Версия для печати 5538 Материалы по теме

Вячеслав Тимченко
 
Людмила Пронина
 Федеральный закон от 28 ноября 2009 г. № 283-ФЗ1, подготовленный в Комитете Государственной думы по вопросам местного самоуправления, вносит ряд важных изменений в бюджетное, налоговое законодательство и законодательство о местном самоуправлении. Его главная цель — улучшение финансового положения муниципальных образований, совершенствование администрирования региональных и местных налогов, а также механизма предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям.

Вячеслав ТИМЧЕНКО, председатель Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления, к.э.н.Людмила ПРОНИНА, ведущий советник аппарата Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления, д. э. н.

Налог на имущество физлиц

Федеральный закон № 283-ФЗ вносит изменения в Закон РФ от 9 декабря 1991 г. № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц». Во-первых, эти изменения предусматривают установление в качестве объекта обложения налогом на имущество физических лиц доли в праве собственности на жилой дом, квартиру, комнату, дачу, иные строения, помещения и сооружения. Внесение указанного изменения обусловлено тем, что в соответствии с п. 1 ст. 3 и п. 2 ст. 5 Закона № 2003-1 (а также учитывая, что Законом № 2003-1 не были предусмотрены в качестве объекта налогообложения доли в праве собственности на имущество) в качестве стоимостного показателя, установленного для расчета налоговой базы по налогу на имущество физических лиц, определена инвентаризационная стоимость имущества, признаваемого объектом налогообложения (определение Конституционного суда РФ от 24 ноября 2005 г. № 493-О). В связи с этим ставки налога на имущество физических лиц устанавливались применительно к инвентаризационной стоимости объектов налогообложения, указанных в ст. 2 Закона № 2003-1.
Учитывая неоднозначную практику исчисления налоговыми органами суммы налога на имущество физлиц в отношении имущества, находящегося в общей долевой и (или) общей совместной собственности налогоплательщиков, установленный Законом № 2003-1 порядок исчисления суммы налога на имущество физлиц Минфин России рекомендовал применять с 1 января 2008 года без перерасчетов за прошлые налоговые периоды (письмо Министерства финансов РФ от 21 апреля 2008 г. № 03.05.04-01/19). Указанное обстоятельство привело к тому, что налоговые органы стали направлять в адрес налогоплательщиков уточненные налоговые уведомления на уплату налога на имущество физлиц за 2008 год, что негативно сказалось прежде всего на социально незащищенных категориях граждан.
Предусмотренное Федеральным законом № 283-ФЗ изменение, касающееся применения ставок налога в зависимости от инвентаризационной стоимости доли в имуществе, связано в первую очередь с необходимостью реализации ч. 1 ст. 3 части первой Налогового кодекса РФ, устанавливающей, что законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения. Обусловлено это тем, что, если имущество, признаваемое объектом налогообложения, находится в общей долевой собственности нескольких физических лиц, применение ставок налога на строения, помещения и сооружения в зависимости от их суммарной инвентаризационной стоимости приводит к увеличению суммы уплачиваемого налога по сравнению с суммой налога, которая должна была бы быть уплачена физическими лицами при применении ставок налога в зависимости от инвентаризационной стоимости доли в имуществе (каждого отдельного объекта налогообложения), непосредственно находящейся в собственности физического лица.
Например, налогоплательщику на праве общей долевой собственности (доля в праве ½) принадлежит часть квартиры, инвентаризационная стоимость которой составляет 550 тыс. руб. В условиях действующего законодательства сумма налога для этого налогоплательщика составит 5500 руб. (550 000 руб. х 2 % х ½). В случае же установления в качестве самостоятельного объекта налогообложения доли в имуществе, находящемся в общей долевой (совместной) собственности, сумма налога применительно к описанному выше примеру для этого налогоплательщика составит 275 руб. (550 000 руб. х 0,1 % х ½), поскольку в этом случае ставка налога будет определяться к инвентаризационной стоимости доли в имуществе, находящемся в общей долевой (совместной) собственности.
Вышеприведенный порядок исчисления налога на имущество физических лиц (в отношении доли в праве собственности на имущество) распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2009 года (то есть этим нормам придается обратная сила), что также улучшает положение налогоплательщиков.
Федеральный закон № 283-ФЗ сохраняет порядок исчисления налога на имущество физических лиц применительно к суммарной инвентаризационной стоимости объектов налогообложения. Таким образом, если на территории муниципального образования у налогоплательщика имеется несколько объектов недвижимости, то сумма налога на имущество физических лиц исчисляется налоговым органом исходя из суммарной инвентаризационной стоимости всех объектов, находящихся в собственности налогоплательщика, и ставки налога, соответствующей полученной суммарной инвентаризационной стоимости. Данная проблема остается для дальнейшего совершенствования правового регулирования обложения налогами на имущество физических лиц.
В соответствии с Федеральным законом № 283-ФЗ прогрессивная шкала ставок по налогу на имущество физических лиц оставлена прежней, но интервалы ее дополнены словом «включительно» в целях конкретизации величины применяемых ставок (см. Табл. 1).

Таблица 1. Ставки налога на имущество физических лиц

Суммарная инвентаризационная стоимость объектов налогообложения

Ставка налога

До 300 000 руб. (включительно)

Свыше 300 000 руб. до 500 000 руб. (включительно)

Свыше 500 000 руб.

До 0,1 % (включительно)

Свыше 0,1 % до 0,3 % (включительно)

Свыше 0,3 % до 2,0 % (включительно);


В связи с существующей тенденцией роста инвентаризационной стоимости объектов обложения налогами на имущество физических лиц введение предложения о применении ставок налога в зависимости от инвентаризационной стоимости доли в имуществе может привести к снижению поступлений от данного налога в местные бюджеты. На этом основании полагаем, что указанная норма должна быть дополнена соответствующим превентивным механизмом. Это могло бы быть осуществлено посредством введения нормы о возможности установления представительными органами местного самоуправления льгот по данному налогу только в отношении одного (по выбору налогоплательщика) объекта налогообложения по данному виду имущества (дом, квартира, дача и т. д.). Аналогичный порядок льготирования установлен в отношении земельного налога (гл. 31 части второй НК РФ). Однако это предложение пока не реализовано в Федеральном законе № 283-ФЗ.
Кроме того, Федеральный закон № 283-ФЗ дополнил перечень объектов налогообложения, указанный в п. 1 ст. 2 Закона № 2003-1, комнатой как самостоятельным объектом налогообложения. Внесение указанного изменения обусловлено тем, что в соответствии со ст. 16 Жилищного кодекса РФ комната является самостоятельным жилым помещением.
В целях предотвращения коррупции Федеральный закон № 283-ФЗ установил право представительным органам местного самоуправления определять дифференциацию ставок в установленных законом пределах в зависимости от ограниченного перечня критериев — суммарной инвентаризационной стоимости и типа использования объекта налогообложения.

Земельный налог

Федеральный закон № 283-ФЗ также внес изменения в отдельные статьи Налогового кодекса РФ, касающиеся администрирования транспортного и земельного налогов. Вносятся изменения в ст. 363 и 397 Налогового кодекса РФ, устанавливающие предельный срок привлечения к уплате транспортного и земельного налогов (три года) налогоплательщиков, являющихся физическими лицами и уплачивающими эти налоги на основании налогового уведомления. Это позволит снизить налоговое бремя для указанных лиц и повысить оперативность деятельности налоговых органов.
Благодаря изменению, внесенному в ст. 388 Налогового кодекса РФ, плательщиками земельного налога будут считаться только организации и физические лица, имеющие земельные участки, признаваемые объектом налогообложения в соответствии со ст. 389 НК РФ. Это позволит конкретизировать определение налоговой базы и объем налоговых поступлений по земельному налогу.
Изменение, внесенное в ст. 391 Налогового кодекса РФ, связано с тем, что в настоящее время налоговая база по земельному налогу определяется по состоянию на 1 января года, являющегося налоговым периодом, а в случае образования земельного участка в течение налогового периода налоговая база в отношении образованного земельного участка определяется лишь с 1 января следующего налогового периода. Это приводило к уменьшению поступлений от земельного налога в местные бюджеты. Внесенные Законом № 283-ФЗ изменения позволяют устранить этот недостаток.
Кроме того, в указанной статье предусматривается установление обязанности налогоплательщиков — индивидуальных предпринимателей самостоятельно определять налоговую базу по земельному налогу не только в отношении земельных участков, используемых ими в предпринимательской деятельности, но и в отношении земельных участков, предназначенных для использования в предпринимательской деятельности, которые фактически не используются. Данное изменение приведет к снижению затрат (в том числе материальных) на налоговое администрирование этих земельных участков, а также будет стимулировать предпринимателей к быстрому их освоению.
Федеральный закон № 283-ФЗ также вносит изменения в п. 15 ст. 396 Налогового кодекса РФ. В соответствии с ними исчисление суммы земельного налога (суммы авансовых платежей по земельному налогу) осуществляется с применением повышающих коэффициентов в отношении земельных участков, приобретенных (предоставленных) в собственность юридическими лицами, в том числе и для индивидуального жилищного строительства.

Транспортный налог

Изменения, внесенные в ст. 358 и 374 Налогового кодекса РФ, предус­матривают, что транспортные средства, принадлежащие на праве хозяйственного ведения федеральным органам исполнительной власти, где законодательно предусмотрена военная и (или) приравненная к ней служба, должны облагаться транспортным налогом. Имущество, принадлежащее на праве хозяйственного ведения федеральным органам исполнительной власти, в которых законодательно предусмотрена военная и (или) приравненная к ней служба, используемое этими органами для нужд обороны, гражданской обороны, обеспечения безопасности и охраны правопорядка, также должно признаваться объектом обложения налогом на имущество организаций.
Подведомственные вышеназванным органам унитарные предприятия, являющиеся самостоятельными юридическими лицами, не относятся к федеральным органам исполнительной власти. Поэтому они должны уплачивать налог на имущество организаций и транспортный налог в отношении принадлежащего им на праве хозяйственного ведения имущества в порядке, предусмотренном гл. 28 «Транспортный налог» и гл. 30 «Налог на имущество организаций» Налогового кодекса РФ, с возможностью применения установленных этими главами налоговых льгот.
Однако на практике судебные органы (определение ВАС РФ от 17 апреля 2007 г. № 36/07; от 13 декабря 2007 г. № 16369/07 и др.) заняли позицию, согласно которой вышеназванные положения Налогового кодекса РФ применяются не только к федеральным органам исполнительной власти, где законодательно предусмотрена военная и (или) приравненная к ней служба, но и к подведомственным им федеральным государственным унитарным предприятиям (ФГУП), являющимся коммерческими организациями, способными приносить прибыль и уплачивать указанные налоги.
Учитывая это, в ст. 358 и 374 Налогового кодекса РФ внесены изменения, предусматривающие уплату ФГУП транспортного налога и налога на имущество организаций. Внесенные изменения, устанавливающие отмену для указанных ФГУП льгот по уплате транспортного налога и налога на имущество организаций, приведут к увеличению поступлений в консолидированные бюджеты субъектов РФ.

Финансовая помощь муниципальным образованиям

Федеральный закон № 283-ФЗ внес в Бюджетный кодекс РФ изменения, предусматривающие совершенствование механизмов предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям, определение новых источников пополнения доходов местных бюджетов, приведение отдельных положений  Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Федеральный закон № 131-ФЗ) в соответствие положениям Бюджетного кодекса РФ.
Ст. 136 Бюджетного кодекса РФ устанавливает ограничения по осуществлению бюджетного процесса в муниципальных образованиях в зависимости от уровня финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. Сегодня, когда объем межбюджетных трансфертов составляет около 60 % от доходов местных бюджетов (по данным Минфина России — 59,4 % от общего объема доходов местных бюджетов на 1 октября 2009 г.), практически все муниципалитеты лишены права реализовывать полномочия по самостоятельному установлению оплаты труда депутатов и муниципальных служащих, введению дополнительных мер социальной поддержки для отдельных категорий граждан, иных полномочий, которые органы местного самоуправления имеют право реализовывать только за счет собственных доходов. Это важнейшие вопросы: финансирование и софинансирование капитального ремонта жилых домов, совершение нотариальных действий и оказание иных социально значимых услуг.
В связи с этим Федеральным законом № 283-ФЗ установлено, что из состава финансовой помощи, учитываемой при установлении ограничений, должны быть исключены не только субвенции, но и предоставляемые муниципальным образованиям за счет средств Инвестиционного фонда РФ субсидии, а также межбюджетные трансферты на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения при передаче их либо от поселений муниципальным районам, либо наоборот, в соответствии с заключенными соглашениями между муниципальными районами и поселениями (в соответствии с ч. 4 ст. 15 Закона № 131-ФЗ ).
Аналогичные изменения, касающиеся исключения из системы ограничений при предоставлении межбюджетных трансфертов субъектам РФ субсидий, предоставляемых субъектам РФ из Инвестиционного фонда РФ, установлены изменениями, внесенными в ст. 130 Бюджетного кодекса РФ.

Межбюджетные субсидии

Изменения, внесенные в ст. 142.3 Бюджетного кодекса РФ и в ч. 4 ст. 53 Закона № 131-ФЗ, относят к полномочиям муниципальных районов вопрос обязательности предоставления субсидий на решение вопросов местного значения межмуниципального характера из бюджетов поселений. Благодаря поправкам расходы бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется в соответствии с пунктом 1 ч. 4 ст. 35 Закона № 131-ФЗ, в случаях, установленных уставом муниципального района, могут (но не должны!) осуществляться за счет межбюджетных субсидий на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, предоставляемых из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района. Это позволит в определенных случаях снизить расходы бюджетов поселений на решение вопросов межмуниципального характера.
Следствием указанных изменений стало исключение нормы, предусматривающей, что размер указанных межбюджетных субсидий утверждается решением представительного органа муниципального района по единому для всех соответствующих поселений данного муниципального района нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя муниципальных услуг (абз. 2 ч. 2 ст. 55 Закона № 131-ФЗ) В связи с тем что указанная норма подлежит согласованию с принципом равенства бюджетных прав муниципальных образований, установленных ст. 31.1 Бюджетного кодекса РФ, размер указанных межбюджетных субсидий в соответствии с Законом № 283-ФЗ определяется «по единой методике, установленной для всех поселений данного муниципального района».

Безвозмездные поступления

В соответствии со ст. 41 Бюджетного кодекса РФ к доходам бюджетов отнесены безвозмездные поступления от физических и юридических лиц. Внесение изменений в ст. 217 и 232 Бюджетного кодекса РФ упрощает порядок зачисления добровольных пожертвований от физических и юридических лиц в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ. А именно не только субсидии, субвенции, но и имеющие целевое назначение безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, фактически полученные бюджетом сверх утвержденных законом о бюджете доходов, направляются на увеличение расходов соответственно целям их предоставления с внесением изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон (решение) о бюджете на текущий финансовый год. Это повышает возможность увеличения доходов местных бюджетов и ускоряет процесс их получения. При этом в небольших муниципальных образованиях объем добровольных пожертвований может быть сопоставим с доходами местного бюджета.
Однако Бюджетный кодекс РФ не предусматривает последующее целевое использование безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, поскольку в соответствии с установленным ст. 31 БК РФ принципом самостоятельности бюджетов органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Вместе с тем ст. 582 Гражданского кодекса РФ установлена возможность целевого использования безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, об этом же говорят и комментарии к ст. 41 Бюджетного кодекса РФ. Таким образом, внесение вышеназванных изменений в ст. 31 БК РФ было бы правомерно, но пока это не введено Федеральным законом № 283-ФЗ.
В Федеральный закон № 131-ФЗ кроме вышеназванных изменений внесены изменения в ст. 14.1, 15.1 и 16.1, уточняющие порядок финансирования вопросов, право на решение которых имеют органы местного самоуправления соответственно поселений, муниципальных районов и городских округов. Финансирование указанных вопросов будет осуществляться за счет доходов местных бюджетов за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы РФ, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений, которые также относятся к финансовой помощи. Обусловлено это тем, что поступления налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений относятся к финансовой помощи из других бюджетов бюджетной системы РФ. Полагаем, что это может привести к ограниченному применению дополнительных нормативов и усилению роли налоговых доходов по единым (постоянным) нормативам отчислений в целях стимулирования развития налоговой базы территорий.
Реализация Федерального закона № 283-ФЗ с начала 2010 года, несомненно, приведет к улучшению финансового положения муниципальных образований, совершенствованию администрирования региональных и местных налогов, а также механизма предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям. Вместе с тем необходима дальнейшая законотворческая работа для создания наилучших правовых и финансовых условий в целях реализации реформы местного самоуправления.

Журнал "Бюджет", январь 2010 г.
Поделиться