Версия для печати 3108 Материалы по теме
Каким должен быть 94-ФЗ: дискуссия в Госдуме
#63105# 21 сентября 2009 г. состоялся круглый стол «Госзаказ как фактор развития малого и среднего бизнеса», организованный фракцией «Справедливая Россия» в Государственной Думе РФ. Главной целью «круглого стола» стало обсуждение очередного ряда новых поправок в законодательство о госзакупках, в качестве необходимых мер по обеспечению полноценного участия субъектов малого и среднего предпринимательства в размещении государственного и муниципального заказа.
Большинство участников дискуссии сошлись во мнении, что действующее законодательство в области госзакупок не помогает развитию инновационного и малого бизнеса, а становится для него тормозом. Был высказан ряд идей о том, как именно необходимо дополнить и расширить законодательство в целях обеспечения наибольшей эффективности и удобства постоянного участия субъектов малого и среднего предпринимательства в размещении государственного и муниципального заказа. В частности, предлагается внесение новых поправок в Федеральные законы № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».
Вместе с тем, представители ФАС и Минэкономразвития выступили с критикой проекта рекомендаций (подробнее о содержании дискуссии см. в номере «Бюджет №10», рубрика «Госзаказ»).
Ниже приводится текст проекта рекомендаций участников «круглого стола» «Государственный заказ как фактор развития малого и среднего предпринимательства».

Проект рекомендаций

В настоящее время государственная политика в области развития малого и среднего предпринимательства должна носить активный и целенаправленный характер. Главной целью этой политики должно являться не простое статистическое увеличение числа малых предприятий, а рост числа малых предприятий, работающих успешно, что и является залогом проявления мультипликативного эффекта увеличения их общей массы и успешного развития. Именно на решение задачи реального роста успешно работающих малых предприятий и должны быть направлены основные усилия государства по поддержке субъектов малого предпринимательства.
Однако мы вынуждены констатировать недостаточность мер, предпринимавшихся за последние годы органами федеральной исполнительной власти в отношении этого важнейшего сектора экономики. Еще в начале года Президент Российской Федерации Д.А.Медведев отметил, что «именно сейчас, во время кризиса, становится ясно, что раньше практически отсутствовало внимание развитию небольших секторов в экономике».
В распоряжении государства имеются достаточные финансовые и административные инструменты, которыми можно весьма действенно поддержать малый бизнес, как один из носителей социальной стабильности в стране (налоговые каникулы по упрощенным системам налогообложения, по имущественным налогам, по земельным налогам, предоставление отсрочки по исполнению обязательств по выкупу арендованных помещений, стимулирование к участию в размещении государственного заказа и др.).
Важное место в системе мер по поддержке и развитию сектора малого бизнеса должны занимать действия государства в целях повышения спроса на товары (работы, услуги), реализуемые субъектами малого и среднего предпринимательства в системе размещения государственного и муниципального заказа. Технически государство имеет целый ряд возможностей оказать реальное содействие в продвижении на внутреннем рынке товаров (работ, услуг) и результатов интеллектуальной деятельности, производимых субъектами малого и среднего предпринимательства, а также осуществлять их мотивирование по участию в размещении государственного и муниципального заказа путем роста доли производимых ими товаров (работ, услуг) в объеме валового внутреннего продукта.
Требование по обеспечению участия малых предприятий в размещении государственного и муниципального заказа содержится в части 1 статьи 15 Федерального закона от 21 июля 2009 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Федеральный закон № 94-ФЗ), где указано, что, за исключением поставок для нужд обороны страны и безопасности государства, государственные и муниципальные заказчики обязаны осуществлять размещение заказов у субъектов малого предпринимательства в размере не менее чем 10% и не более чем 20% от общего годового объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг в соответствии с перечнем товаров, работ, услуг, установленным Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 года № 642 «О перечне товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляются у субъектов малого предпринимательства» путем проведения торгов, запроса котировок, в которых участниками размещения заказа являются такие субъекты ...».
Возможность правового обеспечения более полного и эффективного привлечения субъектов малого и среднего предпринимательства к участию в размещении государственного и муниципального заказа предоставляет Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». Статьей 7 указанного Федерального закона установлено, что в целях реализации государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации могут предусматриваться специальные меры, и, в частности, учет и реализация особенностей участия субъектов малого предпринимательства в качестве поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (пункт 5).
Тем не менее, участники «круглого стола» констатируют, что вышеизложенные требования и возможности, декларируемые российским законодательством, выполняются и используются далеко не в полной мере. Характерно, что в Федеральном законе № 94-ФЗ и последующих связанных с ним законодательных актах о госзакупках максимальное внимание уделено регулированию процедур проведения торгов, но практически полностью игнорируются вопросы планирования и контроля результатов. В то же время именно этапы планирования и составления конкурсной документации, а также, с учётом отсутствия контроля результатов торгов, некачественное проведение работ (оказание услуг, поставка товара) или значительное несоответствие цены и фактического исполнения заказа являются наиболее уязвимыми с точки зрения закладывания в них коррупционной составляющей. В связи с этим настораживает и тот факт, что в указанном Федеральном законе были практически полностью проигнорированы такие важнейшие положения, как классификация и номенклатура товаров, работ и услуг, а также вопросы интеграции информационных систем различных уровней с целью последующего экономического анализа результатов закупочной деятельности органов государственной и муниципальной власти.
В целом, при анализе действующего законодательства и тенденций его изменения, становится очевидным, что, с одной стороны, эволюция существующей нормативной базы по вопросам регулирования размещения госзаказа в значительной мере продолжает тяготеть к зависимости от человеческого фактора - субъективного решения чиновника. С другой стороны, широкое привлечение субъектов малого предпринимательства к участию в размещении государственного и муниципального заказа требует систематического сбора, учета и анализа большого количества постоянно меняющихся данных о составе субъектов малого предпринимательства, о направлении их деятельности, о показателях их производственных возможностей и т.п. Эти данные должны постоянно соотноситься по номенклатуре, качественным характеристикам и объему с текущими и перспективными потребностями в закупке товаров работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Для реализации этих функций должен быть сформирован и постоянно в открытом режиме реального времени проводиться комплекс системных мероприятий по прогнозированию и планированию, проведению и контролю результатов размещения заказа у субъектов малого предпринимательства, включая работу по унификации классификаторов номенклатуры, обязательному созданию государственных систем по аналитической обработке данных о планировании и проведении торгов, заключении контрактов и т.п. В настоящее время работы в этом направлении, прежде всего со стороны профильного Министерства экономического развития Российской Федерации, не ведутся.
Участники «круглого стола» считают, что центрами проведения такой работы должны стать субъекты Российской Федерации, так как для предприятий малого и среднего бизнеса подавляющая часть рынков сбыта производимых ими товаров, выполняемых работ и оказываемых услуг находится на территории их расположения, то есть непосредственно в границах соответствующих субъектов Российской Федерации.
Для снижения влияния человеческого фактора и обеспечения максимальной эффективности участия субъектов малого предпринимательства в размещении государственного и муниципального заказа данным субъектам необходимо предоставить больше возможностей по управлению размещением заказа на малых предприятиях. Для этого в системе размещения государственного и муниципального заказа должна быть создана постоянно действующая, прозрачная, с высоким уровнем системного применения IT-технологий подсистема размещения заказа у субъектов малого предпринимательства. Такая подсистема должна получать ежегодные квоты на размещение заказа из «большой» системы закупок региона. При этом управление такой подсистемой и проведение в ней размещения заказа должны осуществ¬лять профильные саморегулируемые организации субъектов малого предпринимательства по выработанным стандартам и регламентам.
Участники «круглого стола» считают, что требования действующего законодательства по размещению государственного и муниципального заказа и тенденции его изменения не обеспечивают, а напротив, являются серьезным препятствием для достижения показателей участия малого предпринимательства в обслуживании государственного и муниципального заказа, запланированных Правительством Российской Федерации до 2012 года, и в частности:
увеличение доли госзаказа, размещенного у малых предприятий до 35%;
увеличение участия малых предприятий в электронных аукционах до 30%.
С одной стороны, по данным официальной статистики, только за последний год прирост доли госзаказа, размещенного у малых предприятий, составил 5% от общего объема закупок (с 10% до 15%). Значимым показателем является и рост участия малых предприятий в электронных аукционах за этот же период в 10 раз (с 1%до10%).
Однако следует подчеркнуть, что приведенная выше статистика за 2008 и 2009 годы показала рост участия субъектов малого предпринимательства в электронных аукционах, проведенных до вступления в законную силу изменений в Фе¬деральный закон № 94-ФЗ, внесенных Федеральным законом от 8 мая 2009 года № 93-ФЗ «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран-участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее-Федеральный закон № 93-ФЗ). Тогда электронные аукционы проводились на основании ст. 41 Федерального закона № 94-ФЗ по процедуре, которая была максимально прозрачной, имела минимальный документооборот и укладывалась в несколько часов. Но самое главное, эта процедура электронного аукциона резко снижала возможности для проявления коррупции — в процедуре не предусматривалось участия аукционной комиссии для принятия решения о допуске участников к аукциону и победителе аукциона, а значит, исключалось влияние человеческого фактора на результат размещения заказа.
С выходом Федерального закона № 93-ФЗ, с 1 июля 2009 года вступила в силу глава З.1 «Размещение заказа путем проведения открытого аукциона в электронной форме», которая коренным образом изменила процедуру электронного аукциона. Максимально усложнился электронный документооборот с категорическим требованием по применению электронной цифровой подписи в условиях отсутствия работающей национальной инфраструктуры удостоверяющих центров. Предусмотрено обязательное обеспечение заявки «живыми» деньгами и взимание оплаты за участие в аукционе. Более того, новая процедура предусматривает возможность в процессе ее проведения изменить цель аукциона с закупки на продажу.
Пункт 18 статьи 14.10 указанного закона гласит: «В случае, если при проведении открытого аукциона в электронной форме цена контракта снижена до нуля, проводится открытый аукцион на право заключить государственный или муниципальный контракт. В этом случае открытый аукцион проводится путем повышения цены контракта...». Иначе говоря, если малое предприятие хотело продать свою продукцию, вместо этого ему придется покупать контракт на ее поставку.
По оценкам специалистов, проведение новой процедуры электронного аукциона может занять более месяца. Новая процедура предусматривает несколько закрытых заседаний аукционной комиссии, что предоставляет возможность мощного влияния человеческого фактора на итоги аукциона. Участники «круглого стола» уверены, что данная процедура электронного аукциона является неоправданно сложной, значительно менее прозрачной и потенциально значительно более коррупционной.
Кроме того, для проведения процедуры электронного аукциона в соответст¬вии с главой 3.1. в редакции Федерального закона № 93-ФЗ вводится новый структурный элемент системы государственных и муниципальных закупок - подсистема специальных электронных площадок. Предлагаемое Правительством Российской Федерации количество таких площадок ничем не обосновывается, и будет способствовать созданию дефицита услуг по проведению открытых аукционов в электронной форме. Создание специальной структуры площадок под конкретный спо¬соб электронного размещения заказа не является оптимальным и эффективным.
Более того, в соответствии с положениями Федерального закона № 93-ФЗ после 1 июля 2010 года, когда положения статьи 41 Федерального закона № 94-ФЗ полностью утратят силу, субъекты малого и среднего предпринимательства могут лишиться удобной, прозрачной и наименее коррупционной процедуры участия в государственном и муниципальном заказе. Это обстоятельство существенно снизит долю государственного и муниципального заказа, размещенного у малых и средних предприятий.
По мнению большинства участников «круглого стола», малому предпринимательству необходимо не просто вернуть удобную и прозрачную процедуру участия в государственном и муниципальном заказе, но и предоставить наиболее эффективный ее вариант. Опыт свидетельствует, что при всех положительных качествах процедуры проведения электронного аукциона в порядке, установленном статьей 41 Федерального закона № 94-ФЗ, она не является идеальной и создает условия для участия поставщиков и подрядчиков с низкой квалификацией, без подтверждения своего статуса как малого предприятия, следствием чего является ухудшение качества и нарушения условий поставок товаров, выполнения работ и предоставления услуг.
Участники «круглого стола» убеждены в необходимости дополнения и расширения законодательства в целях обеспечения наибольшей эффективности и удобства постоянного участия субъектов малого и среднего предпринимательства в размещении государственного и муниципального заказа, включая, с одной стороны, снятие излишних ограничений по объемам размещаемых у них заказов, и по суммам заключаемых контрактов, предоставление государственных гарантий в качестве обеспечения заявок субъектов малого предпринимательства на участие в торгах и исполнения контрактов, а с другой — законодательное закрепление необходимости периодического документального подтверждения статуса малого предприятия, а также исчерпывающего подтверждения наличия у малого предприятия, как участника торгов, необходимой квалификации, материально-технических возможностей, и опыта, вплоть до создания Единого государственного реестра субъектов малого предпринимательства.
Необходимо модернизировать и оптимизировать на основе имеющегося практического опыта процедуру проведения открытого аукциона в электронной форме с участием субъектов малого предпринимательства, а также перейти к широкому проведению в электронной форме запроса котировок цен.
Целесообразно также предоставить государственным заказчикам федерального уровня и субъектам Российской Федерации возможность самостоятельно определять и обеспечивать проведение в электронной форме любого способа размещения государственного и муниципального заказа, установленного законодательно (путем проведения торгов или без их проведения, с соблюдением сроков проведения, состава и содержания документов, и иных условий закупки, установленных законодательством). Также необходимо предоставить им право самостоятельно определять электронные площадки, сайты и системы в сети Интернет для проведения на них процедур размещения государственных и муниципальных заказов в электронной форме.
В целях организации и проведения постоянного и эффективного содействия субъектам малого и среднего предпринимательства в продвижении производимых ими товаров (работ, услуг), результатов интеллектуальной деятельности на рынок размещения государственного и муниципального заказа Российской Федерации, с учетом поступивших предложений и замечаний, участники «круглого стола»
рекомендуют
субъектам законодательной инициативы - депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, органам законодательной власти субъектов Российской Федерации:
1. Разработать и внести на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон от 21 июля 2009 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» предусматривающий:
1.1. регламентацию процедур участия субъектов малого и среднего предпринимательства в размещении государственного и муниципального заказа, включая:
- отмену верхнего_предела в 20% от общего годового объема размещения государственного и муниципального заказа у субъектов малого предпринимательства;
- планирование квот для размещения государственного и муниципального заказа у субъектов малого предпринимательства исходя из анализа их потенциальных возможностей;
- исключение из статьи 15 ссылки на перечень товаров, работ и услуг, подлежащих закупкам у субъектов малого и среднего предпринимательства;
- отмену предельной цены контракта при размещении государственного и муниципального заказа у субъектов малого и среднего предпринимательства;
- максимальное использование механизмов субконтрактинга для привлечения субъектов малого и среднего предпринимательства в качестве соисполнителей по выполнению государственных и муниципальных контрактов у организаций - исполнителя крупных заказов.
1.2. сохранение, оптимизацию и упрощение закупочных процедур, проводимых в электронной форме при размещении государственного и муниципального заказа у субъектов малого и среднего предпринимательства, включая:
- введение полноценной, документально подтверждаемой оценки квалификации участника торгов, наличие у него необходимой материально-технической базы, подготовленных специалистов, и положительного опыта выполнения сходных контрактов;
- возможность объективно и документально устанавливать принадлежность участника размещения заказа к субъектам малого предпринимательства;
- сохранение действия статьи 41 Федерального закона № 308-ФЗ, предусматривающей упрощенную процедуру проведения электронного аукциона, с добавлением процедуры проведения запроса котировок в электронной форме.
1.3.    законодательное закрепление за государственными заказчиками федерального уровня и субъектами Российской Федерации права самостоятельно определять и обеспечивать возможность проведения в электронной форме любого способа размещения государственного и муниципального заказа, установленного законодательно (путем проведения торгов или без их проведения, с соблюдением сроков проведения, состава и содержания документов, и иных условий закупки, установленных законодательством);
1.4.    законодательное закрепление за государственными заказчиками федерального уровня и субъектами Российской Федерации права самостоятельно определять электронные площадки, сайты и системы в сети Интернет для проведения на них процедур размещения государственных и муниципальных заказов в электронной форме для собственных нужд и нужд муниципальных образований, расположенных в границах соответствующих субъектов Российской Федерации;
1.5.    возможность полноценного контроля за результатами размещения государственного заказа, включая качество поставленных товаров, проведения работ и оказания услуг, на базе интеграции информационных систем различных уровней, а также унификации классификаций и номенклатур товаров, работ и услуг в этой области.
2. В связи с реализацией п.1 настоящих Рекомендаций разработать и внести в Государственную Думу проект федерального закона о внесении следующих изменений:
2.1. в Федеральный закон от 8 мая 2009 года № 93-ФЗ «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран-участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части признания утратившим силу пункта 10 статьи 24.
2.2. в Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» в части:
- включения в состав инфраструктурных объектов, осуществляющих поддержку развития малого и среднего предпринимательства, электронных средств (систем, сайтов, электронных площадок), на которых, на постоянной основе осуществляется размещение государственных и муниципальных заказов среди субъектов малого и среднего предпринимательства;
- законодательного закрепления за субъектами Российской Федерации, в качестве поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства и оказания им содействия в продвижении на внутренний рынок производимых ими товаров (работ, услуг) и результатов интеллектуальной деятельности, права организовывать, обеспечивать и контролировать деятельность специализированной системы (подсистемы) размещения государственного и муниципального заказа у субъектов малого предпринимательства с обязательным ежегодным выделением квот на закупку товаров, работ и услуг, и с организацией управления такой системой (подсистемой) через общественные и профильные саморегулируемые организации субъектов малого предпринимательства;
- включения в сферу федерального статистического наблюдения за деятельностью субъектов малого предпринимательства функции формирования официальной статистической информации по участию субъектов малого предпринимательства в размещении государственного и муниципального заказа.
2. Правительству Российской Федерации:
- разработать и реализовать комплекс мер по завершению формирования условий, обеспечивающих ведение юридически значимого документооборота при размещении государственного и муниципального заказа в электронной форме, включая формирование условий для обеспечения «единого пространства доверия сертификатам ключей ЭЦП» для всех электронных площадок, сайтов и систем, размещающих госзаказ;
признать утратившим силу Постановление Правительства Российской Федерации от 04.11.2006 г. № 642 «О перечне товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства».

Материал подготовила Елена Колнооченко, журнал "Бюджет"

Поделиться