Версия для печати 10419 Материалы по теме
Вячеслав Тимченко
Людмила Пронина
В статье рассматриваются проблемы правового регулирования и правоприменительной практики реализации имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления. 
Вячеслав ТИМЧЕНКО, председатель Комитета ГД по вопросам местного самоуправления, кандидат экономических наук 
Людмила ПРОНИНА, ведущий советник аппарата Комитета ГД по вопросам местного самоуправления, доктор экономических наук 

В настоящее время основными проблемами, возникающими в сфере формирования и управления муниципальной собственностью, являются как недостаточное правовое регулирование отношений собственности, так и неэффективное управление муниципальным имуществом.

В отличие от ранее действовавшего законодательства в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлен исчерпывающий перечень видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. В случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не относящееся ни к одной из указанных категорий, данное имущество подлежит перепрофилированию либо отчуждению до 1 января 2009 г.

По мнению некоторых представителей органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, ученых и специалистов, закрытый перечень муниципального имущества ограничивает возможности муниципальных образований по разработке и реализации стратегических планов социально-экономического развития территорий, созданию эффективных условий для развития малого и среднего бизнеса. Попытки решения указанных проблем осуществлялись путем внесения в Государственную Думу ряда законодательных инициатив (законопроектов). Например, предлагается установить открытый перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, либо расширить его в соответствии с некоторыми вопросами местного значения, решаемыми муниципальными образованиями.

Как известно, общеэкономическим принципом формирования публичной собственности является закрепление за органами публичной власти имущества, предназначенного для исполнения их властных полномочий, но не хозяйственных функций. В противном случае орган публичной власти на своей территории становится доминирующим хозяйствующим субъектом и выполняет экономические функции (диктует цены на недвижимость, размер арендных платежей и т.д.), не соответствующие властным полномочиям, поэтому против него могут быть применены меры антимонопольного воздействия.

Политика государства в отношении муниципальной собственности определяется принятой Президентом и Правительством РФ стратегией управления имуществом, направленной на оптимизацию объема государственной и муниципальной собственности с тем, чтобы в конечном итоге у всех уровней публичной власти осталось только то имущество, которое необходимо для исполнения их властных полномочий.

Оптимизация объема публичной собственности в первую очередь зависит от эффективного и стабильного разграничения полномочий между уровнями власти. Этот процесс в настоящее время далек от завершения: после 2003 г. было принято четыре федеральных закона, весной 2008 г. планируется рассмотрение пятого – о совершенствовании разграничения полномочий между уровнями публичной власти.

Известно, что муниципальное образование является публично-пра­вовым образованием и действует как субъект права исключительно для решения стоящих перед ним местных задач. Поэтому закрытый перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципального образования, должен определяться только в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным ст. 14–16 Федерального закона № 131-ФЗ. Данный фактор является базой и для обоснованного разделения имущества между различными видами муниципальных образований. Общественные услуги должны предоставляться населению государственными и муниципальными учреждениями и предприятиями только в тех случаях, когда частный сектор экономики по различным причинам не может оказывать аналогичные услуги эффективно. Таким образом, отказ от установления закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, противоречит концепции Федерального закона № 131-ФЗ и направлениям социально-экономического развития страны.

Вместе с тем Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» дополнил ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ положением, согласно которому в собственности муниципальных образований также может находиться имущество, необходимое для решения вопросов, не относящихся к вопросам местного значения, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.

Федеральный закон от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» установил также, что в муниципальной собственности может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, в случае передачи на основе соглашений части полномочий органов местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципальных районов и на­оборот. Таким образом, перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, был расширен.

Это подтверждается и определением Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-0: в устанавливающей части определения (п. 4.2) указано, что ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ не препятствует муниципальным образованиям использовать оговоренные законом способы привлечения денежных средств и иного имущества для формирования доходов местных бюджетов, в том числе иметь имущественные права и получать дотации из иных бюджетов для решения вопросов местного значения, а также получать субвенции на осуществление органами местного само­управления отдельных государственных полномочий. Потому указанная статья не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов муниципального имущества, не допускающая наличия в муниципальной собственности иного имущества, имеющего такое же целевое предназначение, что и названное, и как нарушающая конституционные правомочия муниципальных образований и гарантии муниципальной собственности.

Конституционный Суд РФ полагает, что ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ в части, устанавливающей перечень видов муниципального имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не ограничивает право муниципальных образований владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью. При этом Конституционный Суд РФ не призывает отменить положения Федерального закона № 131-ФЗ, которыми установлен перечень видов муниципального имущества и предписано отказаться от имущества, не входящего в этот перечень, или перепрофилировать его.

Проблемы формирования муниципальной собственности в настоящее время возникают и в связи с тем, что перечни вопросов местного значения муниципальных образований не полностью идентичны перечню имущества, которое может находиться у них в собственности. Основным принципом формирования муниципальной собственности является принцип эффективного использования имущества, обеспечивающего качественное предоставление услуг населению. Важно правильно определить организационно-правовые формы организаций, за которыми закрепляется муниципальное имущество.

Кроме того, экономическую эффективность деятельности муниципальных предприятий нужно определять на основе реестра показателей экономической эффективности деятельности МУП. Одним из таких показателей является обеспечение поступлений в местные бюджеты части прибыли МУП, остающейся после уплаты налогов и обязательных платежей. Следует отметить, что Росимущество не располагает надлежащим образом сформированным реестром показателей экономической эффективности деятельности не только МУП, но и ФГУП. Так, по состоянию на 1 января 2007 г. из 6 533 ФГУП, учтенных в реестре федерального имущества, только 34% перечислили часть прибыли, остающейся после уплаты налогов и обязательных платежей, в федеральный бюджет.

Еще одним показателем эффективности использования имущества может служить доля неналоговых доходов, основную часть которых составляют доходы от использования имущества, в доходах бюджетов соответствующего уровня. По данным мониторинга, проведенного Минфином России, на 1 октября 2007 г., то есть за девять месяцев прошлого года, в общем объеме запланированных собственных доходов местных бюджетов налоговые и неналоговые доходы составили 62,8% (720 млрд руб.), в том числе 17,7% (203 млрд руб.) – неналоговые. Для сравнения: в развитых странах доля неналоговых доходов в бюджетах публичных уровней власти составляет 5–6%. Важность улучшения структуры доходов местных бюджетов – снижения доли неналоговых поступлений и повышения доли налоговых – определяется необходимостью интенсивного развития экономики муниципальных образований за счет расширения налоговой базы, применения инновационных технологий, создания инвестиционной привлекательности территорий.

По данным Федеральной службы государственной статистики, в муниципальной собственности в настоящее время находится 38 495 МУП и 210 000 муниципальных учреждений. При этом использование муниципального имущества для решения таких вопросов, как создание условий для обеспечения жителей поселений услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, содействие в развитии сельскохозяйственного производства, расширении рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и др., не предусмотрено.

Представители органов местного самоуправления ряда муниципальных образований, в частности Иланского района Красноярского края, городского поселения «Город Вяземский» Хабаровского края, города Костромы и др., предлагают кроме вышеперечисленных видов имущества закрепить в муниципальную собственность имущество, предназначенное для профилактики терроризма и экстремизма, а также минимизации и/или ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма, создания условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, сохранения, возрождения и развития народных художественных промыслов. Очевидно, что для решения указанных вопросов местного значения маловероятно привлечение частных структур, поэтому в их отношении возможно рассмотрение вопроса о сохранении в муниципальной собственности муниципальных предприятий и учреждений или нежилых помещений для сдачи в аренду.

Что касается других вопросов местного значения, например обеспечения жителей поселений услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, то сохранение МУП и муниципальных учреждений для оказания этих услуг нецелесообразно в силу необходимости создания конкурентной среды для повышения качества и обеспечения достаточного объема услуг. Кроме того, предоставленная Федеральным законом № 230-ФЗ возможность сохранения в муниципальной собственности имущества, предназначенного для развития малого и среднего предпринимательства, которое особенно часто используется в сферах связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, в основном решает вышеназванную проблему.

Интересно отметить, что органы местного самоуправления ряда муниципальных образований (Ребрихинский район Алтайского края, Светлогорский городской округ Калининградской области, Совет муниципальных образований Смоленской области и др.) считают, что нужно не устанавливать дополнительные виды имущества, которые могут находиться в муниципальной собственности, а эффективно использовать уже имеющееся.

Муниципальная собственность должна служить интересам комплексного социально-экономического развития муниципального образования, получения налоговых доходов местного бюджета, роста экономического потенциала территории. Полагаем, что перечень муниципального имущества можно привести в соответствие с вопросами местного значения, основываясь на принципе его эффективного использования. Вместе с тем в пределах установленного перечня муниципального имущества органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать, какие объекты муниципальной собственности требуются им для решения соответствующих вопросов местного значения.

Кроме того, на практике целесо­образно рассмотреть возможность использования определенных видов имущества для решения однотипных вопросов местного значения (многопрофильное имущество). Например, организации для поддержки народных художественных промыслов могут создаваться на базе имущества для организации досуга и обеспечения услугами культуры, в качестве специализированных учреждений культуры, осуществляющих функции сохранения, развития и популяризации народного художественного творчества. Питание в образовательных учреждениях можно обеспечить на базе имущества, предназначенного для предоставления общего образования.

Однако существует проблема невозможности предоставления населению общественных услуг частным бизнесом в отдельных убыточных отраслях экономики и социальной сферы муниципальных образований, в том числе из-за наличия локальных (местных) монополий. Такая ситуация характерна для небольших городских и сельских поселений в связи с низким уровнем их социально-экономического развития, особенностями географического положения и климатическими факторами. Очевидно, что эту задачу необходимо решать преимущественно не правовыми, а социально-экономическими методами, поскольку введение льгот по сохранению каких-либо видов имущества в муниципальной собственности для малых городских и сельских поселений может привести к замедлению их социально-экономического развития и росту коррупции.

В этих условиях одним из путей сохранения и повышения эффективности использования муниципальной собственности в небольших городских и сельских поселениях является развитие малого и среднего бизнеса. Согласно Федеральному закону № 230-ФЗ в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов с 1 января 2008 г. может находиться имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

Полагаем, что законодательные предложения о создании льготных условий приватизации имущества, арендуемого субъектами малого и среднего бизнеса, неэффективны: введение преимуществ для отдельных категорий лиц неправомерно, поскольку может привести к потере доходов местных бюджетов. Кроме того, подобная ситуация способствует перепродаже приватизированного имущества и росту коррупции. Вместо льготной приватизации целесообразно предоставлять льготные бюджетные кредиты или компенсировать субъектам малого и среднего предпринимательства часть затрат на приватизацию имущества.

Повышение эффективности использования муниципального имущества направлено на улучшение качества и обеспечение достаточного объема бюджетных услуг, предоставляемых населению, в первую очередь в социальной сфере. Важно создать условия для реализации Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» в сфере ЖКХ, позволяющего развивать бизнес на основе частно-государственного партнерства. При этом акционировать муниципальные предприятия ЖКХ, которые при сохранении в муниципальной собственности обеспечиваются инвестициями для реконструкции и обновления, не всегда целесообразно.

Следует ускорить подготовку нормативных правовых актов по реализации Федерального закона № 115-ФЗ в сфере ЖКХ и активнее внедрять новации, а также использовать схемы передачи имущественных комплексов в доверительное управление посредством проведения конкурсов. Местным органам власти предстоит завершить инвентаризацию и регистрацию активов коммунального сектора, обновить основные фонды, создать товарищества собственников жилья, жилищные и жилищно-строительные кооперативы, разработать и утвердить муниципальные программы, направленные на реализацию мероприятий приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России».

Реформирование ЖКХ в значительной мере зависит от эффективности работы организаций, оказывающих жилищно-коммунальные услуги населению. Поэтому условия предоставления финансовой поддержки в рамках реализации Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» полностью соответствуют направлениям реформы ЖКХ и стимулируют ее осуществление.

Одним из условий получения субсидий из фонда является наличие в муниципальных образованиях предприятий коммунального комплекса, у которых доля участия субъектов РФ и муниципальных образований в уставном капитале не превышает 25% и которые осуществляют свою деятельность на праве частной собственности, по договору аренды или концессионному соглашению. По данным Минрегионразвития России, на 1 января 2008 г. данному условию соответствовали 63 субъекта РФ из 72.

Эффективность использования муниципального имущества в социальной сфере – образовании, здравоохранении – напрямую зависит от проводимых там преобразований, обусловленных совершенствованием финансирования, перераспределением денежных потоков, реструктуризацией бюджетной сети. Внедрение в сфере здравоохранения системы финансирования, при которой «деньги следуют за пациентом», обеспечит право выбора гражданином муниципального, федерального или частного лечебного учреждения, позволит определить число и профиль муниципальных учреждений, необходимых для качественного предоставления медицинских услуг населению.

Наряду с этим как в вышеперечисленных сферах, так и в сфере культуры на базе бюджетных учреждений формируется новая организационно-правовая форма – автономные учреждения, которым муниципальное имущество передается в оперативное управление, а финансирование осуществляется на основе муниципального задания за счет средств местных бюджетов и на основе договоров возмездного оказания услуг населению. Проведенные в ряде городов (Тюмени, Калуге и др.) эксперименты по созданию автономных учреждений продемонстрировали снижение расходов на выполнение муниципальных социальных услуг при повышении их качества за счет более гибкой финансовой и производственной политики.

Перевод муниципального имущества в другие формы собственности, а также его перераспределение между уровнями публичной власти и муниципальными образованиями зависит от финансового обеспечения управления и осуществления функций органов местного самоуправления. На практике имущество часто передается без выделения финансирования, что приводит к снижению качества и объемов предоставляемых услуг, их несоответствию утвержденным нормативам.

Важнейшим направлением формирования муниципальной собственности является создание межмуниципальных хозяйственных обществ. В стране более 24 тыс. муниципальных образований, около 20 тыс. из которых являются сельскими поселениями, поэтому небольшие муниципальные образования могут в полной мере реализовать свои полномочия только на основе сотрудничества, посредством создания межмуниципальных хозяйственных обществ для совместного решения вопросов местного значения.

Однако согласно ч. 1 ст. 68 Федерального закона № 131-ФЗ представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Концепция Федерального закона № 131-ФЗ предполагает, что создание межмуниципальных хозяйственных обществ является одной из форм межмуниципального сотрудничества; оно не связано с применением процедур приватизации, так как не предполагает возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических или юридических лиц (ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»). В соответствии с ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 178-ФЗ все способы приватизации касаются открытых акционерных обществ, причем одним из таких способов является внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ.

Следовательно, требуется изменение правового статуса межмуниципальных хозяйственных обществ и учреждение их в форме открытых акционерных обществ. Кроме того, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ учредителями межмуниципальных хозяйственных обществ могут выступать только представительные органы местного самоуправления, что не соответствует Федеральному закону от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (в случае создания межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ) и Федеральному закону от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» (в случае создания в форме обществ с ограниченной ответственностью). Таким образом, для учреждения межмуниципальных хозяйственных обществ требуется внесение соответствующих изменений в гражданское законодательство и законодательство о местном самоуправлении.
В целом для повышения эффективности использования муниципального имущества важна разработка программ социально-экономического развития муниципальных образований, оптимизация их территориальной организации, подготовка кадров, реклама наиболее привлекательных для инвестиций сфер деятельности.

Начало. Окончание см. Бюджет. – 2008. – № 6. – Правовое регулирование имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления

Источник: © Бюджет, 2008, № 5
Поделиться