Версия для печати 5826 Материалы по теме
О бюджетной политике Орловской области рассказывает Владимир КУРГАННИКОВ – начальник Управления финансов и налоговой политики администрации Орловской области.

– Владимир Федорович, прокомментируйте, пожалуйста, исполнение бюджета 2005 года.

– Бюджет 2005 года был сформирован с учетом требований Закона № 95-ФЗ и соответствующих ему и Закону № 131-ФЗ изменений Налогового и Бюджетного кодексов. Он сильно отличается от предыдущих. За различными уровнями бюджетов законодательно закрепили полномочия и налоги, определили порядок межбюджетных отношений, формирования различных фондов, регламентировали уровень тарифов на энергоресурсы, коммунальные услуги и порядок субсидирования населения на оплату этих услуг.
Налоговый потенциал регионов очень разный. Только в ЦФО одни регионы превосходят другие до семи раз. Усредненный подход действительно обеспечивает закрепленными за регионами налогами полномочия, переданные регионам. А в каждом конкретном регионе своя ситуация: у нас – несбалансированный бюджет. Дотациями из федерального бюджета это не компенсируется. Потому что федеральный фонд финансовой поддержки регионов значительно меньше, чем требуется для реального выравнивания. И речь не идет о выравнивании бедных регионов до самых обеспеченных, их нужно подтянуть хотя бы до уровня, необходимого для безаварийного бесперебойного функционирования учреждений бюджетной сферы.
виды
Региональные бюджеты в 2005 году «поделились» с федеральным бюджетом частью налоговых доходов в связи с большими расходами федерального бюджета на социальную поддержку инвалидов, монетизацию льгот. Орловской области, кроме того, уменьшены суммы дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и сбалансированности бюджета.
В то же время расходы областного бюджета существенно выросли в результате решений, принятых федеральными органами власти. Правильнее даже говорить пока не о расходах – на них еще надо найти деньги, – а об обязательствах более чем на 1,4 млрд. рублей для области (20% бюджета).
В связи с повышением тарифов на энергоресурсы, которое идет темпами, опережающими темпы инфляции, регионы обязаны увеличить расходы на коммунальные услуги для бюджетных учреждений, на субсидии по оплате коммунальных услуг малообеспеченным гражданам, льготникам.
Повышение зарплаты бюджетникам, установленное федеральным законодательством с 1 января и 1 сентября 2005 года, тоже стоит немалых средств. Минфин России с пониманием относится к этим проблемам и уже в ходе исполнения бюджета оказывает дополнительную помощь. Но она недостаточна.
– Монетизация тоже отразилась на бюджете?
– Конечно. Монетизация льгот, кроме отвлечения региональной доли доходов в федеральный бюджет, даже при скромных выплатах региональным льготникам потребовала увеличения расходов в 5,5 раза.
Тяжелым «подарком» для области стала передача из федерального бюджета полномочий по финансированию техникумов и профтехучилищ. Их содержание в год требует 200 млн. рублей.
Это главные трудности бюджета 2005 года.
– Расскажите о собственных доходах бюджета области на 2005 год.
– Собственные доходы, в особенности налоговые, запланированы с ростом, значительно опережающим темпы инфляции. В частности, в 2001–2004 годах средний темп роста налоговых поступлений в бюджет области составлял 118%, на 2005 год в бюджете предусмотрен рост на 112,1%. При этом сумма недоимки на начало года составляла 225 млн. рублей, или 3,6% от годовой суммы налоговых доходов области. То есть уровень собираемости налогов, по принятым оценкам, хороший. Фактический темп роста доходов – на уровне плана.
– Но налоговые проверки, как правило, выявляют скрываемые доходы.
– Да. Усиление администрирования налогов необходимо. Но только не за счет оплаты этой работы из местных бюджетов, как это делалось в течение ряда лет, когда законами о федеральном бюджете предписывалось 30% доначисленных в результате налоговых проверок доходов передавать в качестве поощрения налоговой службе. К сожалению, возможности налоговых проверок объективно уменьшаются в связи с сокращением персонала налоговой службы, ее централизацией, удалением от налогоплательщика.
Финорганы для выработки разумной налоговой и бюджетной политики нуждаются в информации о доходах налогоплательщиков как по отдельным их категориям, так и по наиболее крупным. Нам надо сообща вырабатывать политику вывода из тени и доходов, и зарплаты. Наивно думать, что это произойдет само собой. Без такой информации ни планирования доходов бюджетов, ни объективного и эффективного налогового законодательства не может быть.
Особенно это актуально для различных видов деятельности в малом предпринимательстве, где, как правило, наблюдается дружная протестная реакция на каждый шаг власти по индексации налоговых ставок и при этом массовое сокрытие реальных доходов наемных работников и неуплата налогов.
Поэтому законодатели области внесли поправку в Закон «О налоге на вмененный доход», предусматривающую снижение ставки налога на 25% для предпринимателей, документально подтвердивших, что средняя зарплата на предприятии в 1,5 раза выше прожиточного минимума, установленного на этот период в области.
– Вернемся к бюджету. Каков в нем процент собственных доходов? На какие цели получаете поддержку из федерального бюджета?
– Доля собственных доходов в консолидированном бюджете области составляет 77,7%. Объем налогов, зачисляемых в федеральный бюджет от доходов, получаемых на территории области, в 1,7 раза превышает сумму всех поступлений в бюджет области из федерального бюджета. Область по сбору налогов в бюджет территории в расчете на одного жителя стабильно занимает шестое – восьмое места из восемнадцати субъектов Центрального федерального округа. Для аграрной области, промышленность которой представлена в основном предприятиями машиностроения и приборостроения, это очень неплохо.
Поддержка из федерального бюджета в последние годы становится все ощутимей. Но ее надо разделять как минимум на три составляющие части. Одна – дотации на выравнивание и сбалансированность бюджетов регионов. Она не превышает 15% всех расходов бюджета области. Другая – целевые федеральные программы, связанные главным образом с капитальными вложениями в социальную сферу и поддержку экономики (сельское хозяйство, автодороги, транспорт). Третья – исполнение федеральных полномочий, делегированных региону. Каждая из частей должна отдельно сравниваться с аналогичными расходами в разных регионах.
– Назовите приоритеты расходования бюджетных средств.
– Приоритетной остается социальная сфера. Почти две трети бюджета направляется на нужды образования, здравоохранения, культуры и социального обеспечения. Причем надо признать, что это, с одной стороны, – показатель стремления власти улучшить положение в этой сфере, а с другой – показатель бедности, недостаточности бюджета. При большем бюджете, когда решены основные проблемы социальной сферы, средства направлялись бы на программы укрепления экономики, создания рыночной инфраструктуры. А социальная сфера Орловской области в ближайшие годы будет требовать поступления все больших средств из бюджета региона.
Президент Владимир Путин понимает проблемы социальной сферы. И именно на это направлена его инициатива по повышению заработной платы отдельным работникам системы здравоохранения и образования, оснащению оборудованием учреждений.
– Область выделяет сейчас средства на поддержку экономики?
– Расходы бюджета области в этой сфере незначительны и существенно сократились за последние три года. Ранее для стимулирования экономики почти четверть областного бюджета направлялась в виде кредитов сельхозтоваропроизводителям, субсидий на поддержку животноводства, развитие производственной инфраструктуры и малого бизнеса – всего до 1,1 млрд. рублей. В бюджете 2004 года эти расходы составили немногим более 100 млн. рублей. А в бюджете 2005 года – менее 60 млн. рублей, или до 1% всех расходов.
Причем если ранее это преимущественно были кредиты, то теперь – субсидирование части процентной ставки по банковским кредитам предприятий. Ранее планировалось к возврату и возвращалось в течение года около четверти выданных кредитов, теперь источниками поддержки экономики полностью стали ранее выданные кредиты.
В то же время по решениям законодательной и исполнительной власти в случаях затруднений с возвратом долгов бюджету практикуется реструктуризация кредитов.
– Охарактеризуйте, пожалуйста, бюджетно-финансовую систему области.
– Она держится исключительно на взаимоуважении руководителей и взаимозависимости бюджетов. Дело в том, что муниципальные органы власти – и законодательные и исполнительные – самостоятельны и независимы от государственных органов власти. Налоговая служба и казначейство – сами по себе. Причем налоговая служба недосягаема для налогоплательщика и для местных финорганов, так как на 4–5 районов приходится одна инспекция. В то же время Федеральное казначейство обеспечивает кассовое исполнение бюджетов, распределение доходов по уровням бюджетов. В этой ситуации финансовая система области сохраняется только потому, что финансовое управление и законодатели области устанавливают нормативы отчислений в местные бюджеты от региональных и федеральных налогов, выделяют дотации и компенсации местным бюджетам.
Действующее налоговое законодательство закрепило за местными бюджетами всего 22% налоговых доходов региона. А расходные полномочия существенно выше – примерно в 1,5 раза. И это только средние показатели. Крайности же вообще несопоставимы: одни бюджеты обеспечены собственными доходами на все полномочия, а другие – только на 10–12%.
Естественно, областной бюджет предусматривает выделение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Общая их сумма превышает 1 млрд. рублей. Это порядка 40% всех расходов местных бюджетов. Но только половина этих средств поступает в виде дотаций. Другая половина идет в виде дополнительных отчислений от налогов, предусмотренных сверх нормативов налоговым законодательством. Это стимулирует местные органы власти к увеличению налогооблагаемой базы.
В то же время установление единых нормативов для всех муниципальных образований приведет к большим различиям в уровне их бюджетной обеспеченности. Таким, что в одних муниципалитетах бюджетные полномочия вообще не смогут исполняться, в других же положение существенно улучшится. Даже так называемые отрицательные трансферты от «доноров» нужно бы осуществлять не при превышении бюджетной обеспеченности в два раза выше среднего уровня, как это устанавливает действующий Бюджетный кодекс, и не в 1,3 раза, как сейчас предполагается изменить эту норму, а в 1,1–1,15. Этого будет достаточно.
– Как строятся взаимоотношения с властями муниципалитетов?
– Как и везде, главный донор – это город, являющийся областным центром, где проживает около половины населения региона и собирается две трети налогов местных бюджетов. А его потребность относительно сельских районов, в силу концентрации населения и бюджетной сферы, наоборот, – менее половины расходов местных бюджетов.
В этой связи самые сложные взаимоотношения складываются с муниципальными властями областного центра. Объективная основа для этого в том, что в городском бюджете, конечно, не может быть лишних денег, как не лишние они в Москве, имеющей бюджетную обеспеченность в 10 раз выше, чем в городе Орле, который должен делиться бюджетными доходами с областным бюджетом и поддерживать сельские муниципальные образования. Но и обойтись без такого перераспределения, в рамках действующего законодательства, областные органы власти не могут. В процессе формирования и принятия бюджетов все противоречие интересов после острых дискуссий законодателей в конце концов завершается компромиссом. Во многом благодаря авторитету губернатора.
– Как в области проходит распределение полномочий согласно Закону № 131-ФЗ?
– Распределение полномочий закреплено самим законом. Другое дело, что из-за неподготовленности кадров в поселении его представительный орган власти может делегировать некоторые полномочия на привычный уровень – в район, если в этом есть целесообразность, если там хорошо справлялись с данными полномочиями. Но у нас, видимо, таких фактов будет не очень много, и связаны они будут главным образом с вопросами содержания жилищно-коммунального хозяйства, автодорог. Есть главы муниципальных образований, которые требуют полномочий даже больше, чем определено в Законе № 131-ФЗ.
В области не прерывалась деятельность органов власти поселений. В руководстве их подобрались грамотные, в основном опытные кадры, многие из которых не только организационно-хозяйственными методами руководили бюджетной сферой на своей территории, но и в той или иной мере распоряжались финансовыми ресурсами. Понятно, что теперь все должно осуществляться на основе четко регламентированной правовой базы. В этом плане тоже проводится большая работа, и многое уже сделано. Внесены необходимые поправки в уставы муниципальных образований, определены границы поселений, завершается работа над земельным кадастром, принимаются законы о налогообложении в поселениях, идет формирование бюджетов. Конечно, главным образом с помощью кадров финансовых органов муниципальных районов.
зел крыша
Распределение полномочий между федеральным, региональными и местными уровнями бюджетов совершенно не подкрепляется пропорциональным закреплением доходов. Усредненные расчеты хороши только для теоретиков. Введение в жизнь Закона № 131-ФЗ – это возведенные в степень проблемы Закона № 95-ФЗ. Реализация нового документа – дело труднейшее, но нужное и решаемое. Здесь сказались не только проблемы качества Налогового и Бюджетного кодексов, но и проблема подготовки кадров, материальной базы, финансовой основы для формирования и исполнения местных бюджетов. При этом надо иметь в виду, что в региональном бюджете отсутствуют страховые резервные суммы. В стороне осталась налоговая служба, имеющая базу данных о доходах по каждому поселению, но не имеющая необходимой программы для ее группировки и желания вовремя сделать.
Но бюджеты у поселений будут. В ряде наших муниципальных районов они формируются уже не один год. Целью этой работы было не столько развитие демократии, сколько повышение уровня самообеспечения бюджетов. Мы много лет работали в этом направлении с муниципальными районами. И некоторые из них пошли по такому же пути с муниципальными образованиями поселений.
Однако на беду муниципальных образований – нет стабильности. Ранее и район, и поселения имели в своих бюджетах доходы от всех налогов, которые собирались в бюджет территории соответствующего муниципального образования и расходовались на содержание всех бюджетных учреждений этих же муниципалитетов. Законодательное закрепление бюджетных полномочий и доходов в связи с принятием Федеральных законов № 95-ФЗ, 131-ФЗ и изменений в НК и БК РФ все это сложившееся равновесие и стимулирование нарушило.
Теперь собственные доходы муниципальных образований покрывают только от 6 до 37% прежних расходных полномочий. Разграничение полномочий для бюджетов 2006 года между районом и поселениями в соответствии с Законом № 131-ФЗ закреплено уже по-другому. Как и в других регионах, в Орловской области недостает средств на мероприятия в рамках работы по названному закону. Как недостает их и для самих бюджетов. Многие из них становятся высокодотационными. Понятно, что это не послужит препятствием к формированию и исполнению бюджетов поселений. Областной бюджет в соответствии с Бюджетным кодексом и областным Законом «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Орловской области» предусматривает для таких бюджетов создание фондов выравнивания, софинансирования, компенсаций и т. д. Но, наверное, трудностей для кадров всех уровней власти в регионе прибавится.
Беседовала Светлана СТРЕЛЬНИКОВА

Справка «Бюджета»
курганников
Владимир Федорович КУРГАННИКОВ, начальник управления финансов и налоговой политики администрации Орловской области
Окончил экономический факультет Воронежского сельхозинститута и аспирантуру Академии общественных наук при ЦК КПСС.
Работал экономистом в совхозе, заведующим отделом экономики Орловской (Шатиловской) сельскохозяйственной опытной станции, заведующим сельскохозяйственным отделом райкома КПСС, заместителем заведующего отделом обкома партии.
С 1990 г. – заместитель начальника областного управления сельского хозяйства по вопросам экономики.
С 1993 г. – начальник отдела ОАО «Россельхозбанк».
С 1996 г. – начальник Управления финансов.
Кандидат экономических наук.
Награжден орденом Дружбы, знаком «Отличник финансовой работы».

Поделиться