Марина Александровна КЛИШИНА, первый заместитель генерального директора ЦИБО,
Светлана Александровна ЛАНОВАЯ, старший аналитик ЦИБО
Закон № 83-ФЗ нормативно закрепляет существование трех типов учреждений: бюджетных, автономных и казенных. При этом предусматривает изменения правового положения большинства существующих государственных и муниципальных учреждений. В связи с этим перед всеми органами государственной власти и местного самоуправления, в ведении которых находятся государственные (муниципальные) учреждения, встает ряд вопросов:
- чем отличаются новые учреждения (бюджетные, казенные, автономные) от ныне действующих;
- какие меры и насколько оперативно следует предпринять в связи с принятием данного закона;
- как правильно распределить существующие учреждения между типами;
- какие правовые акты следует принять в субъектах РФ и муниципальных образованиях для того, чтобы выполнить нормы Закона № 83-ФЗ;
- как грамотно организовать взаимодействие с бюджетными и автономными учреждениями в условиях минимизации предварительного контроля за расходованием ими бюджетных средств и т. д.
- новую редакцию Федерального закона «О некоммерческих организациях», который теперь распространяется на бюджетные и казенные учреждения, а частично и на автономные;
- новую редакцию Бюджетного кодекса;
- новую редакцию Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Закон № 174-ФЗ);
- для органов местного самоуправления — новую редакцию Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
- статьи 30, 31 и 33 Закона № 83-ФЗ.
Найди отличия
Итак, вопрос первый: чем отличаются автономные, казенные и бюджетные учреждения нового типа от существующих учреждений (см. табл. 1)Таблица 1. Сравнение казенных, бюджетных и автономных учреждений
|
Позиции для сравнения |
Казенные учреждения |
Бюджетные учреждения |
Автономные учреждения |
|
Состав закрепляемого имущества |
Недвижимое, движимое |
Недвижимое, движимое, особо ценное движимое | |
|
Пределы ответственности учреждения |
Отвечает по своим обязательствам денежными средствами |
Отвечает по своим обязательствам всем имуществом, за исключением закрепленных на праве оперативного управления недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества |
Отвечает по своим обязательствам всем имуществом, за исключением закрепленных на праве оперативного управления недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества |
|
Ответственность собственника |
Субсидиарная (в случае недостаточности у учреждения денежных средств по обязательствам учреждения отвечает собственник) |
Собственник не несет ответственности по обязательствам учреждения | |
|
Применение Закона № 94-ФЗ |
Применяется |
Не применяется | |
|
Документы о планах деятельности |
Смета, государственное задание |
План финансово-хозяйственной деятельности, государственное задание | |
|
Источники финансирования |
Сметное финансирование из бюджета |
Субсидии из бюджета на выполнение государственного задания (включая оплату налогов на недвижимое имущество и землю), субсидии на иные цели, средства из бюджета на исполнение публичных обязательств, доходы от оказания платных услуг |
Субсидии из бюджета на выполнение государственного задания (включая оплату налогов на недвижимое имущество и землю) с учетом мероприятий, направленных на развитие автономных учреждений, перечень которых определяется учредителем, доходы от оказания платных услуг |
|
Объемы бюджетного финансирования |
Объем финансового обеспечения задания не зависит от типа учреждения (ст. 20 Закона № 174-ФЗ) | ||
|
Счета по учету средств бюджета и доходов от предпринимательской деятельности |
Лицевые счета в казначействе |
Счет в кредитной организации или лицевые счета в казначействе | |
|
Контроль |
Предварительный, текущий, последующий |
Предварительный и текущий в части субсидий на иные цели и исполнения публичных обязательств, последующий |
Последующий |
|
Независимый аудит |
Не проводится |
Проводится ежегодно | |
|
Органы управления |
Руководитель |
Руководитель, коллегиальные органы (худсовет и т. д.) |
Руководитель, наблюдательный совет, коллегиальные органы |
|
Учет |
Бюджетный учет |
Бюджетный учет по кодам КОСГУ |
Бухгалтерский учет |
|
Отчетность |
Бюджетная отчетность, статистическая отчетность |
Бюджетная отчетность, статистическая отчетность |
Бухгалтерская отчетность, статистическая отчетность |
|
Отчет о деятельности и об использовании имущества | |||
|
Банкротство |
Невозможно | ||
|
Последствия ликвидации |
В случае недостаточности денежных средств учреждения собственник исполняет обязательства перед кредиторами |
Обязательства исполняются только за счет имущества, которым учреждение отвечает по обязательствам. Собственник по неисполненным обязательствам учреждения не отвечает |
Обязательства исполняются только за счет имущества, которым учреждение отвечает по обязательствам. Собственник по неисполненным обязательствам учреждения не отвечает |
Казенные учреждения по своему правовому статусу, ответственности по обязательствам, механизмам бюджетного финансирования представляют собой бюджетные учреждения, лишенные права на получение доходов от приносящей доход деятельности.
Бюджетные учреждения нового типа в свою очередь приобрели значительное число черт автономных учреждений:
- они будут получать субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, расходование которых не будет подвергаться предварительному контролю, а остатки — изыматься в конце финансового года;
- объем субсидии на выполнение задание учредителя будет определяться на основе нормативных затрат;
- для бюджетных учреждений будет составляться не смета, а план финансово-хозяйственной деятельности;
- в составе движимого имущества бюджетных учреждений будет выделяться особо ценное движимое имущество;
- отвечать по своим обязательствам бюджетные учреждения будут всем имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением собственником;
- собственник по обязательствам бюджетных учреждений ответственности нести не будет;
- в особом порядке — по согласованию с учредителем — бюджетные учреждения будут осуществлять крупные сделки и сделки с заинтересованностью.
- счета бюджетных учреждений будут открываться в органах казначейства или финансовых органах;
- бюджетные учреждения сохранят возможность получения средств от приносящей доход деятельности;
- как и в настоящее время, учредители будут утверждать для учреждений государственные (муниципальные) задания;
- приобретение товаров, работ, услуг для бюджетных учреждений будет осуществляться в соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ);
- бюджетным учреждениям не потребуется создавать дополнительных органов управления (аналогичных наблюдательному совету автономного учреждения);
- в отношении бюджетных учреждений не установлено требование о проведении ежегодного аудита.
Какой тип учреждения выбрать?
Хотя формально подп. 1 п. 2 ст. 31 Закона № 83-ФЗ предписывает органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления утвердить к 1 декабря 2010 года перечень казенных учреждений, более правильным представляется уже сейчас продумать, как учреждения будут распределены между всеми тремя типами: автономными, бюджетными и казенными. При решении о распределении учреждений между типами в первую очередь необходимо обеспечить соблюдение требований законодательства, а именно определений бюджетных, казенных и автономных учреждений, обращая внимание на следующие особенности:- бюджетные и автономные учреждения по определению выполняют работы и оказывают услуги, тогда как казенные учреждения также могут выполнять функции, например, проводить экспертизы, осуществлять иные юридически значимые действия, заниматься контрольно-надзорной деятельностью (следовательно, если учреждение выполняет функции, его следует отнести к казенному);
- состав сфер деятельности бюджетных учреждений не является закрытым, тогда как для автономных учреждений в новой редакции Закона № 174-ФЗ предусмотрен ограниченный перечень сфер, а деятельность автономных учреждений в иных сферах возможна лишь в случае, если это предусмотрено федеральным законодательством (в настоящее время такая возможность предусмотрена в Градостроительном кодексе).
Следует иметь в виду, что в новой редакции Закона № 174-ФЗ отменен запрет на создание путем изменения типа автономных учреждений в сфере здравоохранения. Вероятно, для некоторых учреждений здравоохранения открывшаяся возможность будет представлять интерес.
С учетом вышеизложенных подходов наиболее целесообразным будет сохранение большинства бюджетных учреждений в статусе бюджетных или перевод их в автономные. Лишь в единичных случаях учреждения целесообразно переводить в казенные. При этом если со временем будет определено, что выбранный тип учреждения не является оптимальным, данный тип может быть изменен в порядке, установленном Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти (местной администрацией), с сохранением всех имеющихся у учреждения лицензий и иных разрешительных документов.
О контроле
Опасения, связанные с тем, что контроль за расходованием бюджетных средств и в целом деятельностью бюджетных и автономных учреждений существенно сократится и собственники лишатся прежнего влияния на учреждения, несколько преувеличены. Во-первых, в отношении расходования бюджетными учреждениями иных субсидий предварительный контроль за их целевым использованием сохраняется. Отсутствие сметы компенсируется наличием плана финансово-хозяйственной деятельности, в рамках которого можно сформировать своего рода кассовый план учреждения с описанием в нужной степени детализации финансовых потоков учреждения не только в целом на год (три года), но и на промежуточные периоды (например, кварталы). Отчетность о выполнении государственного (муниципального) задания, отчетность о выполнении плана финансово-хозяйственной деятельности, бюджетная отчетность для бюджетного учреждения и бухгалтерская для автономного в совокупности могут обеспечить учредителя информацией относительно того, как учреждение расходует бюджетные средства и не возникает ли просроченной кредиторской задолженности. Следует заметить: просроченная кредиторская задолженность является косвенным свидетельством того, что полученные бюджетные средства были израсходованы нерационально или направлены учреждением на цели, не предусмотренные в плане финансово-хозяйственной деятельности.Также необходимо принимать в расчет и следующий факт. В п. 27 ст. 30 Закона № 83-ФЗ установлено, что орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, осуществляющий функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, при заключении трудового договора с руководителем бюджетного учреждения предусматривает в нем помимо прочего:
- показатели оценки эффективности и результативности его деятельности;
- условие о расторжении трудового договора по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.
Меры для реализации положений Закона № 83-ФЗ
Некоторые меры, необходимые для реализации нового закона на региональном и муниципальном уровне, предусмотрены в п. 2 ст. 31 Закона № 83-ФЗ. Однако это далеко не все действия, которые необходимо предпринять для правового обеспечения реализации реформы. На основе анализа норм Закона № 83-ФЗ можно выделить следующие основные вопросы, которые потребуется урегулировать решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (местной администрации):- порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации учреждений, а также утверждения их уставов и внесения в них изменений;
- порядок определения видов особо ценного движимого имущества бюджетного учреждения;
- порядок осуществления органами государственной власти (местного самоуправления) функций и полномочий учредителя;
- порядок осуществления бюджетным учреждением полномочий по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме;
- порядок осуществления контроля за деятельностью бюджетных и казенных учреждений;
- порядок предоставления бюджетных инвестиций автономным и бюджетным учреждениям.
- порядок составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения (в соответствии с установленными Минфином России требованиями);
- порядок отчетности о деятельности и об использовании имущества учреждения (в соответствии с установленными Минфином России требованиями);
- предельно допустимый уровень просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений, подлежащий включению в трудовой договор с руководителем учреждения.
Справка "Бюджета"
Центр исследования бюджетных отношений — это российская негосударственная консалтинговая компания, специализирующаяся на исследованиях в области управления общественными финансами, аккумулирующая лучший международный опыт и сочетающая перспективные теоретические разработки с примерами лучшей практики.Центр оказывает услуги федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов РФ
и органам местного самоуправления по подготовке методологической и правовой базы, а также обучению (проведение семинаров в Москве и на территории заказчика)
по следующим направлениям:
- создание и деятельность бюджетных учреждений нового типа, автономных и казенных учреждений;
- повышение качества и эффективности оказания государственных и муниципальных услуг, формирование государственных и муниципальных заданий, нормирование бюджетных расходов;
- программы повышения энергоэффективности; механизмы финансирования мероприятий по энергосбережению из бюджета и внебюджетных источников; энергосервисные контракты;
- мониторинг качества управления бюджетными средствами (финансовый менеджмент);
- системное внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат
