Версия для печати 840 Материалы по теме
Запоздалая помощь
рука помощи
Механизм предоставления госгарантий, рожденный в кризисную зиму 2008/09 года, реально заработал лишь к концу прошлого года, когда острота ситуации в реальном секторе была уже снята. В 2010-м важно перенастроить госгарантии на поддержку компаний с продуманными инвестиционными проектами.

Статья написана на основе доклада «Государственная гарантийная поддержка системообразующих компаний как инструмент российской антикризисной политики: особенности, проблемы, уроки на будущее», подготовленного в конце 2009 года в рамках проекта Академии народного хозяйства при Правительстве РФ по оценке различных инструментов поддержки системо¬образующих предприятий.

Одной из важнейших мер гос¬поддержки системообразующих компаний в ходе кризиса стало предоставление им государственных гарантий по кредитам. В 2009 году были приняты решения о предоставлении госгарантий примерно на 225 млрд рублей* (правда, успели оформить гарантии менее чем на половину этой суммы). В нынешнем году использование данного инструмента господдержки продолжится, причем, судя по бюджету, в еще больших масштабах.

Каковы результаты работы механизма госгарантий и какие направления совершенствования этого инструмента могут быть предложены?
Список избранных

Госгарантии как антикризисная мера рождались, что называется, в боевой обстановке. К концу ноября 2008 года стало очевидно, что кризис может затронуть широкий круг отраслей. Несмотря на усилия Центробанка и монетарных властей по поддержке банковской системы, условия кредитования для российских предприятий продолжали ухудшаться как в части доступности кредитов, так и в части цен заимствования. Неопределенность порождала тотальный кризис доверия между банками, заемщиками, поставщиками и потребителями. Акцент на адресные меры был в той обстановке вполне закономерным — правительство решило очертить некий каркас хозяйства, который должен выстоять независимо от кризисной конъюнктуры, персон и мастерства собственников и топ-менеджеров. Фактически это было сделано посредством формирования перечня из 295 системообразующих организаций, в который вошло большинство крупнейших компаний и бизнес-групп.

Главной задачей государства в отношении системообразующих компаний стало поддержание их устойчивости, прежде всего для снижения риска массовых увольнений и предотвращения эффекта «домино».

Одной из основных форм господдержки системообразующих компаний было определено предоставление госгарантий, правила выдачи которых правительство утвердило в середине февраля 2009 года. Было установлено, что гарантиями могут обеспечиваться кредиты сроком до пяти лет, привлекаемые на финансирование основной производственной деятельности и капвложений. Госгарантия покрывает не более половины основного долга, а на оставшуюся часть организация-заемщик (принципал) должна предоставить дополнительное обеспечение; максимальный размер гарантий в расчете на одного принципала — 10 млрд рублей. Отбор организаций для предоставления госгарантий в размере до 5 млрд рублей осуществляла образованная МЭР межведомственная комиссия на основе предложений специальных рабочих групп и комиссий отраслевых министерств, а свыше 5 млрд рублей — правительственная комиссия по повышению устойчивости развития российской экономики. Отобранным организациям затем надлежало представить в Минфин пакет документов, включая кредитный договор с банком. На основании этих документов Минфин принимал окончательное решение о госгарантии и официально оформлял ее предоставление.
Банкирам сначала не понравилось

Одно из условий предоставления и исполнения госгарантий вызвало резкое неприятие банкиров. Первоначально гарантия подлежала исполнению лишь после полной реализации иного обеспечения. Кроме того, не устраивала банки норма, в соответствии с которой удовлетворению за счет госгарантии подлежало не более 90% обязательств, оставшихся у организации после реализации дополнительного обеспечения.

Отсутствие реального прогресса в выдаче госгарантий к марту–апрелю 2009 года вызвало озабоченность в высших эшелонах государственной власти, в результате чего было объявлено о необходимости модификации механизма гарантийной поддержки. В конце апреля в законодательную базу этого механизма были внесены первые изменения. В состав допустимых целей привлечения кредита, обеспечиваемого гарантиями, было включено погашение задолженности по кредитам и облигационным займам, привлеченным организациями ранее на осуществление производственной деятельности и капвложений. А в конце июня были изменены не устраивавшие банкиров правила. Исключена норма, в соответствии с которой гарантия покрывает не более 90% просроченных обязательств организации перед банком. Кроме того, банку предоставлена возможность в случае неисполнения организацией обязательств по возврату кредита требовать от Минфина исполнения гарантии независимо от реализации иного обеспечения.
Процесс пошел

Только в августе 2009 года процесс практической выдачи кредитов, обеспеченных госгарантиями, наконец сдвинулся с мертвой точки. В конце месяца ВТБ сообщил о выдаче первых траншей кредитов ОАО «КамАЗ» (общая сумма кредита — 2,9 млрд рублей, размер госгарантии — 1,45 млрд рублей), ОАО «Соллерс» (соответственно 1 млрд и 500 млн рублей) и ОАО «Соллерс — Набережные Челны» (700 и 350 млн рублей).

В сентябре правительственная комиссия признала возможным предоставление госгарантий организациям, не входящим в перечень системообразующих, на основании предложений не только федеральных органов власти, но и кредитных организаций, что стало дополнительным фактором, способствовавшим ускорению процесса принятия решений по предоставлению гарантийной поддержки.

К началу декабря 2009 года общая сумма одобренных заявок на предоставление госгарантий почти достигла установленного законом о бюджете лимита (200 млрд рублей). Возможно, по этой причине лимит был увеличен на 25 млрд рублей. Однако объем фактически оформленной в Минфине гарантийной поддержки составил к концу прошлого года лишь около 100 млрд рублей (на задержке сказались как чисто технические проблемы, связанные с подготовкой документов, так и стремление компаний в условиях улучшения общей ситуации с кредитованием договориться о более низких процентных ставках). По этой причине компаниям и банкам была предоставлена возможность оформить оставшуюся часть одобренных в 2009 году госгарантий уже в наступившем году.

Итак, инструмент госгарантий не дал необходимого эффекта в обеспечении крупных компаний кредитными ресурсами в наиболее острой фазе кризиса — в начале 2009 года (что было особенно неприятно ввиду задержки ряда других мер, связанных с госзакупками, предоставлением бюджетных субсидий и проч.). Тем не менее сам по себе процесс мониторинга состояния системообразующих организаций, обсуждения их проблем между разными сторонами и согласования обязательств по будущему кредитованию при предоставлении госгарантий стал важным стабилизирующим фактором для экономики в период кризиса.
Кому повезло?

По нашим оценкам, примерно две трети объема одобренных в 2009 году госгарантий пришлось на три отрасли: металлургию (25%), АПК (21%) и машиностроение (20%). Существенны объемы гарантийной поддержки строительных и нефтехимических компаний (15 и 9% соответственно). В то же время объем гарантийной поддержки компаний из таких секторов, как энергетика, транспорт, торговля, составил менее 5% от общего объема одобренных госгарантий.

Принятые решения о предоставлении госгарантий стали в основном итогом отбора из трех основных, существенно различающихся по принципам предварительной селекции потоков заявок: от Минпромторга — по крупнейшим промышленным компаниям, от Минрегиона — прежде всего по строительным компаниям, от Минсельхоза — по довольно широкому кругу предприятий сельского хозяйства, АПК (при заметно меньших в среднем размерах одной госгарантии). В целом к концу 2009 года было одобрено предоставление госгарантий более чем 100 принципалам, причем примерно половина из них — предприятия АПК, а еще треть — автомобилестроительные и металлургические компании. Не менее половины объема одобренной гарантийной поддержки составили длинные госгарантии, предоставленные на пять лет (предельно допустимый срок).

В основном гарантийная поддержка была направлена на финансовое оздоровление системообразующих компаний, рефинансирование их задолженности банкам. По нашим оценкам, около 65% общего объема одобренных в 2009 году госгарантий было связано с обеспечением кредитов, привлекающихся для погашения (реструктуризации) задолженности компаний, причем до сентября 2009 года удельный вес таких гарантий превышал 90%. В существенно меньшей степени гарантийная поддержка была направлена на реализацию инвестиционных проектов; инвестиционная ориентация госгарантий в большей степени характерна для компаний металлургии и в меньшей — для машиностроительных компаний. В то же время, даже когда госгарантии имели инвестиционную направленность, речь, как правило, шла о продолжении докризисных проектов.

Что касается банков — бенефициаров государственной гарантийной поддержки, то круг их крайне узок. По нашей оценке, на четыре крупных банка приходится почти весь объем одобренных госгарантий, в том числе на два из них — 70%. Это связано как с консолидацией просроченной задолженности крупнейших компаний в ограниченном числе крупных банков, так и со стремлением этих банков к замещению плохих долгов компаний новыми кредитами, выданными уже под госгарантии. Как следствие, созданы определенные предпосылки к маскировке проблемы плохих долгов за счет их замещения новыми, обеспеченными госгарантиями, а сам инструмент госгарантий стал формой косвенной поддержки отдельных банков.
Подкормка для бизнес-групп

Важная особенность перечня системообразующих организаций — широта охвата крупнейших российских бизнес-групп. При этом инструмент госгарантий де-факто распространялся на входящие в эти группы организации, пусть прямо и не указанные в перечне (когда формировался список, не было времени для четкой идентификации входящих в эти группы предприятий, правда, это все равно пришлось делать позже). Практика рассмотрения и одобрения заявок, предусматривающих предоставление госгарантий нескольким компаниям-принципалам, привела к увеличению и возможностей, и интереса к данной форме поддержки у бизнес-групп, которые благодаря этому могли получить (и получали) в совокупности существенно большие объемы гарантий, нежели отдельные компании. Так, суммарный объем госгарантий по заявкам с одним принципалом составил в общем объеме одобренных в 2009 году госгарантий менее 40% (хотя удельный вес таких заявок в общем числе одобренных заявок — почти 60%). Более того, именно те заявки, которые включали в себя несколько принципалов, оказались приоритетными на начальных этапах (в силу значимости их консолидированных проблем). Это привело к определенному перераспределению ресурсов поддержки в пользу бизнес-групп по сравнению с отдельными компаниями, в пользу секторов с высоким уровнем концентрации (вертикальной интеграции) по сравнению с секторами с преимущественно горизонтальной организацией.

Фактически вместо принципа «проект в обмен на помощь» действовал принцип «решение текущих проблем группы в обмен на помощь».

При предоставлении гарантийной поддержки в недостаточной степени реализовывался проектный подход: программы финансового оздоровления прежде всего затрагивали вопросы реструктуризации кредитной задолженности, сокращения издержек, но чаще не содержали комплексных планов целостной реструктуризации деятельности компаний.

Те встречные требования, которые были определены для получателей госгарантий (отказ от выплаты бонусов, прозрачность и т. п.), носили в большей степени морально-психологический характер, а поведенческие требования (обязательства) для компаний и их собственников по активной реструктуризации, привлечению дополнительных средств, разделению с государством бремени издержек и ответственности установлены не были.

Справедливости ради заметим, что, несмотря на жесткое давление со всех сторон, процесс принятия решений о предоставлении госгарантий сочетался с достаточно высокими требованиями к проработке условий реструктуризации задолженности компаний. Причем это потребовало экстраординарных административных усилий ввиду противоречивости интересов всех участников, очень разной готовности банков идти на уступки.
От якорей к парусам

В 2010 году объем гарантийной поддержки системообразующих компаний должен составить 200 млрд рублей. Кроме того, законом о бюджете предусмотрен еще один вариант предоставления госгарантий — на осуществление инвестиционных проектов. В 2010 году плановый объем таких гарантий — 100 млрд рублей и 3,3 млрд долларов (в 2011 и 2012−м годах их выдача не предусмотрена).

Применение механизма госгарантий в 2010 году сопряжено как с рядом новых возможностей, так и со значительными рисками. Во-первых, есть риск существенного давления обязательно использовать весь запланированный на 2010 год объем государственной гарантийной поддержки. Это может привести к снижению качества отбора принципалов, к гонке за распределением всех определенных бюджетом средств в конце года. На наш взгляд, было бы неправильно стимулировать компании и банки к скорейшему получению госгарантий, в том числе ранее согласованных, особенно если условия на рынке заимствований будут улучшаться, а альтернативные возможности привлечения средств, в том числе на зарубежных рынках, расширятся. Поэтому важно декларировать, что использование всех средств, выделенных на предоставление госгарантий, не является приоритетной задачей, а «невыбранные» ресурсы могут переходить на следующий год.

Во-вторых, при «фронтальном» расширении механизма госгарантий есть риск замещения обычных частных кредитов кредитами, выдаваемыми с использованием госгарантий. Поэтому важны три момента. Первый — определить условия предоставления госгарантий для долгосрочного кредитования в интересах реализации крупных инновационных и инвестиционных проектов. Второй — существенно ужесточить условия получений госгарантий для финансового оздоровления компаний. Третий — по мере улучшения ситуации на рынке кредитования полностью исключить возможность предоставления госгарантий в интересах пополнения оборотных средств компаний.

Первое уже сделано — базовые условия предоставления госгарантий для реализации инвестиционных проектов определены в федеральном бюджете на 2010 год: гарантией обеспечивается 100% основного долга по займу, но не более половины стоимости проекта. Срок займа может составлять от 4 до 20 лет, при этом исполнение госгарантии возможно не ранее 2014 года; минимальный размер госгарантии — 1 млрд рублей или 30 млн долларов, максимальный размер не определен. Однако критически важно установить верхнюю границу одной госгарантии, иначе резко повысится уровень давления и лоббирования, усилится гигантомания в сочетании с повышением инвестиционных рисков (особенно с учетом 20−летнего предельного срока проектов). Кроме того, требуют проработки вопросы оценки (контроля) реального исполнения обязательств компаний по софинансированию инвестиционных проектов и, самое главное, определения возможных действий государства при неисполнении компаниями — получателями гарантий и их собственниками таких обязательств.

На наш взгляд, целесообразно пересмотреть норму предоставления государственной гарантии на весь объем займа, поскольку это практически снимает с банков риск невозврата кредитов (по крайней мере, в части основного долга). Если раньше можно было рассчитывать на «несговорчивость и неуступчивость» банков при кредитовании наименее проработанных проектов, то теперь банки могут оказаться недостаточно мотивированными к качественной оценке и доработке проектов, а основные риски и возможные потери опять-таки перераспределятся на государство.

Весьма вероятна ориентация на поддержку продолжения крупных докризисных проектов, однако с учетом принципиальных изменений на рынках необходима их переоценка. Поддержка отдельных «якорных» проектов была вполне оправданна в период кризиса, но на этапе посткризисного развития очень важен поиск качественно новых проектов, способных запустить технологические сдвиги в экономике и стать «парусами развития».

Мы считаем разумным отказ от перечня системообразующих организаций в качестве основы для предварительной селекции заявок на госгарантии, при этом целесообразно расширение круга сторон, которые могут инициировать рассмотрение заявок на предоставление госгарантий.

Важным (особенно для случаев финансового оздоровления) представляется содержательное расширение встречных требований к компаниям и их собственникам при предоставлении госгарантий, предполагающее более высокий уровень ответственности и участия собственников в программах развития компаний. В частности, установление определенных требований с отложенным сроком исполнения (например, проведение через некоторый срок дополнительной эмиссии акций компании).

Наконец, последнее: необходима инфраструктура, позволяющая адекватно оценивать инвестиционные проекты, проводить и открыто аргументировать их отбор, осуществлять мониторинг хода их реализации и выполнения сторонами своих обязательств.

Источник: "Эксперт"
Поделиться