Версия для печати 11207 Материалы по теме
Вячеслав Тимченко
 
Людмила Пронина
 Местное самоуправление как один из уровней публичной власти является базисом и отправной точкой всех социально-экономических преобразований, происходящих в России. Это в полной мере относится и к инновационной политике. 
Вячеслав ТИМЧЕНКО, председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, к. э. н.
Людмила ПРОНИНА, ведущий советник аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, д. э. н.

Инновации — это не только результаты научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР) или наукоемкие производства, но и различные формы экономической, технологической, организационной инициативы, реализуемые в процессе любой деятельности. Поэтому при разработке государственной инновационной политики важен системный подход. При этом сущность инновационного развития состоит в изменении характера экономического роста — в переходе от экстенсивного развития, основанного на устаревших технологиях, организации и структуре экономики, к интенсивному развитию на основе нововведений.
Роль муниципальных образований в обеспечении инновационного развития экономики связана с несколькими направлениями. Главное из них — формирование предпосылок для широкой экономической активности, поддержка инновационной политики больших и малых предприятий, развитие инфраструктуры экономики, обеспечивающей растущий спрос со стороны новых производств (транспорт, связь, жилищно-коммунальный комплекс, энергоресурсы и т. д.). Только при проведении системной инновационной государственной политики предпринимаемые меры и расходование средств бюджетов всех уровней бюджетной системы приведут к желаемому росту инновационной активности.

Ставка на малый бизнес

В современных условиях важной задачей для муниципальных образований является преодоление проблем, возникших в условиях финансово-экономического кризиса, и создание условий для последующего инновационного развития. Решение этой задачи усложняется в связи с тем, что ее необходимо осуществлять в рамках реализации антикризисной политики государства.
Развитие малого и среднего бизнеса — одно из перспективных направлений устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, позволяющее обеспечить в них инновационную деятельность. Малый и средний бизнес наиболее восприимчив к нововведениям, так как это повышает его конкурентоспособность и позволяет ему выжить. Однако при этом необходимо, чтобы государство обеспечило стартовые условия. В соответствии с Планом действий Правительства РФ в 2009 году реализуются следующие мероприятия в данной сфере:
увеличение объема средств на выполнение программы финансовой поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, реализуемой Внешэкономбанком, посредством направления части дополнительных ресурсов на кредитование малого бизнеса, включая предоставление займов до 1 млн руб.;
обеспечение доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к получению заказов при размещении государственного заказа и закупках товаров (услуг) субъектами естественных монополий и государственными корпорациями.
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Федеральный закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения поселений (городских округов) и муниципальных районов отнесены вопросы соответственно по поддержке и развитию малого и среднего предпринимательства в поселении, а также по содействию его развития на территории муниципального района. В связи с этим органы местного самоуправления заинтересованы в стимулировании нововведений в сфере малого и среднего предпринимательства.

Налоговые стимулы

Одним из условий инновационного развития данных структур является снижение для них налогового бремени. Учитывая, что субъекты малого и среднего предпринимательства в основном применяют упрощенную систему налогообложения (доходы от которой поступают в региональные бюджеты), целесообразно рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами налога, взимаемого в связи с применением УСН, по нормативу 90 %. При передаче указанного налога в местные бюджеты общий объем их налоговых доходов возрастет на 10,3 %.
Полагаем, что необходимо расширить налоговые полномочия органов местного самоуправления при применении упрощенной системы налогообложения индивидуальными предпринимателями на основе использования патента. А именно принимать решения о применении этой системы налогообложения не законами субъекта РФ, а правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
Современное развитие налогового законодательства в отношении малого и среднего бизнеса направлено не только на снижение налоговой нагрузки, но и на упрощение условий перехода с общего режима налогообложения на упрощенную систему налогообложения, и наоборот. Так, в весеннюю сессию 2009 года Государственная Дума приняла федеральный закон, смягчающий условия утраты права на применение упрощенной системы налогообложения на основе патента — остается только случай неоплаты (неполной оплаты) одной трети стоимости патента в срок, не позднее 25 календарных дней после начала осуществления предпринимательской деятельности на основе патента. Кроме того, увеличена предельная сумма доходов налогоплательщика по итогам отчетного (налогового) периода, при которой налогоплательщик считается утратившим право на применение упрощенной системы налогообложения, с 20 млн руб. до 60 млн руб. (с 1 января 2010 года).

Недвижимость

Инновации в сфере использования и налогообложения недвижимости имеют для муниципальных образований не менее важное значение, чем инновации в сфере малого и среднего бизнеса. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2009–2011 годах» говорится о необходимости принятия главы Налогового кодекса РФ, регулирующей взимание налога на жилую недвижимость граждан.
На выездном расширенном заседании Президиума Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления, которое состоялось в Астрахани в апреле текущего года, отмечалось, что в России за I квартал 2009 года по сравнению с I кварталом 2008 года расходы бюджетов муниципалитетов выросли более чем на 11 %, тогда как доходы — лишь на 1,3 %. Это связано с недостаточностью налоговой базы муниципалитетов. Правительство РФ намерено активизировать процесс введения местного налога на недвижимость, призванного заменить действующие земельный налог и налог на имущество физических лиц, доходы от которых сейчас полностью поступают в бюджеты муниципалитетов. Вместе с тем в настоящее время законодательно не урегулированы вопросы, связанные с определением кадастровой стоимости объектов недвижимости и порядком проведения их государственной кадастровой оценки.

«Локомотивы» стабилизации

Важнейшим условием «незатухания» инвестиционного развития муниципальных образований является применение механизма адресной финансовой помощи региональным и местным бюджетам во время кризиса. Этот вопрос решался при внесении изменений в федеральный бюджет — 2009, которые содержат новые условия и параметры развития экономики страны. Внесение данных изменений позволит обеспечить не только безусловное выполнение всех социальных обязательств, взятых на себя государством, и реализацию национальных проектов, но и пересмотр всех инвестиционных проектов на основе анализа их эффективности и безотлагательности, а также определения возможности использования их в качестве «локомотивов» стабилизации экономики.
«Локомотивами» стабилизации экономики и одновременно объектами инновационной деятельности муниципальных образований может стать их инфраструктура. В соответствии с Федеральным законом от 28 апреля 2009 г. № 76-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О Федеральном бюджете на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг.”» предполагается дополнительно предоставить региональным и местным бюджетам 300 млрд руб., в том числе 150 млрд руб. — в виде дотаций на их сбалансированность и 150 млрд руб.— в виде кредитов (в том числе на срок до трех лет).
Для муниципалитетов очень важно, что из 150 млрд руб. кредитов 25 млрд целевым назначением выделено на строительство автомобильных дорог. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ к вопросам местного значения поселений относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Методы развития

К инновационным методам развития муниципальных образований можно отнести программно-целевой подход. Несмотря на проблемы, возникающие в муниципальной экономике в период кризиса, еще более актуализируется задача комплексного социально-экономического развития муниципальных образований
Следует отметить, что в современных условиях обостряются проблемы недостаточности экономической базы, отсутствия эффективных механизмов финансирования работ и механизмов стимулирования органов местного самоуправления к разработке программ. Не последнюю роль играет отсутствие бюджетов развития муниципальных образований, необходимого состава муниципального имущества, отсутствие стимулов к развитию инновационной деятельности и инновационной инфраструктуры на территории муниципального образования, совершенствованию эффективности деятельности органов местного самоуправления, бюджетных отношений и налогового законодательства.
Для того чтобы обеспечить успешное выполнение программы, основные усилия важно концентрировать на следующих пяти ключевых элементах.
1 Планирование и партнерство: создание стратегии, выявление местных лидеров и согласование интересов.
2 Создание делового климата: разработка адекватных регулирующих норм и процедур ведения бизнеса на данной территории.
3 Развитие инфраструктуры: гарантии доступности земельных участков; обеспечение электроэнергией и дорогами; профессиональное обучение кадров для бизнеса; организация досуга и др.;
4 Поддержка организаций и индивидуальных предпринимателей: создание благоприятной среды для деятельности местных предпринимателей, что во многом зависит от развитости системы сбора и распространения информации о муниципальном образовании.
5 Привлечение инвесторов: изучение конкурентных преимуществ муниципального образования, развитие мощной информационной базы по местным экономическим ресурсам, привлечение целевых инвестиций и поощрение создания новых рабочих мест.
Разработка программ, в особенности для специальных территорий (моногородов, наукоградов, ЗАТО), невозможна без наличия долгосрочных планов и программ развития соответствующих субъектов РФ и страны в целом, а также отраслей экономики, имеющих свою инфраструктуру на территории муниципальных образований или намеревающихся ее создать в целях развития соответствующей отрасли. Представляется целесообразным ускорить процесс формирования долгосрочной государственной политики в отношении ЗАТО, наукоградов и приграничных территорий, а также моногородов. Указанные территории не имеют необходимых запасов устойчивости в отношении возможных перспектив развития.

Необходима стратегия

Еще одной характеристикой инновационного подхода к развитию муниципального образования является использование метода стратегического планирования и управления. Чтобы добиться качественного повышения управленческой деятельности, необходимо наряду с решением оперативных тактических задач разработать стратегию развития муниципального образования.
Стратегические планы разрабатываются и реализуются во многих крупных и относительно небольших муниципальных образованиях. Интересен в этой области опыт работы Новосибирска. Стратегический план устойчивого развития Новосибирска поэтапно определяет перспективы развития города до 2020 года. Его реализация началась с 1998 года. Уже после первой пятилетки по большинству показателей были получены положительные результаты. Успех объясняется тем, что был четко задан вектор на развитие инновационной промышленности, формирование структур кластерного типа, развитие научно-образовательного комплекса города, выбор финансово емких рынков для продукции и услуг. Одним из главных направлений муниципальной научно-промышленной политики на начальном этапе стал курс на развитие топливно-энергетического комплекса.
Несмотря на достигнутые успехи, в 2007 году в Новосибирске была разработана новая модель муниципальной стратегии формирования экономики инновационного типа. Она концептуально построена на следующих принципах.
1 Принцип стратегического программирования научно-промышленной и инновационной политики, проводимой муниципалитетом.
2 Принцип роста конкурентоспособности города в соревновании с другими территориями за инвестиции, человеческий капитал, ресурсы и лидерские позиции.
3 Принцип оптимального расходования людских, материальных, земельных, образовательных, информационных ресурсов.
Одним из результатов создания новой модели муниципальной стратегии стала разработка и реализация комплексной целевой программы «Развитие наукоемкого производства и инноваций в промышленности города Новосибирска до 2010 г.». В соответствии с этой программой большое внимание должно уделяться созданию условий для развития крупных машиностроительных предприятий, перехода на высокие технологии, освоение новых, имеющех значительный спрос, продукции и услуг. Это потребовало проведения технологического аудита производства, формирования реестра технических и технологических проблем на предприятиях, установления внутригородских кооперативных связей.

Инвестиционная политика

Завершая рассмотрение инновационных методов развития муниципального образования, важно обратить внимание на необходимость осуществления активной инвестиционной политики. Для этого необходима четкая стратегия работы с инвесторами, базирующаяся на прозрачных и взаимовыгодных принципах сотрудничества, которые, в частности, должны обеспечить равный доступ всех заинтересованных лиц к инвестиционным ресурсам муниципального образования. При этом допустимы определенные протекционистские меры по отношению к наиболее важным для муниципального образования (приоритетным) проектам.
Для того чтобы инвестиции пошли в экономику муниципального образования и обернулись ощутимыми выгодами, местная администрация должна вести поиск инвесторов, максимально выгодно «подавать» свое муниципальное образование как потенциально привлекательный объект капиталовложений. Первым шагом на этом пути может быть принятие представительным органом муниципального образования нормативного акта, регламентирующего порядок и условия поддержки инвестиционной деятельности со стороны местной администрации.
Данный акт, который условно можно назвать «Положение о муниципальной поддержке инвестиционной деятельности», должен устанавливать права и обязанности инвесторов, с одной стороны, и местной администрации с другой, содержать четкий порядок и формы осуществления этой поддержки, а также перечень критериев, на основании которых поддержка предоставляется. В качестве основного критерия такой поддержки может быть приоритетность того проекта, которым достигается сохранение и создание рабочих мест, поддержание высокой занятости жителей муниципального образования, стимулирование занятости социально незащищенных слоев населения, рост налогового потенциала муниципального образования.
Процесс принятия решений при отборе проектов должен быть максимально объективным и прозрачным. Полагаем, что следует разработать и закрепить правовым актом представительного органа муниципального образования четкие критерии отбора проектов, основанные на оценке их общественной значимости и полезности.
Для широкого информирования потенциальных инвесторов об экономическом и социокультурном потенциале муниципального образования и имеющихся в нем возможностях для реализации инвестиционных проектов весьма эффективным является создание инвестиционного паспорта муниципального образования. Следует отметить, что составление инвестиционного паспорта муниципального образования должно строиться на регулярной основе с целью обновления представляемой информации. Для этого организуется периодический сбор достоверной статистики о состоянии экономики муниципального образования, определяются инвестиционная политика на среднесрочную перспективу и потенциально возможные области и объекты для инвестирования, а также оцениваются возможные затраты, ожидаемые результаты и способы участия местной администрации.

Правовая база инвестиций

Необходимым элементом проведения инвестиционной политики в муниципальном образовании является правовое регулирование этой деятельности. Правовая основа осуществления инвестиционной политики формируется, в частности, постановлением Правительства РФ от 23 июля 2007 г. № 464 «Об утверждении Правил финансирования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса — производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения». Данным актом определяются условия включения в инвестиционную программу, утверждаемую представительным органом муниципального образования, строительства и (или) модернизации объектов коммунальной инфраструктуры.
Следует отметить, что органы местного самоуправления вправе устанавливать порядок рассмотрения вопросов об определении объемов, источников и сроков поступления средств, их распределении между организациями коммунального комплекса в части, касающейся инвестиционных проектов, когда такие проекты финансируются несколькими муниципальными образованиями. После утверждения инвестиционной программы орган местного самоуправления и организация коммунального комплекса заключают договор, в котором наряду с другими условиями определяют график поступления средств на финансирование инвестиционной программы, пределы допустимых отклонений объемов поступления средств (не превышающие 10 % объемов, предусмотренных утвержденным графиком), право организации коммунального комплекса приостановить реализацию инвестиционной программы при превышении пределов допустимых отклонений и порядок приостановления ее реализации.

Роль бюджетных кредитов

Важное значение для осуществления инвестиционной деятельности имеет предоставление региональным и местным бюджетам бюджетных кредитов из вышестоящих бюджетов. Правительством РФ в 2009 году приняты «Правила предоставления (использования, возврата) бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета бюджетных кредитов». Эти Правила устанавливают, что бюджетный кредит предоставляется на следующие цели:
  • частичное покрытие дефицита бюджета субъекта РФ;
  • покрытие временного кассового разрыва, возникающего при исполнении бюджета субъекта РФ;
  • осуществление мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий, произошедших на территории субъекта РФ;
  • строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения).
Полагаем, что бюджетный кредит важно предоставлять кроме указанных целей также на модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры и ликвидацию неэффективных технологий и систем в жилищно-коммунальной сфере. Обусловлено это тем, что по сравнению с утвержденным ранее законом «О Федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» в соответствии с внесенными изменениями снижаются расходы федерального бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство, в том числе сокращается финансирование ФЦП «Жилище» на 2002–2010 годы.
Поделиться