Версия для печати 8726 Материалы по теме
6 октября 2006 г. в пресс-центре РИА «РосБизнесКонсалтинг» состоялась Интернет-пресс-конференция руководителя Федерального казначейства Т. Г. НЕСТЕРЕНКО на тему «Реформирование бюджетного процесса. Место и роль Федерального казначейства». Татьяне Геннадьевне было задано много вопросов, что объясняется большим количеством пользователей информацией, предоставляемой системой Федерального казначейства.

– Татьяна Геннадьевна, как Вы считаете, что может дать России переход на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат?

– В России появится система, позволяющая эффективно управлять общественными финансами в интересах социально-экономической политики, объявленной государством.
Нестеренко
Попытаемся разложить вопрос о среднесрочном бюджетировании, ориентированном на результат, на составляющие. Во-первых, нужно разобраться, чем термин «среднесрочное бюджетное планирование» отличается от давно принятого в Российской Федерации понятия «среднесрочное финансовое планирование»? Среднесрочное бюджетное планирование, в отличие от финансового, создает правовую основу для принятия долгосрочных бюджетных обязательств. Таким образом, если мы переходим, например, на трехлетний бюджет, то для участников бюджетного процесса создается правовая основа для принятия многолетних, в данном случае трехлетних, бюджетных контрактов, которые будут оплачиваться за счет бюджетных средств. В целом это создает предсказуемость, уверенность в том, что государство не прервет на каком-либо этапе исполнения контракт, заключенный с контрагентом, который находится по ту сторону сектора государственного управления, – то есть рыночным агентом.
Сейчас идет спор о том, нужно ли переходить на среднесрочный бюджет или лучше продолжать работать в существующем режиме. Отвечаю однозначно: для рынка, для общества в целом, для обеспечения уверенности прежде всего экономических, рыночных агентов, для создания возможностей принятия долгосрочных контрактов необходимо переходить на среднесрочный бюджет.
В свою очередь БОР предполагает, что в ответ на запросы общества государство должно сообщить, на какие цели тратятся деньги налогоплательщиков, какие программы планируется реализовать и какие результаты получить от использования тех или иных бюджетных ассигнований. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат, создает правовую основу для механизмов, позволяющих не только формулировать, но и достигать цели более экономным способом. Это является дополнительным условием существования любого демократического общества. Потому что демократическое общество прежде всего общество граждан, которые вправе спросить у своих представителей власти, куда и с какой целью были направлены средства налогоплательщиков и что в результате эти граждане получили.
Необходимо учитывать, что реформа бюджетного процесса неотделима от других проводимых реформ. Нельзя провести, например, реформу, связанную с изменением подходов к БОР, без проводимой сейчас административной реформы, потому что функции, полномочия, задачи органов власти определяются именно в рамках административной реформы. Поэтому на вопрос, что может дать России переход на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат, я бы ответила так: это создание эффективной системы управления общественными финансами, которая в свою очередь входит в общую систему, направленную на повышение эффективности органов управления и власти в целом в интересах общества, в том числе с целью создания, поддержания и развития гражданского общества.
– В чем заключаются главные нововведения в сфере формирования бюджета России?
– В недавнем прошлом значение закона о бюджете, на мой взгляд – взгляд финансиста с 25-летним стажем, – было чрезвычайно завышено. К сожалению, больше внимания уделялось собственно ассигнованиям из бюджета, нежели тому, что лежит в основе тех объемов ассигнований, которые утверждаются в законе о бюджете. И только с 2004 г. рассмотрение вопросов бюджета и его места в системе выполнения публичными образованиями своих функций изменилось, и на первый план вышло понятие «расходные обязательства публично-правового образования». Я считаю, что это главное изменение в бюджетном процессе.
В том же году после внесения ряда поправок в Бюджетный кодекс РФ главную роль в бюджетном процессе стали играть понятия «расходные обязательства Российской Федерации» и «расходные обязательства субъектов РФ и муниципальных образований». В настоящее время в Бюджетном кодексе РФ определено, что бюджет России, бюджет субъекта РФ, муниципального образования формируется исходя из объемов расходных обязательств, обусловленных возложенными на соответствующие органы власти полномочиями. Нужно понимать, что в законе о бюджете как таковом (документе, который рассматривается в парламенте) всего лишь определяется объем финансовых ресурсов, возникающих в течение одного финансового года: сколько доходов мы реально получим и сколько расходов реально произведем с января по декабрь очередного финансового года. Но раньше очень мало внимания уделялось тому, что же является источниками порождения доходов или платежей по расходам, то есть соотношению первичных базовых определений, таких как активы и обязательства государства. Активы государства – это право требовать уплаты налогов (налоговое законодательство, нормативно-правовые акты, регулирующие процесс управления федеральным имуществом, иными словами, то, что порождает денежные потоки в рамках управления указанными активами). Расходные же обязательства государства возникают в силу публично-правовых документов (законов) или гражданско-правовых договоров, участниками которых является Россия, субъект РФ или муниципальное образование. В этом смысле главное изменение в бюджетном процессе при формировании бюджета связано с тем, что сейчас акцент переносится именно на понятие «расходные обязательства конкретного публично-правового образования». Появление данного института позволило иначе взглянуть на весь бюджетный процесс. В дальнейшем все изменения бюджетного законодательства, бюджетного процесса будут обусловлены развитием именно этих институтов.
Сейчас мы больше говорим о понятии «действующие расходные обязательства», то есть об обязательствах, которые уже приняты и не подлежат пересмотру. Они являются основой для формирования бюджета. Если при рассмотрении бюджета возникает возможность изыскать дополнительные финансовые ресурсы, то появляется следующее определение – «новые расходные обязательства», которые позволяют принять нормативно-правовой акт либо заключить договор на выполнение работ или оказание услуг.
Таким образом, действующие и новые расходные обязательства – основа и самое главное изменение в бюджетном процессе. Со временем этот институт будет расширяться. Все обязательства будут разделены на публичные и иные (возникающие в сфере гражданско-правового оборота) с целью выделить те обязательства публично-правового образования, которые возникли в силу закона и носят безвозмездный характер. В этом случае вслед за тратой денег не предполагается никаких встречных услуг (например, при выплате пособия в связи с рождением ребенка или пособия ветеранам).
Другие расходные обязательства, возникающие в сфере гражданско-правовых отношений, порождают встречные требования (за эти финансовые ресурсы государство ждет выполнения определенных работ или оказания услуг). Для данного вида обязательств необходимо создавать и поддерживать процедуры, которые обеспечивали бы контроль за соблюдением ограничений, возникающих в процессе принятия договоров и соглашений, чтобы объем этих обязательств не был несоразмерным.
Я бы назвала существенным изменением в бюджетном процессе выделение и развитие института расходных обязательств, необходимого прежде всего для стабильности бюджетной системы, для повышения доверия к государству со стороны граждан (если закон есть, он должен быть исполнен) и бизнеса (если договор заключен и участником этого договора является государство, он должен быть исполнен). Сейчас такое доверие уже появляется, но оно, к сожалению, пока слабое, и я считаю, что это одна из ущербных позиций для государства.
– Как, по Вашему мнению, будет развиваться бюджетное законодательство в 2007–2009 гг.?
– В бюджетном процессе 2007–2009 гг. произойдут существенные изменения, связанные в основном с реализацией задачи реформирования управления общественными финансами. При этом необходимо понимать, что к бюджетному законодательству относится не только Бюджетный кодекс РФ, но и нормативно-правовые акты, которые должны выйти в развитие Бюджетного кодекса РФ. Это означает, что должно появиться много постановлений Правительства РФ, приказов Минфина России, регулирующих отношения, определенные в Бюджетном кодексе РФ.
Чрезвычайно важное значение для создания системы эффективного оказания государственных услуг и бюджетного процесса в целом имеет принятие, развитие и внедрение законодательства об автономных учреждениях. Сколько бы ни спорили об этом, создание иных типов организаций, оказывающих государственные услуги, – часть бюджетной реформы.
В числе основных направлений реформы можно назвать изменение системы оказания медицинской помощи. В данном случае заявлено создание одноканальной формы оплаты медицинских услуг в рамках системы медицинского страхования. В ближайшие годы ожидается изменение законодательства в сфере социального и пенсионного страхования. Блоки соответствующих корректив заявлены Правительством РФ и являются предметом широкого обсуждения. Говоря об общественных финансах, нельзя выделять в самостоятельные сферы отношений федеральный бюджет и, например, бюджеты фондов пенсионного, медицинского или социального страхования. Не знаю, насколько общество готово принимать законодательные акты в этой сфере отношений, но, по крайней мере, обсуждать их, вырабатывать подходы в этих направлениях нужно.
– Ожидаются ли изменения в формировании региональных бюджетов?
– Поправки в Бюджетный кодекс РФ, которые Министерство финансов РФ внесло на рассмотрение в Правительство РФ, действительно несколько меняют подход к формированию региональных бюджетов. Прежде всего поправки нацелены на изменение самостоятельности бюджетов с точки зрения формулировок целей и задач, которые ставит перед собой каждое конкретное публично-правовое образование. В бюджетном процессе это реализуется посредством бюджетной классификации. Сейчас в России существует единая бюджетная классификация, главной частью которой являются не только функциональные направления (образование, здравоохранение и т.п.), но и так называемые целевые статьи и виды расходов, отражающие те цели, которые нужно достичь за счет бюджетных ассигнований. Единая классификация затрудняет и постановку, и реализацию задач, которые стоят перед субфедеральными органами управления, поскольку они не могут быть едиными. Поправки в Бюджетном кодексе РФ предусматривают исключение данного принципа из бюджетного законодательства и передачу публично-правовым образованиям права принятия решений о перечне целевых статей и видов расходов. Кроме того, предложено более четкое структурирование видов финансовой помощи, которая оказывается бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований из федерального бюджета.
Сейчас в Бюджетном кодексе тоже прописаны виды и направления финансовой помощи, но есть и статья «другие виды финансовой помощи». Если открыть бюджет текущего года или проект бюджета на 2007 г., там можно насчитать десятки разновидностей субсидий, субвенций, которые идут из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, причем они не объединены никаким принципом или критерием. Поэтому теперь в Бюджетном кодексе РФ акцент будет смещен и более четко определены направления финансовой помощи: виды финансовой помощи будут определяться исходя из того, чьи полномочия на территории субъекта РФ реализует публично-правовое образование. Если оно осуществляет собственные полномочия, закрепленные законом, финансовая помощь из федерального бюджета должна оказываться в виде субсидий, которые определяются по критериям, одинаковым для всех субъектов РФ. Федеральные полномочия, переданные на уровень субъекта РФ, подкрепляются субвенциями, которые передаются из Фонда компенсации, с четко рассчитанными по алгоритмам объемами, и определяются стоимостью этих полномочий. Никаких дополнительных субсидий и субвенций, не аккумулированных в Фондах софинансирования и компенсации, в новом бюджетном законодательстве не предусмотрено.
Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ определено, что любые другие виды финансовой помощи должны быть четко структурированы. Нужно прекратить распространенную на сегодняшний день практику, когда в расходной части федерального бюджета предусматривается, например, строительство муниципальной котельной в рамках инвестиционной программы. В Бюджетном кодексе РФ следует прописать возможность оказания инвестиционной поддержки, реализуемой посредством формализованных подходов в рамках Фонда регионального развития с помощью специальных формул, которые предстоит разработать Правительству РФ.
Также необходимо изменение подходов и требований к системе управления региональными финансами в зависимости от степени дотационности субъектов РФ. В частности, в проекте Бюджетного кодекса РФ сказано, что на субъект РФ, дотационность которого превышает 20%, накладываются следующие ограничения: он не имеет права исполнять расходные обязательства на реализацию полномочий, которые за ним не закреплены законом, и не может устанавливать систему оплаты труда госслужащих сверх нормативов, установленных правительством. Если же дотационность субъекта РФ выше 60%, вводится ряд дополнительных ограничений: такие регионы обязаны ежегодно представлять свой бюджет для внешней проверки со стороны Счетной палаты РФ или Федеральной службы финансово-бюджетного надзора РФ. Кроме того, они должны заключить соглашение с Минфином России, которое определит порядок совершенствования бюджетного процесса в конкретном субъекте РФ.
 Когда поправки в Бюджетный кодекс РФ, касающиеся дотационных регионов, будут подготовлены, приняты и смогут вступить в действие?
– Мы чрезвычайно заинтересованы в том, чтобы поправки в Бюджетный кодекс РФ были приняты на осенней сессии Государственной Думы. Но, к сожалению, эти коррективы пока согласованы не со всеми федеральными органами исполнительной власти, причем самые серьезные разногласия возникли между Минфином России и МЭРТ России. Для нас данный вопрос является достаточно болезненным: мы бы хотели, чтобы бюджет на 2008 г. формировался исходя из тех положений, которые заложены в проекте Бюджетного кодекса РФ. Минфин России разработал необходимые поправки и внес их на рассмотрение в Правительство РФ в установленные сроки (26 августа 2006 г.) с тем, чтобы в Правительстве РФ их обсудили и затем передали в парламент. Сейчас я не могу с уверенностью назвать время принятия данного решения. Между тем от даты принятия будет зависеть дата вступления изменений в силу, потому что законопроект, который регулирует процесс составления бюджета, не может начать действовать после того, как данный процесс стартовал. А значит, каждый раз мы будем сдвигаться минимум на год.
– Какова на сегодняшний день сумма неизрасходованных остатков средств на счетах бюджетополучателей?
– Этот вопрос чрезвычайно актуален, и прежде всего для Минфина России. Я бы хотела пояснить: остатков средств на счетах бюджетополучателей не существует. В процессе бюджетной реформы произошло разделение ролей кассира и распорядителя бюджетных средств. Теперь все остатки средств хранятся на счетах Федерального казначейства, на счетах бюджетополучателей остался только учет прав на оплату соответствующих обязательств. На 1 октября 2006 г. прав на оплату обязательств бюджетополучателями федерального уровня не реализовано 450 млрд руб. Это означает, что в четвертом квартале указанные права могут быть реализованы. Данная проблема, обусловленная в первую очередь очень слабой организацией финансового менеджмента в министерствах, ведомствах и бюджетных учреждениях, неэффективным использованием бюджетных средств, стала еще более острой после вступления в силу с 1 января 2006 г. закона о государственных закупках, который установил новые процедуры участия госзаказчиков в конкурсах на оказание государственных услуг и приобретение товаров. Многие бюджетные учреждения были не готовы к работе в новых условиях, ряд необходимых нормативных документов к 1 января еще не был принят. В результате проведение таких конкурсов было отложено на июль-август, а оплата заключенных контрактов перешла на четвертый квартал, что негативно сказалось на объемах расходов федерального бюджета.

Поделиться