Долги регионов растут. За прошлый год объем накопленного прямого субфедерального долга, по данным агентства Fitch Ratings, увеличился на 60%, до 754,5 млрд рублей. Это вдвое выше прироста задолженности в 2008 году. Чуть больше половины долга приходится на облигационные займы. Оставшаяся часть почти поровну распределяется между банковскими и бюджетными кредитами. Причем объем заимствований у федеральной казны в течение прошлого года увеличился более чем в четыре раза: привлекать такие кредиты было и проще, и дешевле.
Прошлогодний взлет региональной долговой нагрузки случился не от хорошей жизни. «Общеэкономический кризис повлек за собой кризис региональных бюджетов. Коэффициент обеспеченности собственными средствами бюджетов субъектов РФ заметно снизился. В целом по России доля расходов, покрываемых за счет собственных бюджетных средств, сократилась в 2009 году по сравнению с 2007−м на 17 процентных пунктов, с 0,88 до 0,71, что означает серьезное снижение самостоятельности региональных бюджетов и рост потребности во внешнем финансировании», — объясняет эксперт ЦМАКП Елена Пенухина.
Кроме рыночных способов финансирования регионы активно пользовались механизмом трансфертов. В целом доля безвозмездных перечислений в доходах регионов, по расчетам Fitch Ratings, увеличилась за прошлый год до 32% против 23% в 2008−м. В абсолютном выражении, по расчетам директора региональной программы Независимого института социальной политики (НИСП) Натальи Зубаревич, за год трансферты выросли на 400 млрд рублей, с 1,2 трлн до 1,6 трлн (при общих доходах около 5 трлн рублей). По данным ЦМАКП, наибольший объем дотаций из федерального бюджета получили Чеченская Республика (59 млрд рублей), Московская область (54 млрд), Приморский край и Республика Дагестан (по 49 млрд), Красноярский край (48 млрд). По доле расходов, финансируемых за счет трансфертов, лидируют Республика Ингушетия (86,3%), Республика Алтай (80,6%), Чеченская Республика (79,9%) и Тыва (77,8%). Некоторые высокодотационные регионы умудрились еще и капитально залезть в долги.
Трансфертами и субвенциями субъекты вынуждены были замещать «выпавшие» в связи с кризисным снижением производства налоговые поступления. Прежде всего речь идет о резком сокращении поступлений налога на прибыль, важнейшего для развитых регионов. По расчетам НИСП, в первом квартале 2009 года оно было двукратным (на 55%), а по итогам года глубина снижения сократилась до 39%. Со второй половины 2009 года, отмечает Наталья Зубаревич, когда ситуация несколько стабилизировалась, поддержка федерального бюджета стала не столь массированной: в январе-августе трансферты выросли на 52%, а итоговая годичная динамика оказалась скромнее — 34%.
Похоже, власти решили, что самое трудное позади, и начали сворачивать централизованную помощь регионам. Следовательно, субъекты и муниципалитеты для решения местных проблем должны будут в большей степени рассчитывать на собственные силы. Скорее всего, они еще активнее станут наращивать свою задолженность. Встает закономерный вопрос: насколько устойчива выстраиваемая многими регионами пирамидальная долговая конструкция? И какие регионы находятся в наиболее «дефолтоопасной» зоне?
Долги без границ
Бюджетный кодекс предлагает оценивать уровень долговой нагрузки по принципу «долг не выше доходов». Статья 107 БК устанавливает: «Предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений». По такому же принципу потолок установлен и для муниципальных образований. А определение структуры долга — будут ли это банковские либо бюджетные кредиты или облигационные заимствования — вправе определять региональные администрации. Небольшое ограничение для публичной части долга установлено законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»: его объем должен быть зафиксирован местным законом.
В БК предусмотрено и более жесткое ограничение по объему долга — 50% относительно собственных доходов (ст. 130 и ст. 136). Но оно распространяется лишь на хронически дотационные субъекты и муниципалитеты, доля трансфертов в бюджетах которых в течение двух из трех последних финансовых лет превышала 60% (для субъектов) или 70% (для муниципалитетов). По данным заведующего лабораторией бюджетного федерализма Института экономики переходного периода Владимира Назарова, под действие этих ограничений сейчас попадают девять регионов: республики Чеченская, Карачаево-Черкесская, Ингушетия, Тыва, Дагестан, Калмыкия, Северная Осетия, Алтай, а также Камчатский край. При этом у четырех фигурантов: Северной Осетии, Алтая, Чечни и Камчатского края — объемы долга относительно собственных доходов на 1 марта превышали 50%.
И без того лояльные требования к объему заимствований смягчили в прошлом году: до 2013 года исключили из учитываемого долга бюджетные кредиты (Федеральным законом № 58−ФЗ в апреле 2009 года были внесены изменения в БК). Возможно, рост популярности бюджетных кредитов в 2009 году объясняется еще и этим обстоятельством.
«Но даже в подобной лояльности БК есть лукавство, — поясняет Владимир Назаров. — Там речь о параметрах бюджета, его доходной части. И никто не может помешать региональным властям принять не очень реалистичный бюджет. Из года в год такой номер проходить не сможет, но в краткосрочной перспективе, например, на год, “нарисовать” можно легко».
Будем исходить из того, что исказить параметры местного бюджета до абсолютной нереальности все-таки невозможно и картина долговой нагрузки максимально соответствует действительности. И тут мы видим, что даже с исключенными из учитываемого долга бюджетными кредитами некоторые регионы уже почти уперлись в установленный потолок заимствований. Так, по расчетам НИСП, на 1 марта объем долга Костромской области составлял 81% от доходов, Республики Северная Осетия — 74%, Московской области — 68%.
Долги Москвы соизмеримы примерно с четвертью собственных доходов. К концу года, по официальному прогнозу Комитета государственных заимствований города, показатель приблизится к 40%. Пока все не выходит за рамки, очерченные БК. Но все-таки это очень много.
Сколько стоят долги
Во что обходится регионам обслуживание долга? По данным агентства Fitch Ratings, в 2009 году расходы субъектов федерации на эти цели составили 54,3 млрд рублей. При этом более половины суммы пришлись на Москву (13,5 млрд) и Московскую область (16,5 млрд).
В нынешнем году расходы на обслуживание долга будут только увеличиваться. По данным Fitch Ratings, до 100 млрд рублей у субъектов и до 118 млрд с учетом муниципалитетов. По расчетам аудиторско-консалтинговой компании ФБК, в некоторых регионах стоимость обслуживания долга взлетит совсем уж вертикально: например, в Ростовской области — в 9,2 раза, в Тюменской — почти в 6 раз. Но наибольшая долговая нагрузка, как и прежде, придется на Москву (43,1 млрд рублей) и Московскую область (14,8 млрд).
Насколько критичен рост стоимости обслуживания долга? БК вводит четкое ограничение (ст. 111): «…предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга в текущем финансовом году не должен превышать 15 процентов объема расходов бюджета соответствующего уровня».
В Fitch Ratings посчитали: несмотря на существенный совокупный рост долговой нагрузки регионов, доля затрат на обслуживание долга в общей структуре расходов осталась невелика — всего 1% в 2009 году (в 2008−м — 0,6%). Показатели выше средних продемонстрировала Москва. В прошлом году на обслуживание долга пришлось 1,2% расходов бюджета, в текущем, предполагается, уйдет 3,9%. Но столичные власти не выказывают озабоченности по этому поводу. По признанию Комитета государственных заимствований города, несмотря на то что около 40% от планируемого на 2010 год объема привлечений будет направлено на погашение и обслуживание долга, «основные индикаторы долговой нагрузки не превысят установленных предельных значений».
Прогноз совокупного показателя по регионам эксперты еще не посчитали. Известно лишь, что общее сокращение расходов бюджетов составит 10,6%, следовательно, доля затрат на обслуживание долга в структуре расходов увеличится. Хотя вряд ли превысит критическую отметку. Тревожнее другое. «Резкий рост долговой нагрузки происходит с одновременным существенным — на 33,3 процента — сокращением расходов, потенциально имеющих наибольший антикризисный эффект», — отмечает директор департамента стратегического анализа ФБК Игорь Николаев.
На пике
Долги могут быть трижды хороши с точки зрения БК, вписываться в его либеральные нормативы. Но отдавать их все равно придется, и, главное, совсем скоро. По данным Fitch Ratings, основная нагрузка по погашению долга — 85% от всего объема задолженности регионов — приходится на ближайшие три года, с локальным пиком в 2012−м.
В текущем году максимальная в абсолютном выражении нагрузка по погашению субфедеральных обязательств приходится на Москву (30 млрд рублей).
Выплаты могли быть и большими, но столица активно управляла долгом в предкризисный период. Благодаря мерам, реализованным в 2006−2008 годах, городу удалось существенно улучшить структуру долга: краткосрочные инструменты частично были выкуплены, частично — обменены на долгосрочные. Например, в феврале-марте 2007 года Москва обменяла одно-двухлетние облигации на сумму 22,4 млрд рублей на среднесрочные, погашаемые в 2009–2015 годах. В результате обмена был практически полностью рефинансирован долг, погашаемый в 2007−2008 годах, а средняя срочность портфеля увеличена с 3,7 до 5,4 года. В случае сохранения благоприятной конъюнктуры долговых рынков Москва собирается разместить до конца года еще на 104 млрд (без учета уже размещенного в первом квартале 41 млрд) в основном среднесрочных и долгосрочных бумаг.
Но управлять долгом, признают эксперты, научилась пока только Москва. Других попыток реструктуризации задолженности предпринято не было.
Должников обещали вытаскивать за уши
У основной массы заемщиков опыта управления долгом недостаточно. Поэтому теоретически в год пика выплат по долгам можно ожидать дефолтов. Случаи задержек платежей по банковским кредитам, по словам экспертов, в кулуарах уже известны.
В сфере обслуживания публичного долга у специалистов абсолютного спокойствия также нет. Тем более что прецеденты неплатежей в ходе текущего кризиса уже зафиксированы. Самый известный и масштабный дефолт числится за Московской областью, которая 15 декабря 2008 года не смогла исполнить оферту в объеме 5,2 млрд рублей по облигациям, выпущенным Московским областным ипотечным агентством, на 100% принадлежащим правительству области. «Дефолт был вызван решением суда заморозить все платежи по выпуску как часть процедуры расследования против третьей стороны, а именно организатора выпуска, — объясняет директор группы “Региональные и муниципальные финансы” рейтингового агентства S&P Феликс Эйгель. — Известно, что федеральное правительство предоставило эмитенту безвозмездные перечисления и бюджетные кредиты, в том числе на реструктуризацию задолженности перед инвесторами; часть средств Московская область самостоятельно привлекла в виде кредитов». Судя по информации на сайте областного минфина, субъект смог исполнить обязательства перед инвесторами лишь в 2009 году. Тем не менее S&P по-прежнему оставляет рейтинг эмитента на уровне SD (выборочный дефолт).
К состоянию не всегда надежного плательщика Московская область шла долго, в том числе и благодаря благодушию нормативов БК. То же S&P еще до кризиса, в мае 2008 года, отмечало, что «расходы на обслуживание и погашение долга области и ее компаний находились на высоком уровне, составляя 29 процентов текущих доходов областного бюджета 2007 года. Ожидалось, что расходы на эти цели останутся на уровне около 30 процентов по меньшей мере до 2011 года. В то время как прямой долг области оставался на уровне около 47 процентов доходов в 2006−2007 годах, полный долг быстро увеличивался и достиг высокого значения — 90 процентов доходов бюджета, или 79 процентов (учитывая доходы контролируемых областью компаний) уже к концу 2007 года».
Проблемы с платежами по облигациям возникали и у находящихся на территории Московской области муниципальных образований. По данным НБ «Траст», в конце декабря 2008 года Ногинск допустил технический дефолт по выплате купона, задержав платеж на один день. Трижды не исполнял обязательства Клинский район: в ноябре 2008 года допустил техдефолт, на сутки позже погасив выпуск своих бумаг; в ноябре 2009−го на неделю задержал купонные выплаты по другому выпуску, и это уже квалифицировано как реальный дефолт; в феврале 2010−го не смог расплатиться по купону. Чем закончилась последняя история, аналитики не знают, дефолт также числится как реальный.
Собственно, это, к счастью, все зафиксированные случаи дефолтов в последний кризис. В период кризиса 1998 года неплатежей было гораздо больше. В черном списке, предоставленном «Эксперту» агентством Reuters, до сих пор значатся как дефолтные 34 региональных выпуска на общую сумму около 1,2 млрд рублей. Среди актуальных должников из прошлого — Саратовская, Кемеровская, Новосибирская, Воронежская, Оренбургская области. Правда, эксперты предполагают, что этот список не закрыт по чисто формальным причинам. «По большей части, пусть и с большими задержками, задолженность была урегулирована. По ряду выпусков совсем недавно, уже в 2008−2009 годах. Частично такие облигации были переданы Российской Федерации. Видимо, остались какие-то неурегулированные обязательства эмитентов перед РФ. А по правилам, пока по последней бумаге не будет произведен платеж, весь выпуск формально считается непогашенным», — объясняет Феликс Эйгель из S&P. В любом случае наличие такого списка через 12 лет после кризиса должно послужить хорошим уроком для участников современного долгового рынка.
Единичные случаи дефолтов по региональным облигациям на общем отношении инвесторов к этим инструментам не отразились. «Размещение таких бумаг всегда было неким междусобойчиком (за исключением Москвы), что подтверждает практически полное отсутствие вторичного рынка. Основными, до 90 процентов, инвесторами этих облигаций являются банки, в меньшей степени — управляющие компании. Для банков данные бумаги привлекательны тем, что регулятор относит их к низкорисковым активам, под которые не требуется создания дополнительных резервов, а следовательно, не происходит проедания капитала. Для инвесторов также важно, что эти заемщики по определению не могут ни обанкротиться, ни убежать, Минфин благосклонно к ним относится. Поэтому усредненная местная администрация считается хорошим заемщиком, банки с ней чувствуют себя увереннее, чем с корпоративными клиентами. Кроме того, банкам — держателям региональных облигаций легче договориться с местной администрацией, скажем, о переводе счетов, зарплатных проектов и так далее. Исключение составляют облигации Москвы, которые только формально считаются частью рынка субфедеральных займов: это эмитент с одним из самых высоких рейтингов, и интерес к нему со стороны инвесторов — рыночный, не обремененный дополнительными шкурными соображениями. Спрос на эти бумаги традиционно высокий, практически ажиотажный», — пояснил один из аналитиков.
Итак, бума на муниципальные облигации ожидать не стоит. А стоит ли опасаться новых дефолтов? «По самым слабым с точки зрения кредитоспособности российским регионам — с рейтингом В — вероятность дефолтов в течение года мы оцениваем на уровне менее 5 процентов. К этой категории относятся, в частности, Новгородская, Томская, Иркутская, Тверская области, Ставропольский край», — говорит Феликс Эйгель из S&P. «До конца текущего года нельзя исключать случаев единичных технических дефолтов отдельных регионов. Но до реальных дефолтов, думаю, дело не дойдет: высокие цены на нефть позволят федеральной власти помочь субъектам. Однако за последующие годы поручиться нельзя», — полагает Владимир Назаров из Института экономики переходного периода. «Теоретически региональные дефолты возможны. Практически же, полагаю, федеральный центр этого не допустит. Во всяком случае, пока есть возможности и ресурсы в виде Резервного фонда. Но я не стал бы исключать вероятность дефолтов после того, как финансовые резервы центра будут израсходованы. Поэтому в перспективе 2011−2012 годов можно быть вполне спокойными по поводу регионов, а вот начиная с 2013 года я бы такого спокойствия не испытывал», — поддерживает Игорь Николаев из ФБК.
Аналитики убеждены, что как минимум до конца года у федеральных властей будет экономическая возможность и политическая воля не допустить скандалов. По словам знатоков закулисья, еще осенью 2008−го в Минфине было принято решение «вытягивать регионы за уши любой ценой». О том, что подобное негласное решение существует, красноречиво свидетельствует поведение банков, с конца 2008 года практически свернувших кредитование корпоративных заемщиков, но щедро одалживающих региональным властям. Сколь длительным и насколько избирательным будет этот карт-бланш, никто предсказать не может.
Источник: "Эксперт"
