов, сформированных за счет внутригодовых кассовых профицитов и денежных остатков на счетах подчиненных бюджетных учреждений, — это средства, зарезервированные под вполне конкретные расходы, а потому не являются подушкой безопасности.

До недавнего времени действовало правило: если регион размещал на депозитах временно свободные остатки денежных средств подчиненных бюджетных учреждений, то в конце года он должен был вернуть эти деньги на счета соответствующих учреждений. По этой причине на рисунке 5 динамика депозитов регионов показывает сильные «провалы» на 1 января в период с начала 2012 по начало 2017 года, поскольку на банковских депозитах в начале года оставалась только региональная подушка безопасности.

По оценкам АКРА, из среднегодового объема региональных депозитов (1,11 триллиона рублей) в 2017 году примерно 40% (447 миллиардов) приходилось на накопленные профициты прошлых лет. Оставшиеся 664 миллиарда — это внутригодовые профициты региональных бюджетов и денежные остатки на счетах подчиненных бюджетных учреждений.

Сравнение с США

В мировой практике наличие финансовых резервов на субсуверенном уровне не считается чем-то экстраординарным. Такие резервы широко распространены в США — стране, где регионы (штаты) являются активными участниками долгового рынка. В общей сложности 44 американских штата из 50 имеют специальные фонды Rainy Day Funds (дословно — «Фонды для дождливых дней»), основная задача которых — поддержать бюджет в случае сильного снижения доходов и, как следствие, изменения соотношения доходов и расходов.

У двух нефтедобывающих штатов (Аляска и Вайоминг) объемы Rainy Day Funds превышают годовые расходы бюджета (General Fund). Медианное значение Rainy Day Funds по всем штатам в 2017 году составляло 5,4% годового объема расходов. У шести американских штатов размеры финансовых резервов превышали 10% расходов бюджета, у 20 — составляли от 5 до 10%, а еще у 17 были в диапазоне от 1 до 5%. Только у семи американских штатов финансовые резервы отсутствовали.

Так как необходимую для анализа информацию Министерство финансов РФ официально публикует в мае года, следующего за отчетным, ситуацию в американских штатах можно сравнить с данными российских регионов только на начало 2017 года. Материал об изменении финансовых резервов российских регионов за 2017 год будет опубликован в июньском номере «Бюджета».

Поделиться