Версия для печати 7214 Материалы по теме
Тула
 Елена БОРОВИКОВА, доцент кафедры «Налоги и налогообложение» ВЗФЭИ и Московского городского университета управления правительства Москвы, кандидат экономических наук 

Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., а также целый ряд законодательных актов и программных проектов предполагают внедрение новых элементов прежде всего в бюджетный процесс в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Включение новаций в бюджетный процесс на федеральном уровне идет гораздо более высокими темпами, и уже в 2006 г. федеральный бюджет впервые стал составной частью перспективного финансового плана, сформированного на три года. Органы власти субъектов РФ и муниципалитетов также находятся на стадии законотворческой деятельности, формирования и реализации концептуально новых положений бюджетной и налоговой политики.

Обратимся к опыту одного из регионов Центрального экономического района – Тульской области. В соответствии с основными положениями реформирования местного само­управления в Тульской области в 2005 г. была проведена работа по разграничению территорий между поселениями, формированию нормативно-правовой базы. В результате к 2006 г. создано 179 муниципальных образований, подготовлены и приняты 20 законодательных актов регионального уровня. В 2006 г. решалась задача разграничения расходных полномочий между органами власти субъекта РФ и административно-территориальными образованиями. В 2007 г. область выполняла план мероприятий по оздоровлению финансов Тульской области на 2006–2008 гг. и программу реформирования финансов региона.

Анализ исполнения бюджета области в 2007 г. показал, что к началу четвертого квартала 2007 г. годовой план доходов области был исполнен на 86,7%, расходов – на 69%. За девять месяцев 2007 г. практически полностью были мобилизованы доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (96,3%), безвозмездные поступления (95,8%). Достаточно высок процент исполнения налоговых доходов – 84,3%, а также платежей за пользование природными ресурсами – 80,7%. Утвержденный план доходов за девять месяцев 2007 г. перевыполнен по всем укрупненным группам: налоговые и неналоговые доходы, безвозмездные поступления.

Наиболее высокий процент исполнения бюджета по расходам наблюдался при покрытии следующих статей: межбюджетные трансферты местным бюджетам (87%), культура (70%), национальная оборона и безопасность (69%), общегосударственные вопросы (66,9%).

В структуре доходов бюджета области налоговые доходы составляют 67,9%, безвозмездные поступления – 28,4%. На долю неналоговых доходов приходится 3,7%. Анализ структуры налоговых доходов позволяет выявить преобладание в налоговых поступлениях отчислений от федеральных налогов (налога на прибыль организаций, НДФЛ, акцизов), которые включены в группы «Налоги на прибыль, доходы» и «Налоги на товары (работы, услуги)» – рис. 1.

Структура налоговых доходов бюджета Тульской области


















Региональные налоги обеспечили 10,1% доходов областного бюджета за девять месяцев 2007 г. При этом доля налога на имущество организаций составила около 8%, доля транспортного налога – 0,8%, доля налога на игорный бизнес – 1,3%.

По состоянию на 1 декабря 2007 г. задолженность по налогам и сборам в бюджетную систему РФ составила 7 897,5 млн руб. и по сравнению с началом 2007 г. возросла на 4,3% (рис. 2).

Динамика задолженности по налогам и сборам в Тульской области


















В соответствии с законом Тульской области «О некоторых особенностях межбюджетных отношений на территории Тульской области в 2007–2008 гг.», а также с учетом положений закона Тульской области «О бюджете Тульской области на 2007 г.» межбюджетное регулирование в области осуществлялось посредством распределения ресурсов Фонда сбалансированности местных бюджетов, Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), Фонда финансовой поддержки поселений, Фонда софинансирования социальных расходов и др.

По данным Минфина России на 1 июля 2007 г., нарушения ограничений на основные показатели бюджетных планов, установленные Бюджетным кодексом РФ, в Тульской области не выявлены. Однако в целях укрепления финансовой основы местного самоуправления следует продолжать реформирование финансов области.

Рейтинговое агентство «Эксперт РА» в одной из последних оценок инвестиционного рейтинга субъектов РФ за 2006–2007 гг. присвоило Тульской области рейтинг 3В1, что соответствует пониженному потенциалу в сочетании с умеренным риском для инвестора. Такой же рейтинг характерен для ряда областей Центрального федерального округа (Тверская, Рязанская, Калужская, Владимирская области и др.). При определении регионов с наиболее стабильным и качественным инвестиционным климатом за 1995–2007 гг. Тульская область была выделена агентством как регион, где критерий качества преобладает над критерием стабильности при управлении рисками. На инвестиционный потенциал и развитие предпринимательства в субъекте РФ существенно влияют показатели его финансового состояния. Деятельность организаций области показывает положительную динамику.

Областная целевая программа «Реформирование финансов Тульской области на 2006–2008 гг.», утвержденная законом региона от 3 ноября 2006 г., предполагает проведение различных мероприятий, а также разработку нормативных и методических документов и положений по переходу к среднесрочному планированию. В соответствии с отчетом о выполнении первого этапа реализации данной программы в течение 2007 г.:
  • проведена комплексная оценка возможности реорганизации бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций;
  • утвержден перечень социальных услуг, которые могут предоставляться негосударственными организациями;
  • установлен порядок проведения публичной независимой экспертизы (негосударственными, общественными и научными организациями) законопроектов в области бюджетной и налоговой политики;
  • определен порядок инвентаризации кредиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений и унитарных предприятий, а также оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности.
Кроме того, соответствующим постановлением закреплен порядок проведения публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетной и налоговой политики. В целях перехода к среднесрочному бюджетированию подготовлен ряд методик и документов, которые должны закрепить новые прогрессивные инструменты управления финансами. К таким процедурам и элементам бюджетирования относятся:
  • формирование и утверждение докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;
  • реализация областных целевых программ и их оценка посредством применения показателей общественной и экономической эффективности;
  • осуществление среднесрочного финансового планирования;
  • формирование реестра расходных обязательств;
  • мониторинг осуществления инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств;
  • формализация процедур предоставления государственных гарантий области;
  • проведение оценки бюджетных и социальных последствий фактов исполнения гарантий и т.д.
Существенную практическую ценность имеет опыт Тульской области по организации деятельности межведомственной комиссии по погашению задолженности по выплате заработной платы и контролю за поступлением в бюджет Тульской области налоговых платежей, введенную на территории области постановлением администрации от 28 мая 2004 г. № 325. Подобные комиссии функционируют и на территориях муниципальных образований региона, организуя совместные заседания с представителями хозяйствующих субъектов. В результате заседаний выявлены и устранены нарушения экономических и законодательных основ оплаты труда работников, влекущие за собой занижение поступлений в бюджеты по НДФЛ и ЕСН. Факты выплаты заработной платы ниже величины прожиточного минимума в 2007 г. установлены в Веневском, Заокском, Чернском, Щекинском районах.

В целях регулирования налоговой задолженности постановлением администрации Тульской области от 27 июня 2007 г. № 316 утвержден Порядок проведения реструктуризации задолженности организаций по налогам, пеням и штрафам перед бюджетом Тульской области. В соответствии с этим документом реструктуризация задолженности осуществляется в отношении одной организации только один раз на срок не более пяти лет. Такая задолженность разделяется на две части:
  1. Налог на прибыль, зачисляемый в бюджет области, налог на имущество и транспортный налог.
  2. Сумма исчисленных по данным учета налоговых органов пеней и штрафных санкций по видам налогов, формирующих первую часть задолженности.
Реструктуризация задолженности может проводиться в отношении следующих организаций:
  • на момент подачи заявления в отношении организации не проводится процедура ликвидации;
  • сумма задолженности перед бюджетом области превышает 100 тыс. руб.;
  • внесение организацией в тече­ние трех месяцев до первого числа месяца подачи заявления текущих налоговых платежей в бюджет Тульской области в сумме, равной начисленным налогам и сборам за тот же период;
  • основной вид деятельности организации входит в перечень приоритетных видов экономической деятельности, утвержденный администрацией Тульской области, которые дают организациям право на реструктуризацию задолженности.
Таким образом, результаты реформирования сферы общественных финансов области зависят не только от эффективности внедряемых методов и механизмов организации и планирования финансовых и бюджетных ресурсов, но и от финансового состояния и развития хозяйствующих субъектов, являющихся плательщиками налогов в бюджет субъекта. Частично задача подготовки методического обеспечения процедур планирования финансов в рамках средне- и долгосрочных периодов в Тульской области решена. Однако расширение горизонтов планирования, а также рыночные условия осуществления всех видов деятельности, связанные с неопределенностью и риском, определяют потребность в оценке и учете факторов риска при использовании бюджетных ресурсов.

Одной из главных целей налогового и бюджетного планирования является сохранение и повышение сбалансированности и устойчивости бюджетов. Воздействие рисков, возникающих на разных стадиях бюджетного процесса, снижает платежеспособность органов местного самоуправления, приводит к нарушениям ограничений, установленных Бюджетным кодексом по показателям бюджетного дефицита, расход­ных и долговых обязательств.

В бюджетных отношениях рисковая ситуация может создаваться по разным причинам: например, с введением нового законодательства или корректировкой действующего, изменением курса рубля по отношению к доллару, падением производства и т.д. Величину возможных потерь для бюджета и степень риска трудно предвидеть, однако его прогнозная оценка необходима.

На рис. 3 показана совокупность факторов формирования бюджетных рисков. Следует отметить, что риски определяются не только для доходной, но и для расходной части бюджета. Поскольку влияние факторов может быть как положительным (в случае улучшения финансового состояния налогоплательщиков и укрепления платежной дисциплины), так и отрицательным (установление некомпенсируемых бюджету льгот по налогам, низкое качество процедур налогового планирования), риски выражаются в снижении либо увеличении бюджетных назначений.

Классификация бюджетных рисков





















Конкретизируя состав рискообразующих факторов и механизмов их влияния, нужно разграничить совокупность факторов первого уровня (микроуровень), формирующихся непосредственно в сфере региональных и муниципальных финансов, и совокупность факторов второго уровня (макроуровень), составляющих внешнее воздействие. Так, на этапе формирования и утверждения бюджета при сборе информации о социально-экономическом развитии территории, согласовании всех планов и программ перспективного финансового планирования результативность бюджетного планирования зависит от уровня организации планово-прогнозных процедур, их методической базы и аналитического инструментария, изменения местного законодательства, ответственности и квалификации сотрудников финансовых и налоговых органов, участвующих в разработке планов, а также от общей социально-политической ситуации, направлений налоговой и бюджетной политики государства, федерального законодательства.

На этапе исполнения бюджета крайне важны ответственность и платежеспособность налогоплательщиков, уровень жизни населения и его участие в бюджетном процессе, четкость выполнения контрольных функций органами казначейства и функций налогового администрирования налоговыми органами, технический и информационный уровень их деятельности. Поскольку кредитные организации отвечают за своевременное перечисление средств со счетов хозяйствующих субъектов и физических лиц, в том числе налоговых платежей в бюджеты, и наделены определенными бюджетными полномочиями (ст. 155, 156 Бюджетного кодекса), их деятельность также влияет на результаты мобилизации средств в бюджеты. При проведении анализа исполнения бюджетов и составлении бюджетной отчетности в целях снижения отрицательных бюджетных рисков необходимо поддерживать высокий методический уровень и использовать научно обоснованные подходы к организации мониторинга бюджетного потенциала субъектов РФ и муниципальных образований, проведению аналитической работы налоговыми и казначейскими органами, контрольно-счетными комиссиями, внедрять систему финансового менеджмента, включающего инструменты и методы налогового планирования основных бюджетообразующих и других организаций субъекта РФ.

Для качественной и количественной оценки рисков могут использоваться известные методы и модели (экспертная и рейтинговая оценки, корреляционно-регрессионный анализ, динамическое моделирование, другие экономико-математические методы), рассматриваемые, как правило, для оценки финансовых рисков. Очевидно, в практике региональных и муниципальных финансовых органов в наибольшей степени применимы методы экспертной и рейтинговой оценки бюджетных рисков, в соответствии с которыми при планировании бюджетных показателей учитывается вероятность рисков как процент отклонения потенциально ожидаемых или фактических показателей бюджета от плановых. Количественно процент бюджетных потерь или дополнительных поступлений определяется экспертами – специалистами в сфере финансово-бюджетного планирования, сотрудниками аппарата территориальной администрации или внешними специалистами, консультантами с учетом тенденций финансово-экономических индикаторов в субъекте РФ, показателей и динамики процента превышения либо неисполнения статей бюджета или плана доходов и расходов в целом.

Таким образом, включение в состав процедур налогово-бюджетного планирования технологии по оценке и оптимизации бюджетных рисков, которую следует рассматривать как элемент реформирования системы управления финансами местного самоуправления, позволит повысить качество прогнозов, оперативность деятельности органов финансового планирования, эффективность финан­сового контроля на уровне субъек­тов РФ и муниципальных образова­ний.

Источник: © Бюджет, 2008, № 4
Поделиться