Версия для печати 6980 Материалы по теме
Новые задачи и направления государственного финансового контроля
Обеспечение эффективного контроля за использованием бюджетных средств на местах — одна из задач региональных контрольно-счетных палат. О том, как решает эту задачу Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга, рассказывает ее председатель Вадим Сергеевич ЛОПАТНИКОВ.

— Вадим Сергеевич, финансовый кризис заставил регионы пересмотреть планы: в чем-то изменить их, от чего-то совсем отказаться, что-то отложить. Как повлиял кризис на планы Санкт–Петербурга в целом и Контрольно-счетной палаты города в частности?
— Сокращение объемов производства, снижение доходов и, как следствие, поступлений в бюджет, что в свою очередь потребовало отказа от ряда инвестиционных проектов и оптимизации бюджетных расходов Санкт-Петербурга — все это проявление мирового финансового кризиса. Но надо отметить, что динамичное развитие города за последние несколько лет позволило создать некий резерв за счет значительного остатка свободных средств бюджета. Кроме того, вовремя принятая губернатором и правительством Санкт-Петербурга программа мероприятий по преодолению последствий финансового кризиса позволила избежать серьезных провалов в экономике и социальной жизни города. А это в свою очередь положительно сказалось на главном законе города — законе о бюджете. Несмотря на сокращение расходов почти на 26 миллиардов рублей осенью 2008 года и на 35 миллиардов рублей весной 2009 года, все социальные гарантии были обеспечены финансированием, а текущее исполнение бюджета позволило увеличить к концу года доходы бюджета на 21 миллиард рублей.
Что касается Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга, то расходы на обеспечение ее деятельности также были скорректированы, что, однако, никоим образом не отразилось на профессиональной деятельности Палаты. Напротив, мы стали более жестко подходить к контрольным мероприятиям и в случае выявления в проверяемой организации неправомерного расходования бюджетных средств стали возвращать их в бюджет города. Надо заметить, что Законом Санкт-Петербурга «О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга» не предусмотрена возможность взыскания с нарушителей бюджетного законодательства бюджетных средств, израсходованных с нарушениями. Но благодаря совместному решению Палаты и Комитета финансов нашего города это стало возможно.

— Какие контрольные мероприятия, проведенные Палатой за последнее время, вы считаете наиболее показательными и эффективными?
— Трудно сравнивать объекты проверок: это и крупнейшие главные распорядители средств бюджета с объемом ассигнований до 40 миллиардов рублей в год, и учреждения, которые осваивают в год менее 100 миллионов. За последнее время наибольший резонанс у жителей города вызвали некоторые контрольные мероприятия. А именно проверка эффективности деятельности и использования собственности города Санкт-Петербургским государственным унитарным предприятием «Вычислительный центр коллективного пользования многоотраслевого комплекса жилищного хозяйства» (ГУП ВЦКП). В ходе проверки было установлено, что часть платежей населения за жилищные и коммунальные услуги (пени и задолженность по договорам социального найма до 2005 г.), являющиеся доходами бюджета Санкт-Петербурга, на единый счет бюджета города не зачислялась, а аккумулировалась на лицевых счетах ГУ «Жилищное агентство» (ГУЖА), открытых в ГУП ВЦКП. В результате бюджет Санкт-Петербурга недополучил 4,7 миллиона рублей. Эти средства были израсходованы ГУЖА в том числе на оплату государственной пошлины, на взносы за участие в конференциях и семинарах, на оплату образовательных услуг и повышения квалификации сотрудников учреждения, на уплату штрафов за несоблюдение ГУЖА требований законодательства, на проведение праздничных мероприятий. Кроме того, в 2008 году на оплату культурных мероприятий и на содержание ГУЖА было израсходовано 9,4 миллиона рублей, а в I полугодии 2009 года — 6,1 миллиона рублей. Тем самым ГУЖА нарушало требования бюджетного законодательства в части полноты отражения доходов бюджета, подлежащих направлению на совокупное покрытие расходов.
По результатам проверки Жилищный комитет города принял меры административного воздействия в отношении руководителей соответствующих направлений предприятия. Также принято решение о возвращении в бюджет города суммы в размере 4,6 миллиона рублей. Кроме того, с учетом замечаний Палаты в целях оптимизации расходов бюджета Санкт-Петербурга органы исполнительной власти подготовили пакет документов, предусматривающих изменение целей и предметов деятельности ГУ «Городской информационно-расчетный центр» в части передачи полномочий по начислению и доведению до граждан средств, предназначенных для социальной поддержки по принципу «одного окна».
О том, какие проблемы вызвал небывалый снегопад в Санкт-Петербурге, наверное, наслышаны все. Плановая проверка деятельности Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству, а также Санкт-Петербургского государственного учреждения «Дирекция транспортного строительства» оказалось очень своевременной. «Дирекция транспортного строительства» в свое время заключила 24 контракта на проектирование и строительство снегоприемных пунктов и снегоплавильных камер на сумму 133,6 миллиона рублей. Проверка показала, насколько «разумным» было такое хозяйствование. Было выявлено, что фактически только три контракта заключены на строительство снегоприемных пунктов, остальные 21 — на проведение предпроектных проработок, то есть начальной стадии проектирования. При этом снегоплавильную камеру планируется установить только на одном из пунктов. К тому же по некоторым контрактам на разработку проектной документации работы были приостановлены или вовсе прекращены, что привело к безрезультатному использованию средств бюджета города в сумме около 4,4 миллиона рублей.
Проверка Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству показала, что выделенные в 2008 году из бюджета Санкт-Петербурга средства на приобретение специализированной техники в рамках адресной инвестиционной программы были израсходованы безрезультативно. Речь идет о сумме в 40,1 миллиона рублей. То есть нами было установлено, что дорогостоящие снегоплавильные машины, переданные в хозяйственное ведение ГУДСП «Центр», не участвовали в уборке города ни в зимний период 2008–2009 годов, ни в период активных снегопадов января 2010 года.

— Современный финансовый контроль требует перехода от традиционных форм проверок к новым, направленным на контроль эффективного использования государственных средств. Сейчас, например, много говорят об аудите эффективности…
— Традиционно государственный финансовый контроль ориентирован на соблюдение целевой направленности бюджетных средств. Между тем практика показывает: нередки ситуации, когда, несмотря на то что бюджетные средства расходуются законно и по назначению (целевым образом), ожидаемые результаты не достигаются. Новой тенденцией в организации контроля стала оценка результативности использования средств, выделяемых бюджетополучателям, то есть развитие аудита эффективности. Новые задачи и направления государственного финансового контроля требуют перестройки всей работы субъектов контрольной деятельности, изменения методик проведения контрольных мероприятий и реформирования организационных структур. Вместе с тем именно такие изменения смогут повысить эффективность российской системы государственного финансового контроля, способствовать формированию в стране института государственного аудита с учетом международных требований.
Прогресс меняет объекты контроля и его целевые установки. Если объектом государственного финансового контроля являлась деятельность органов государственного управления только в бюджетно-финансовой сфере, то объект государственного аудита — деятельность этих структур по управлению всеми общественными ресурсами. Эффективное использование возможностей государственного аудита может обеспечить совершенствование работы органов власти в интересах общества.
Аудит эффективности — будущее контрольной деятельности. Но надо понимать, что в отличие от проверки целевого использования бюджетных средств аудит эффективности — это длительная работа, требующая кропотливой подготовки, разработки совместно с проверяемыми объектами и последующего с ними согласования критериев эффективности использования выделяемых бюджетных ассигнований в ту или иную отрасль, проведения проверок и выработок рекомендаций по целому ряду объектов для вынесения объективной оценки.
В 2009 году Контрольно-счетная палата города провела аудит эффективности выделенных в период с 2003 по 2008 годы бюджетных ассигнований на развитие городского пассажирского транспорта. Главная наша задача состояла в том, чтобы оценить рациональность, результативность и эффективность деятельности органов исполнительной власти города по осуществлению возложенных на них функций по управлению городским пассажирским транспортом. Данная работа проводилась на базе проведенных контрольных мероприятий Комитета по транспорту города и подведомственных ему учреждений. Актуальность темы аудита и обоснования выбора темы была обусловлена тем, что городской пассажирский транспорт — одна из важнейших отраслей городского хозяйства и его жизнеобеспечения. В настоящее время на городском транспорте ежедневно совершается около пяти миллионов поездок. За исследуемый период, а это шесть лет, в сфере функционирования городского пассажирского транспорта накопилось немало нерешенных проблем, в частности, сокращение доли перевозок наземным транспортом: электротранспортом (на 48 %), автотранспортом (на 33 %), сокращение общей протяженности маршрутной сети (на 20 %). Нельзя не отметить, что и качество предоставляемых услуг оставляет желать лучшего, особенно если сравнивать его с соседними европейскими странами.
В результате проведенной работы Контрольно-счетная палата обозначила проблемы городского пассажирского транспорта и внесла предложения по их решению. В настоящий момент на основании результатов аудита органы исполнительной власти города разрабатывают программу развития наземного городского пассажирского транспорта до 2020 года.
В 2010 году Палатой запланировано проведение аудита эффективности использования выделяемых бюджетных ассигнований в сфере здравоохранения по результатам проведенных контрольных мероприятий за период 2008–2010 годов. Здесь же будут учтены и результаты контрольного мероприятия по эффективности использования медицинского оборудования, закупленного для государственных и муниципальных учреждений здравоохранения в целях реализации ПНП «Здоровье» в 2006–2009 годах и истекшем периоде 2010 года.

— Сегодня Министерство финансов РФ большое внимание уделяет программно-целевому планированию. Министр финансов выступает за то, чтобы бюджет строился на основе долговременных целевых программ (ДЦП). Какие программы действуют в Санкт-Петербурге и проводился ли аудит их  эффективности?
— Программно-целевой метод планирования бюджетных средств в Санкт-Петербурге применяется уже давно. Раньше он реализовывался на основе Закона города о целевых программах. В настоящее время действует 17 программ с общим объемом финансирования 13 миллиардов рублей. Указанный объем финансирования целевых программ на 2010 год превысил показатель 2009 года в 1,3 раза. Принятые комплексные программы предусматривают строительство объектов газификации (в текущем году объем их финансирования увеличится в 10,5 раза по сравнению с преды­дущим годом), теплоснабжения, очистных сооружений, помощь при приобретении жилья и т. д.
Безусловно, мы проводили проверки целевых программ с элементами аудита эффективности. В частности, были проверены программы: «Профилактика правонарушений несовершеннолетних и молодежи в Санкт-Петербурге на период с 2002 по 2005 годы», «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту» (2002–2005 гг.), «Старшее поколение» и «Профилактика туберкулеза на 2000–2002 годы». Проведена проверка целевого использования средств бюджета города на реализацию мероприятий ФЦП «Жилище», рассчитанной на 2002–2010 годы.
Проверка программы, касающейся профилактики туберкулеза, выявила, что при ее разработке Комитет по здравоохранению не определил ожидаемый конечный результат в виде конкретных количественных и качественных показателей, а предусмотренная программой стабилизация показателей отношения заболеваемости к смертности не достигнута. Проверка программы «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту» показала, что в целом основные мероприятия программы были выполнены. Однако из общего объема бюджетных средств в сумме 282,8 миллиона рублей, освоенных исполнителями при реализации основных мероприятий программы, 28,6 миллиона (10,1 %) использованы с нарушениями действующего законодательства.
Внедрение программно-целевых принципов бюджетного планирования и переход к программному бюджету в дальнейшем — правильный шаг, который развитые страны сделали уже несколько десятилетий назад. Однако при разработке и реализации ДЦП основной акцент должен быть сделан на достижении определенных целей, а не на освоении определенного количества ресурсов. Только таким образом можно перейти от сметного планирования к бюджетированию, ориентированному на результат. Соответственно и орган (или учреждение), исполняющий ДЦП, несет конкретную ответственность за результаты реализации программ. К сожалению, приходится констатировать, что сегодня отсутствуют разработанные показатели государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг.

— Объем и уровень взаимодействия всех контрольных и надзорных органов сегодня явно недостаточны. В отсутствие законодательного акта, регулирующего такое взаимодействие, одним из способов устранения дублирования функций стало подписание Соглашений о сотрудничестве. С кем подобные соглашения заключены у вас?
— В рамках сотрудничества с другими контрольными органами Контрольно-счетная палата города подписала соглашения с Комитетом финансов Санкт-Петербурга, с Контрольно-счетной палатой Ленинградской области, с Территориальным управлением федеральной службы финансово-бюджетного надзора в городе Санкт-Петербурге, с Управлением Федеральной налоговой службы по Санкт-Петербургу, а также с Главным управлением внутренних дел по Санкт-Петербургу и Ленинградской области и т. д.
Результатом подписанных Соглашений являются организация совместных проверок, постоянный обмен информацией, взаимные консультации и экспертная оценка в целях повышения эффективности контроля за расходованием средств бюджета Санкт-Петербурга.
Кроме того, в целях реализации утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 года Национального плана противодействия коррупции Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга входит в состав Координационного совета по правоохранительной деятельности при полномочном представителе Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе, а также в Межведомственный совет по противодействию коррупции в исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга.
В заключение отмечу, что сегодня перед всеми органами финансового контроля стоит важная задача по повышению эффективности государственного контроля, которая предполагает не только критическое осмысление бюджетных процессов, но и совместную с органами законодательной и исполнительной власти выработку мер и механизмов по повышению результативности использования бюджетных средств.

Справка «Бюджета»

Вадим Сергеевич ЛОПАТНИКОВ, председатель Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга, действительный государственный советник 1 класса.
Родился 23 апреля 1964 г. 
В 1988 г. окончил Ленинградский санитарно-гигиенический институт им. И. И. Мечникова, в 2001 году — Северо-Западную Академию государственной службы при Президенте РФ, в 2009 году — Университет водных коммуникаций Санкт-Петербурга (факультет экономики и финансов).
С 1998 по 2003 г. работал на выборной должности председателя муниципального совета муниципального образования Нарвский округ Санкт-Петербурга.
С 2003 по 2007 г. — депутат Законодательного собрания Санкт-Петербурга.
В  2007 г. избран председателем Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга.
С 2009 г. возглавляет отделение Ассоциации Контрольно-счетных органов России в Северо-Западном федеральном округе.

Материал подготовила Ольга Васильевна ГОРШЕНИНА Журнал "Бюджет", апрель 2010 г.
Поделиться