Версия для печати 3115 Материалы по теме
О том, что сделано в Удмуртии в рамках реализации Закона № 131-ФЗ, о видении Минфином республики реализации этого закона в переходный период, и о том, с какими проблемами финансистам пришлось столкнуться, рассказывает Ольга ТИМОФЕЕВА, заместитель министра финансов Удмуртской Республики.

– Ольга Ивановна, расскажите об основных направлениях работы, которая проведена финансовыми органами в Удмуртской Республике.
– В рамках реализации Федерального закона № 131-ФЗ в республике вновь образовано 311 муниципальных образований – 307 сельских и 4 городских поселения. Это означает, что помимо 30 бюджетов городских округов и муниципальных районов в республике должно формироваться 311 бюджетов поселений.
В этой ситуации мы задались вопросом: могут ли вновь созданные органы местного самоуправления сами составлять и исполнять свои бюджеты? Этот вопрос мы обсуждали с главами администраций и финансистами муниципальных районов, главами сельских администраций. В результате пришли к выводу, что на первых порах у органов местного самоуправления поселений неизбежно возникнут определенные трудности с тем, чтобы полноценно осуществлять планирование и исполнение бюджета.
Та схема работы, которая позволяла формировать и исполнять бюджеты сельских советов, в сегодняшних условиях, при реализации всех правил 131-го закона, бюджетной классификации, бюджетного учета, не совсем приемлема.
За несколько последних лет ситуация сильно изменилась. Если раньше финансовый орган финансировал только главных распорядителей бюджетных средств, то в настоящее время в связи с использованием казначейской системы исполнения бюджета ведется ежедневное финансирование в разрезе каждого бюджетополучателя.
Ситуация осложняется введением новых, более сложных принципов бюджетного учета и отчетности. 26-значные номера счетов бюджетного учета просто нереально вести вручную. Нужны программные продукты автоматизации учета. Нужны компьютеры и квалифицированные бухгалтеры.
Учитывая эти обстоятельства, мы разработали организационную схему работы финансовых органов на переходный период.
– И по какой схеме вы предполагаете действовать?
– Предполагается по соглашению между поселением и муниципальным районом передать функции по составлению проектов бюджетов поселений, их казначейскому исполнению и осуществлению финансового контроля администрациям муниципальных районов. Распоряжением правительства республики утверждена примерная схема таких соглашений. Она предполагает, что техническую работу, связанную с составлением проекта бюджета поселений и казначейским исполнением, будут выполнять территориальные финансовые органы муниципальных районов.
При этом самостоятельность и исключительность полномочий органов местного самоуправления поселений не подвергаются сомнению, так как принятие решений, касающихся составления, утверждения, исполнения бюджетов поселений, а также ответственность за исполнение данных полномочий остаются за органами местного самоуправления поселений. Текущую финансовую работу, связанную с исполнением бюджета, будет осуществлять финансовый работник в поселении (скорее всего – бухгалтер).
Эта схема работы предлагается исключительно на переходный период. По мере обучения финансовых работников, приобретения и установки оборудования и программных продуктов все полномочия, связанные с бюджетами поселений, перейдут к их органам местного самоуправления.
Следующее направление работы, связанное с внедрением 131-го закона, связано с подготовкой к формированию бюджетов муниципальных районов и поселений. В начале текущего года мы поставили перед финансистами муниципальных районов задачу: провести условные расчеты и сформировать бюджеты муниципальных районов и поселений. На том этапе еще предполагалось, что 131-й закон должен вступить в силу с 1 января 2006 года в полном объеме.
– С чего вы начали?
– Первоначально условные расчеты проводились на базе двух районов – Увинского и Завъяловского – для того, чтобы отработать саму технологию, а затем с использованием этого опыта провести аналогичную работу в других муниципальных районах.
– Перечислите, пожалуйста, ваши действия пошагово.
– Первое – это разграничение доходных источников по уровням бюджетов – муниципальный район, поселение. Здесь территориальный финансовый орган работал с налогоплательщиками, с сельскими администрациями и налоговой службой. Администрация района совместно с финансистами сформировала перечни поселений с указанием их границ и списки налогоплательщиков по каждому поселению. Эта информация была представлена в налоговый орган.
В организации, имеющие структурные подразделения в разных населенных пунктах, были направлены запросы о начисленных и уплаченных суммах налогов за 2004 год в разрезе структурных подразделений. Также были направлены запросы в сельскохозяйственные предприятия о начисленных и уплаченных суммах налогов за 2004 год. Практически все предприятия такую информацию представили.
Параллельно было дано задание сельским администрациям провести расчеты доходов поселений на 2005 год. Сельские администрации опять-таки работали с предприятиями-налогоплательщиками. Также они провели подворный обход, чтобы уточнить списки физических лиц – плательщиков земельного налога и налога на имущество физических лиц. В результате были получены сведения по каждому населенному пункту о том, по каким хозяйствам имущество и земля оформлены в собственность, по каким – в аренду, а у кого нет никаких документов. Эта информация пригодится в любом случае, хотя бы для того, чтобы работать по увеличению налоговой базы по этим видам налогов.
Затем управление финансов района совместно с налоговой службой анализировало полученную по трем направлениям информацию, выявляло расхождения, вносило корректировки.
На основе этой информации уже можно было формировать доходную часть бюджета. Но мы понимали, что она недостаточно точная. Было принято решение о необходимости отработки на территории республики механизма распределения налоговых доходов по четырем уровням бюджетов. Это решение оформлено распоряжением правительства Удмуртии. И с 1 июля 2005 года такое распределение реально осуществляется.
Но поскольку у нас фактически пока нет бюджетов поселений, то в разрезе поселений ведется лишь учет, а все доходы зачисляются в бюджет муниципального района.
Эту схему нам удалось реализовать еще и потому, что в Удмуртской Республике доходные источники разграничены в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ уже с 1 января 2005 года.
– Расскажите поподробнее о технологии этой работы.
– Работа проводится совместно налоговой службой, федеральным казначейством и финансовыми органами. На начальном этапе мы столкнулись с проблемой присвоения вновь образованным поселениям кодов ОКАТО – Общероссийского классификатора административно-территориального деления. Был найден компромисс – с участием Федеральной службы государственной статистики на переходный период мы присвоили условные коды. С этими условными кодами и работаем.
Затем в тройственном письме налоговой службы, Федерального казначейства и Министерства финансов Удмуртской Республики был определен перечень видов доходов, которые подлежат зачислению в бюджеты поселений, и нормативы отчислений по ним.
Для налогоплательщиков и кредитных организаций был разработан порядок оформления платежных документов. Для физических лиц уведомления об уплате налога на имущество организаций и земельного налога были оформлены налоговой службой уже с указанием ОКАТО поселений.
Запас времени позволяет выявить проблемы, с которыми мы столкнулись в работе, и устранить их.
– С доходами все понятно. А были ли проблемы с расходной частью бюджета? Какие задачи вы перед собой ставили?
– Мы поставили перед собой задачу, во-первых, провести инвентаризацию расходных обязательств муниципальных районов и поселений. Во-вторых, сопоставить их с перечнем полномочий местного значения, которые определены 131 законом.
Следующая задача – определить перечень полномочий, которые целесообразно передать с уровня муниципального района на уровень поселения и с уровня поселения на уровень муниципального района.
– Приведите, пожалуйста, конкретный пример.
–131-м законом полномочия по организации дошкольного образования отнесены к полномочиям муниципального района. Но если на сегодня эти полномочия исполняет сельская или поселковая администрация и справляется с ними, есть смысл рассмотреть вариант передачи этих полномочий с уровня района на уровень поселения.
И наоборот. Например, 131-м законом полномочия созданию условий для обеспечения жителей поселения услугами культуры и физкультуры отнесены к полномочиям поселения, а у муниципального района таких полномочий нет. Для проведения общерайонных мероприятий, связанных с предоставлением бюджетных услуг в этих сферах, часть полномочий поселения может быть передана муниципальному району путем заключения соглашения.
Поэтому мы сделали первые наметки – какие функции целесообразно передавать с одного уровня на другой и как это юридически оформить. Хотя здесь готовых рецептов нет. В каждом районе имеются свои особенности, которые нужно учитывать. Цель одна – предоставить гражданам бюджетные услуги качественно, с оптимальными затратами кадровых, материальных и финансовых ресурсов.
Также ставилась задача определить виды имущества, которые необходимо передать с одного уровня на другой для осуществления полномочий, определенных 131-м законом. Но здесь возникла проблема – вопросы, связанные с собственностью, решить на местах на данном этапе оказалось невозможно ввиду отсутствия нормативной правовой базы, которая должна быть разработана на федеральном уровне.
Еще одна проблема, связанная с разграничением собственности, заключается в том, что решение их требует значительных финансовых затрат.
– А на республиканском уровне нормативная правовая база была достаточно прописана?
– На этапе проведения условных расчетов у нас возникли проблемы с отсутствием нормативной правовой базы, которая должна быть разработана и на уровне республики. Не было решений об организационной структуре и численности органов местного самоуправления поселений. Не были установлены предельные размеры оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, которые в соответствии со 131-м законом должны применяться при формировании межбюджетных отношений.
Но расчеты все равно проводились – мы исходили из наиболее оптимальных вариантов. Тем не менее мы понимали, что результаты эти условные и нуждаются в дальнейших уточнениях.
– Минфин республики помогал разрабатывать проекты бюджетов муниципальных районов и бюджетов поселений?
– Мы разработали модельные правовые акты о бюджете муниципального района и бюджете поселения на 2006 год, включая текстовую часть и приложения. Затем появились подобные разработки Минфина России. Основное отличие наших заключается в том, что они более конкретизированы и предусматривают передачу полномочий с уровня районов на уровень поселений и наоборот.
– Как продвигается работа по формированию межбюджетных отношений?
– Здесь мы сотрудничали с Институтом реформирования общественных финансов. В итоге была разработана методология выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, удовлетворяющая требованиям 131-го закона и Бюджетного кодекса РФ. Разработан проект Закона о регулировании межбюджетных отношений в Удмуртской Республике.
– Расскажите о системе межбюджетных отношений, предложенной этим законом.
– Прежде всего – пока это только проект. В соответствии с предложенными в нем методиками проведены, опять-таки ввиду ограниченности информации, условные расчеты. Безусловно, методики нуждаются в дополнительной апробации.
В проекте предлагается формирование системы региональных фондов. Полномочиями по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет средств бюджета Удмуртской Республики предлагается наделить органы местного самоуправления муниципальных районов. Предусматривается образование районных фондов финансовой поддержки поселений. В соответствии с требованиями федерального законодательства закреплена возможность передачи полномочий (части полномочий) другому уровню власти. Предусматривается возможность перечисления в бюджет Удмуртской Республики отрицательных трансфертов из бюджетов муниципальных образований.
– Что у вас получилось с отрицательными трансфертами по результатам проведенных вами условных расчетов?
– Если сохранить границу превышения среднедушевых доходов бюджета в размере двух, тогда шесть поселений у нас имеют такое превышение, что можно изымать «отрицательный трансферт». Но сумма эта ничтожна, поэтому о целесообразности этого шага говорить не приходится.
В случае если верхняя граница превышения среднедушевых доходов бюджета становится 1,3, тогда превышение имеют 17 поселений, один муниципальный район и один городской округ.
Но я еще раз повторюсь, что расчеты выполнены на основе недостаточно качественной информации и ситуация может измениться.
– Как вы рассчитывали индекс налогового потенциала?
– Согласно проекту закона для оценки уровня расчетной бюджетной обеспеченности использован метод расчета налогового потенциала на основе налоговых баз по репрезентативной системе налогов. В репрезентативную систему мы включили четыре налога: налог на доходы физических лиц, единый налог на вмененный доход, земельный налог и налог на имущество организаций (его мы передаем муниципальным образованиям по дополнительному нормативу).
В налоговой отчетности не по каждому налогу есть налоговая база. Поэтому в расчетах мы экспериментировали с показателями, характеризующими налоговую базу. Надо сказать, что использование статистических показателей не дает результата, который бы адекватно отражал фактическое начисление или поступление налогов.
– Почему?
– Проблема методологического характера, в различиях налогового и статистического учета.
– Как вы рассчитывали индекс бюджетных расходов?
– На основе нормативных расходов с использованием минимальных нормативов финансовых затрат по видам бюджетных услуг с применением коэффициентов, влияющих на стоимость их предоставления. Минимальные нормативы финансовых затрат использовались в республике в системе межбюджетных отношений. Только нормативы рассчитывались индивидуально по каждому городу и району. По новой методике различия в стоимости предоставления бюджетных услуг учитываются с помощью коэффициентов, а норматив – один по соответствующему расходному полномочию для всех муниципальных образований.
– Как вы видите дальнейшую реализацию Закона № 131-ФЗ в переходный период?
– На данном этапе предложения Министерства финансов Удмуртской Республики такие.
В 2006 году – осуществлять финансирование поселений по сметам. С 2007 года начать формировать бюджеты поселений с использованием организационной схемы работы финансовых органов в переходный период (в зависимости от кадровой и технической готовности органов местного самоуправления к выполнению соответствующих функций). Механизм распределения налоговых и неналоговых доходов по четырем уровням бюджетов мы считаем целесообразным продолжать отрабатывать до момента формирования настоящих бюджетов. Закон о регулировании межбюджетных отношений принимать после практической апробации методик. В 2007 году формировать межбюджетные отношения по новой методологии, используя переходные положения 131-го закона о распределении части средств с использованием данных о фактических и прогнозируемых доходах и расходах отдельных муниципальных образований.
Беседовала Светлана СТРЕЛЬНИКОВА
Фото Андрея ПОЗДЕЕВА

Поделиться