Версия для печати 15257 Материалы по теме
О деятельности органов федерального казначейства по защите интересов казны Российской Федерации рассказывает Андрей ВАХРУШЕВ, начальник отдела правового обеспечения управления Федерального казначейства по Удмуртской Республике

 
Вахрушев
В соответствии с приказом Министерства финансов РФ от 12 февраля 1998 г. № 26 на управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ (далее – УФК) по республикам, краям, областям, автономным областям и округам, городу Санкт-Петербургу начиная с 16 марта 1998 г. возложена организация и ведение в судах работы по выступлению от имени казны РФ.
 УФК по Удмуртской Республике подведены итоги по рассмотрению судами дел по возмещению вреда, причиненного незаконными действиями должностных лиц государственных органов, органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, то есть предусмотренных ст. 1069–1070 Гражданского кодекса РФ. В последние годы число дел данной категории резко увеличилось и имеет тенденцию к дальнейшему увеличению. Тем более что согласно действующему законодательству предъявление исков гражданами о взыскании компенсации морального вреда по указанной категории дел сроком исковой давности не ограничено.
 В результате выявлено, что если в 1998–1999 гг. количество исков к казне РФ составляло от четырех до восьми в год, то в 2003 г. число обращений в суды граждан и организаций к казне РФ составило 32, а в 2004 г. – 37 исковых заявлений о незаконных действиях государственных органов.
 Проблема возмещения убытков, причиненных неправомерными действиями (бездействием) государственных органов, ненова. Каждый, кто сталкивался с подобной ситуацией, знает, насколько трудна эта задача, несмотря на то, что такую возможность предоставляет действующее законодательство.
В соответствии со ст. 16, 1069 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению РФ, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.
Данные статьи ГК РФ развивают положение ст. 53 Конституции РФ о том, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Гражданский кодекс РФ гарантирует возмещение убытков, причиненных:
- государственными органами;
- органами местного самоуправления;
- их должностными лицами.

Кто является ответчиком в суде
 Субъектами имущественной ответственности при причинении убытков выступают соответственно РФ, субъект РФ или муниципальное образование (ст. 124 ГК РФ). Органы государственной власти приобретают и осуществляют права и обязанности не самостоятельно, а от имени РФ и субъектов РФ (п. 1 ст. 125 ГК РФ); органы местного самоуправления – от имени муниципальных образований (п. 2 ст. 125 ГК РФ).
 В этой связи Высший Арбитражный Суд РФ указывает, что в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, необходимо иметь в виду, что ответчиками по такому делу должны признаваться РФ, соответствующий субъект РФ или муниципальное образование (ст. 16 ГК РФ) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа (п. 12 постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 № 6/8).
 Однако предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием для отказа в принятии искового заявления либо для его возвращения без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган (п. 13 постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 № 6/8).
 В исковом заявлении целесообразно указать в качестве ответчиков и финансовый орган, и государственный орган, причинивший убытки (например, Инспекция федеральной налоговой службы России).
 С одной стороны, убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу, подлежат возмещению за счет соответствующего бюджета (ст. 16 ГК РФ), распорядителем которого является тот или иной финансовый орган. Например, п. 1 ст. 35 Налогового кодекса РФ предусмотрено, что причиненные налогоплательщикам убытки возмещаются за счет федерального бюджета.
 С другой стороны, вина и противоправность как основания ответственности устанавливаются применительно к государственным органам, причинившим убытки, а не в отношении финансовых органов, РФ, субъекта РФ или муниципального образования.
 Так, ЗАО «Селена» обратилось в арбитражный суд Удмуртской Республики с иском к управлению МНС России по Удмуртской Республике о взыскании убытков. В деле в качестве соответчиков были привлечены МНС России и Минфин России в лице УФК по Удмуртской Республике.
 В решении по делу суд справедливо обратил внимание на обстоятельство, характеризующее роль финансового органа в деле. Суд указал, что соответчики по делу (Минфин России и МНС России) выступают в суде от имени казны РФ, являются главными распорядителями средств федерального бюджета и не относятся к кругу лиц, виновность действий (бездействия) которых подлежит доказыванию при разрешении споров этой категории.
 Действительно, вина и противоправность действий (бездействия) – это признаки, характеризующие поведение лица, причинившего убытки. В данном случае таким лицом является налоговый орган. Финансовый же орган лишь представляет лицо, за счет которого убытки возмещаются. Его поведение с причинением убытков потерпевшему, как правило, не связано.
 Следует учесть, что не всегда таким финансовым органом выступает Минфин России. В соответствии с п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ, п. 2 ст. 125, ст. 1071 ГК РФ интересы казны РФ по искам о возмещении вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц, в суде представляют главные распорядители бюджетных средств по ведомственной принадлежности. Таким лицом может быть, например, Минюст России или МВД России.
 К сожалению, в судах общей юрисдикции указанные нормы Бюджетного кодекса РФ не применяются в силу того, что физические лица не являются участниками бюджетного процесса.
 Поэтому на сегодняшний день арбитражные суды взыскивают денежные средства с главных распорядителей бюджетных средств, выступающих от имени казны РФ, а суды общей юрисдикции и мировые суды производят взыскание с Минфина РФ за счет казны РФ, с Минфина Удмуртской Республики – за счет казны Удмуртской Республики или с финансового органа муниципального образования за счет казны муниципального образования.

Исполнение судебных решений по искам к казне РФ
 Порядок исполнения судебных актов по искам к казне РФ на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо их должностных лиц, установлен постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. № 666. При этом исполнение судебных решений возложено на Минфин РФ.
 В целях исполнения судебного акта по иску к казне РФ взыскатель представляет в Минфин РФ следующие документы:
а) исполнительный лист о взыскании из казны РФ денежных средств на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти;
б) заверенную в установленном порядке копию судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист;
в) заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию.
 Минфин РФ в течение 5 рабочих дней со дня поступления указанных документов направляет в федеральный орган государственной власти, указанный в исполнительном листе, копию исполнительного листа для получения информации об обжаловании судебного акта по данному делу.
 Федеральный орган государственной власти в течение пяти рабочих дней со дня получения копии исполнительного листа представляет в Минфин РФ документы, отменяющие или приостанавливающие исполнение судебного акта, либо информацию об отсутствии оснований к обжалованию судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист.
 Исполнение судебного акта на основании исполнительного листа осуществляется Минфином РФ в 2-месячный срок со дня его поступления в министерство.
 Расходы федерального бюджета по исполнению требований, содержащихся в исполнительном листе на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов или их должностных лиц, предусматриваются по соответствующим кодам бюджетной классификации Российской Федерации в сводной бюджетной росписи федерального бюджета, утвержденной на текущий финансовый год.
 Так, например, Федеральным законом от 23.12.2004 № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» в ст. 110 установлено, что исполнение судебных решений по искам к казне РФ осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом о бюджете. Аналогичная норма была установлена и Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2004 год».
 Кроме того, предусмотрено, что допускается исполнение указанных решений в объемах, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования.
 Таким образом, выплаты по искам к казне РФ производятся не только в пределах выделенных бюджетных ассигнований, но и сверх их.
 Особый порядок исполнения судебных решений о взыскании с казны РФ, когда взыскатель обязан сам подавать исполнительный лист в органы федерального казначейства, а не в общем порядке, через службу судебных приставов, обусловлен иммунитетом бюджетов.
 В соответствии со ст. 239 Бюджетного кодекса РФ иммунитет бюджетов представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта, предусматривающего:
– возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета;
– возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту, за исключением случаев, определенных абзацем вторым настоящей статьи.
 Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2001 г. № 143 утверждены правила исполнения требований исполнительных листов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета.
 Согласно данному нормативному акту исполнительный лист предъявляется взыскателем в орган федерального казначейства по месту открытия должнику лицевого счета.
 Орган федерального казначейства в определенные сроки взаимодействует с должником, который представляет в орган казначейства платежное поручение на перечисление средств по исполнительному документу.
 Таким образом, установлен добровольный порядок исполнения судебных решений.
 Правомерность данного подхода нашла свое отражение и в судебной практике. Так, Верховный Суд РФ в своем определении от 22.10.2001 № ГКПИ 2001-1345 отметил, что ст. 5 Федерального закона «Об исполнительном производстве» определено, что в случаях, предусмотренных федеральным законом, требования судебных актов и актов других органов о взыскании денежных средств исполняются налоговыми органами, банками и иными кредитными организациями (п. 1). В случаях, предусмотренных федеральным законом, требования судебных актов и актов других органов могут исполняться и другими органами, организациями, должностными лицами и гражданами (п. 2).
 Согласно ст. 3 этого же Закона принудительное исполнение судебных актов и актов других органов в РФ возлагается на службу судебных приставов и службы судебных приставов органов юстиции субъектов РФ.
 Следовательно, Федеральный закон «Об исполнительном производстве» к спорным правоотношениям не применяется, так как органы федерального казначейства не являются органами принудительного исполнения.
 Содержание оспариваемых Правил свидетельствует о том, что порядок принудительного исполнения судебных актов ими не регулируется, они устанавливают порядок добровольного исполнения актов судебных органов о взыскании средств лишь по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, поступающих в органы федерального казначейства.
                
Особенности взыскания бюджетных средств
 В судебной практике арбитражного суда Удмуртской Республики наметилась тенденция, когда суды все чаще взыскивают денежные средства с казны РФ или казны субъекта РФ (Удмуртской Республики) по делам организаций (операторов связи, коммунальных организаций) об убытках, возникших вследствие оказания услуг согласно Законам «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в РФ».
 Так, решением арбитражного суда Удмуртской Республики от 31.12.2004 г. по иску ОАО «ВолгаТелеком» с Минфина РФ за счет казны РФ взыскано 6 540 849 рублей 62 копейки убытков в связи с тем, что выделенные федеральным бюджетом средства в размере 13 870 000 рублей не удовлетворили потребность оператора связи по возмещению расходов от предоставления льгот по ФЗ «О ветеранах».
 При этом суд без внимания оставил доводы представителя Минфина России об отсутствии доказательств незаконности действий (бездействия) государственных органов при формировании федерального бюджета на соответствующий год.
 Кроме того, судом не учтен тот факт, что Российская Федерация относится к публично-правовому образованию. В соответствии с п. 2 ст. 124 ГК РФ к публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях, если иное не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов.
 Из особенностей государства следует, что при отсутствии средств в бюджете данный субъект не может рассматриваться как причинитель вреда.
 Удовлетворение судом иска при установленных обстоятельствах привело бы к фактическому пересмотру бюджета и нанесению вреда неограниченному кругу лиц.
 Таким образом, государство не может на равных выступать с участниками гражданского оборота.
Иная практика установилась в ФАС МО. Постановлениями данного суда от 30.07.2003 г. (дело № КГ-А40/5173-03) и от 06.07.2004 г. (дело № КГ-А41/5236-04) в иске ОАО «ЦентрТелеком» к Минфину России отказано со ссылкой на нормы Бюджетного кодекса РФ (ст. 180), согласно которым в случае, если расходы на реализацию законодательного акта не предусмотрены законом о бюджете, то применяется закон о бюджете в порядке, установленном ст. 83 Бюджетного кодекса РФ.
 Аналогичное дело было предметом рассмотрения в КС РФ, который в своем определении от 11 мая 2004 г. № 173-О указал, что задолженность перед операторами связи подлежит возмещению за счет средств федерального бюджета, выделенных на эти цели, утвержденных законом о бюджете.
 Из вышесказанного следует, что оспоренные операторами связи положения Бюджетного кодекса РФ КС РФ признаны не противоречащими Конституции РФ.

Михаил ЧЕБОТАРЕВ

Поделиться