http://bujet.ru Fri, 18 May 2012 03:38:06 +0400 60 http://bujet.ru/bitrix/templates/bujet30/img/logo_site_100.gif http://bujet.ru 100 24 http://bujet.ru/article/185641.php Одним из инструментов достижения этих целей является создание продуманной и взвешенной системы межбюджетных отношений. Ольга Степановна МАКСИМУШКИНА, министр финансов Ульяновской области Бюджетная политика Вопросы повышения эффективности расходов и укрепления доходной базы бюджетов всегда актуальны для субъектов бюджетных отношений любого уровня. Установленный федеральным законодательством принцип самостоятельности бюджетов предопределяет ответственность за принимаемые на каждом уровне решения как по текущим вопросам, так и в плане достижения стратегических целей. Одним из инструментов достижения этих целей является создание продуманной и взвешенной системы межбюджетных отношений. Ольга Степановна МАКСИМУШКИНА, министр финансов Ульяновской области Межбюджетные трансферты Первоначально система межбюджетных отношений строится путем формирования нормативной правовой базы по предоставлению, распределению и использованию разных видов межбюджетных трансфертов. Закон «О межбюджетных отношениях в Ульяновской области» является одним из основных документов региона. Ежегодно объем финансовой помощи, выделяемой бюджетам муниципалитетов области из региональной казны, растет. Так, за период с 2006 по 2011 год он увеличился в два раза. Если в 2006 году финансовая помощь была оказана на сумму чуть более 5 млрд руб., в 2008 году — 7,8 млрд руб., в 2010 году — 8,9 млрд руб., то в 2011 году ее объем составил около 10 млрд руб. (см. рисунок). При этом ежегодно увеличивается прирост средств, выделяемых местным бюджетам на решение вопросов локального характера. В 2006 году указанные средства составляли всего 6 % от общего объема трансфертов, а в 2011 году их доля составила уже 32 %. В настоящее время на федеральном уровне обсуждается перспектива пересмотра структуры внутрирегиональных межбюджетных трансфертов. Рассматривается возможность существенного увеличения доли дотаций на выравнивание и уменьшение доли субсидий. Со своей стороны мы считаем, что увеличение доли дотаций будет снижать мотивацию к развитию инфраструктуры муниципальных образований, так как нецелевая финансовая помощь традиционно в большей части направлялась на осуществление текущих первоочередных расходов. В Ульяновской области объем дотаций муниципалитетов на протяжении ряда лет сохраняется на одном уровне — не более 1/3 объема финансовой помощи. При этом субсидии, выделяемые в рамках областных целевых программ, значительно увеличиваются год от года: с 213 млн руб. в 2006 году до 3,1 млрд руб. в 2011-м. Сложившаяся структура обеспечивает устойчивое социально-экономическое развитие региона и выравнивание обеспеченности муниципальных образований объектами социальной инфраструктуры. При этом она дает возможность оказывать финансовую помощь местным бюджетам для осуществления капитальных вложений в финансово емкие объекты. Для стимулирования развития налогового и экономического потенциала муниципалитетов с 2009 года было принято решение о введении нового вида дотации. Она предоставляется пяти муниципалитетам, показавшим наилучшие результаты в сфере создания и поддержания условий экономического роста, инвестиционной привлекательности, стимулирования развития малого предпринимательства на территории муниципального образования, повышения качества и объема предоставляемых населению услуг. Эффективность и стимулирование Внесение изменений в федеральное законодательство потребовало корректировки регионального закона о межбюджетных отношениях. Разработка нового закона была вызвана четырьмя факторами: изменением правового статуса существующих бюджетных учреждений, перераспределением полномочий региона и муниципалитетов в части организации оказания медицинской помощи, изменением методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, введением механизма самообложения (иные межбюджетные трансферты). В процессе разработки данного закона мы поставили перед собой следующие задачи. В первую очередь механизм распределения дотаций должен способствовать сбалансированности местных бюджетов и быть эффективным. Кроме того, в их распределении должен присутствовать стимулирующий фактор. В новой методике общий объем дотаций делится на две части: выравнивающую и стимулирующую. Выравнивающая часть составляет 95 % общего объема дотаций и распределяется в два этапа. Сначала определяется первый критерий выравнивания по пяти самым низко­обеспеченным и пяти самым высокообеспеченным муниципальным образованиям. Таким образом, мы распределяем средства между муниципалитетами, которые имеют бюджетную обеспеченность ниже среднего уровня. Итогом первого этапа распределения дотаций является то, что на пять муниципальных районов, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности и составляющих 7 % удельного веса от численности муниципалитетов области, приходится 30 % объема финансовой помощи. На втором этапе оставшаяся часть дотаций распределяется уже между всеми муниципальными образованиями, у которых бюджетная обеспеченность ниже установленного второго критерия выравнивания, исходя из располагаемого объема дотаций. Результатом выравнивания стало повышение среднего показателя бюджетной обеспеченности по пяти наиболее обеспеченным муниципальным образованиям с 0,169 до 0,561, то есть более чем в три раза. Распределение дотаций стало более эффективным, что проявилось в снижении на 12 % среднего показателя бюджетной обеспеченности пяти наиболее обеспеченных к пяти наименее обеспеченным муниципалитетам. Стимулирующая часть составляет 5 % общего объема дотаций и распределяется между муниципальными районами и городскими округами, которые показали за отчетный финансовый год положительную динамику исполнения бюджета: увеличение объемов собственных доходов, снижение кредиторской задолженности. Эти критерии были выбраны, поскольку они являются показателями развития территории и участвуют в мониторинге качества управления бюджетным процессом, который проводится Минфином России. Согласно распределению дотаций на выравнивание на 2012 год около 60 млн руб. распределено между десятью муниципальными районами и городскими округами, из которых каждое муниципальное образование получит 5–6 млн руб. На протяжении ряда лет увеличивался и объем предоставляемых муниципалитетам субсидий — за период реформы местного самоуправления данный вид финансовой помощи увеличился более чем в десять раз. Субсидирование позволяет обеспечить предоставление отдельных муниципальных услуг, причем в равном объеме при неравномерном распределении потребителей услуг по территории региона. Приоритетные направления При формировании проекта областного бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов принято постановление правительства Ульяновской области «Об утверждении Перечня приоритетных направлений софинансирования расходных обязательств муниципальных образований Ульяновской области на 2012–2014 годы». В соответствии с этим документом основными приоритетами оказания финансовой помощи местным бюджетам будут: ремонт автомобильных дорог; развитие водо- и газоснабжения; развитие системы образования; создание условий для жилищного строительства; переселение граждан из аварийного жилищного фонда и капитальный ремонт многоквартирных жилых домов; модернизация культуры; развитие малого и среднего предпринимательства; обеспечение пожарной безопасности; содействие в развитии сельскохозяйственого производства и др. Выделение субсидий в основном будет осуществляться через реализацию областных целевых программ. В настоящее время большая часть субсидий распределяется на уровне муниципальных районов и городских округов. В прошлом году на уровне поселений предоставлялись некоторые виды субсидий, направленных на реализацию таких программ, как «Создание комфортной среды в Ульяновской области», «Модернизация объектов теплоэнергетического комплекса Ульяновской области», «Чистая вода», «Содействие муниципальным образованиям Ульяновской области в подготовке и прохождении отопительного сезона». В ближайшей перспективе областной бюджет будет смещать акцент на выполнение полномочий поселений, соответственно круг выделяемых субсидий будет расширяться. Перед главами поселений стоит задача по изысканию в местном бюджете необходимого объема финансовых средств для участия в реализации приоритетных проектов и своевременной подготовке всей необходимой для софинансирования документации. В региональный закон «О межбюджетных отношениях» введена новая статья, устанавливающая право предоставлять местным бюджетам из областной казны иные межбюджетные трансферты. Механизм самообложения В настоящее время в регионе разработано и утверждено постановление правительства Ульяновской области для предоставления иных межбюджетных трансфертов бюджетам поселений и городских округов на решение вопросов местного значения, осуществляемых с участием средств самообложения граждан и позволяющих объединить ресурсы областного бюджета, средства населения и направить их на решение социально важных проблем. Данный вид финансовой помощи будет предоставляться из областного бюджета при соблюдении следующих условий: наличии принятого на местном референдуме решения о введении самообложения граждан в муниципальном образовании; своевременном представлении органами местного самоуправления муниципальных образований заявок и необходимого пакета документов. Иные межбюджетные трансферты предоставляются в объеме, который соответствует объему средств самообложения и добровольных пожертвований, поступивших в местные бюджеты. То есть на каждый рубль средств местных бюджетов добавляется рубль из областного бюджета. Остатки не использованных в текущем финансовом году иных межбюджетных трансфертов, если в них сохраняется потребность, подлежат использованию в очередном финансовом году на те же цели при представлении обосновывающих документов. Средства областного бюджета в виде иных межбюджетных трансфертов могут быть использованы по нескольким направлениям, установленным постановлением, в том числе на организацию электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа и населенных пунктов поселения; организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора в поселении; организацию благоустройства и озеленения территории муниципального образования. Сам по себе механизм самообложения уникален тем, что повышение качества жизни муниципального образования зависит в первую очередь от активности самих сельских и городских жителей. Благодаря этому механизму в муниципалитете не просто появляются дополнительные средства для решения конкретных вопросов местного значения, но и повышается гражданская активность и ответственность населения, поскольку именно люди решают, какой проект они будут реализовывать и сколько собственных средств они готовы потратить. Таким образом, в Ульяновской области широко используются различные механизмы межбюджетного регулирования, которые постоянно совершенствуются, а область их применения непрерывно расширяется. Однако сегодня на федеральном уровне идет обсуждение вопроса по пересмотру разграничения полномочий, которые повлекут за собой новые изменения законодательства, в том числе и регионального. Справка «Бюджета» Ольга Степановна МАКСИМУШКИНА, министр финансов Ульяновской области Родилась 3 апреля 1955 г. в Ульяновске. Окончила Санкт-Петербургский технический университет по специальности «финансы и кредит». С 1975 г. работала в бухгалтерии Ульяновского межотраслевого территориального центра научно-технической информации и пропаганды. С 1978 г. — в бухгалтериях Ульяновского областного отдела народного образования, Института усовершенствования учителей, главного управления образования облисполкома. В 1993–2005 гг. занимала руководящие должности в УФК по Ульяновской области. В 2005–2007 гг. — директор департамента финансов Ульяновской области. В январе 2007 г. была назначена директором бюджетного департамента министерства финансов Ульяновской области. С июля 2007 г. — заместитель министра финансов Ульяновской области. С 2008 г. — министр финансов Ульяновской области. Награждена нагрудными знаками «Отличник народного образования» и «Отличник финансовой работы», почетной грамотой Министерства финансов РФ. Tue, 15 May 2012 12:08:21 +0400 http://bujet.ru/article/185625.php Михаил Геннадьевич НОЗДРЯКОВ, заместитель председателя Кабинета министров Чувашской Республики — министр финансов. По итогам 2010 года Чувашская Республика находится среди 22 субъектов Российской Федерации, которым Министерство финансов РФ присвоило I степень качества управления региональными финансами. Государство Михаил Геннадьевич НОЗДРЯКОВ, заместитель председателя Кабинета министров Чувашской Республики — министр финансов. По итогам 2010 года Чувашская Республика находится среди 22 субъектов Российской Федерации, которым Министерство финансов РФ присвоило I степень качества управления региональными финансами. Эффективность бюджетных расходов Важнейшим этапом стало утверждение в январе 2011 года Программы повышения эффективности бюджетных расходов Чувашской Республики на 2011 и 2012 годы. Реализация программы осуществляется по следующим основным направлениям: обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Чувашской Республики, совершенствование разграничения полномочий и организации деятельности публично-правовых образований, оптимизация функций государственного (муниципального) управления и повышение эффективности их обеспечения, повышение качества предоставления государственных (муниципальных) услуг, совершенствование инструментов управления и повышения эффективности при государственных (муниципальных) закупках, развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля, развитие информационной системы управления государственными финансами и др. Чувашская Республика в 2011 году по итогам конкурса, проведенного Минфином России, единственная среди регионов ПФО вошла в число 15 субъектов РФ, достигших наилучших результатов в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, и получила грант-субсидию на реализацию региональной программы повышения эффективности бюджетных расходов в размере 57,5 млн руб. Средства были направлены на финансирование основных мероприятий Программы повышения эффективности бюджетных расходов Чувашской Республики на 2011 и 2012 годы. Для повышения эффективности управления имуществом, находящимся в государственной собственности Чувашской Республики, в рамках программы реализуются мероприятия по предпродажной подготовке объектов приватизации, оценке недвижимости, признанию прав и регулированию отношений по государственной собственности, землеустройству и землепользованию. Реализуется мероприятие по внедрению системы IP-телефонии в органах исполнительной власти Чувашской Республики. Подключены и протестированы цифровые каналы связи (SIP). Совместно со специалистами ОАО «Ростелеком» проведена работа по техническим вопросам переключения телефонов на цифровые линии. В целях повышения качества предоставления государственных (муниципальных) услуг проводится работа по внедрению электронных систем приема платежей и оплаты государственных (муниципальных) услуг, реализуется проект по внедрению социальной карты. Развернута необходимая инфраструктура, закуплены и установлены автоматизированные рабочие места по приему заявлений от граждан на выдачу социальных, а в последующем и универсальных электронных карт, в том числе во всех территориальных отделах социальной защиты населения и в АУ «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» города Чебоксары. Для обеспечения возможности обслуживания граждан с использованием социальной карты Чувашии, а также транспортной карты в городах Чебоксары, Новочебоксарск и Канаш весь городской общественный транспорт оснащается переносными терминалами оплаты. Внедрение данной системы позволит уже в текущем году обеспечить полноценный учет фактически предоставленных транспортных услуг льготным категориям граждан. Пилотные проекты Одним из основных мероприятий программы является создание отдельных элементов интегрированной системы управления общественными финансами. Проводятся работы по консолидации информационных потоков в области управления общественными финансами всех муниципальных образований Чувашской Республики на региональном уровне. В 2011 году завершено тестирование программного обеспечения в пилотных финансовых отделах администраций двух муниципальных районов Чувашской Республики, проведены работы по закупке оборудования, доработке программного обеспечения, подготовке портала, разработке единых классификаторов, технологических карт. До конца 2012 года будет завершено подключение всех муниципальных образований к единой интегрированной системе управления общественными финансами. В рамках реализации данного направления в 2011 году Чувашия вошла в число четырех пилотных регионов страны по реализации концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет». Участие в проекте позволит обеспечить ей лидирующие позиции среди субъектов страны по качеству управления финансами и прозрачности бюджетных расходов. В текущем году Министерство финансов Чувашской Республики совместно с Министерством здравоохранения и социального развития Чувашской Республики приступило к реализации пилотного проекта по централизации и интеграции информационных потоков ведения бухгалтерского учета государственных учреждений здравоохранения. Основная идея проекта заключается в переходе от отдельно развертываемых приложений (desktop-приложений), решающих задачи бухгалтерского и бюджетного учета, к централизованному интернет-решению. В прошлом году всеми муниципальными районами и городскими округами приняты программы повышения эффективности бюджетных расходов, в которых предусмотрены мероприятия по организации трехлетнего бюджетного проектирования, интеграции информационных потоков составления и исполнения бюджетов муниципальных образований Чувашской Республики с единой системой управления общественными финансами на базе специального программного комплекса. Предусмотрена конкурсная оценка реализации указанных муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов, на что в 2012 году предусмотрено 1,5 млн руб. Программно-целевой подход В Чувашской Республике более десяти лет (начиная с 1992 года) последовательно внедряется программно-целевой подход к организации бюджетных расходов. Для формирования и систематизации целей и задач субъектов бюджетного планирования в Чувашской Республике была утверждена Стратегия социально-экономического развития Чувашской Республики до 2020 года, приняты указы главы Чувашской Республики, направленные на определение основных направлений бюджетной политики, утверждены территориальная комплексная схема градостроительного планирования развития территории, схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы городских округов и поселений, приняты республиканские целевые программы и комплексные программы социально-экономического развития муниципальных образований, стратегии развития отдельных отраслей экономики. Согласно докладу о ходе реализации республиканских и ведомственных целевых программ за 2011 год, подготовленному Минэкономразвития Чувашии, государственными заказчиками представлены доклады о ходе реализации 64 республиканских и 11 ведомственных целевых программ. По итогам 2011 года удельный вес расходов республиканского бюджета Чувашской Республики, формируемых в рамках программ (без учета расходов, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета), составил 64,1 %. Еще в течение 2005 и 2006 годов в республике было осуществлено внедрение механизма финансирования расходов на содержание органов исполнительной власти Чувашской Республики. Особенностью его является учет оценки качества и результативности их деятельности на базе программного комплекса «Оценка результативности бюджетных расходов субъектов бюджетного планирования на основе докладов о результатах и основных направлениях деятельности». Кабинетом министров Чувашской Республики в 2011 году утверждены 14 государственных программ, охватывающих все ключевые сферы деятельности. Главный ориентир — новое качество жизни населения. Для этого разработаны и приняты государственные программы развития здравоохранения, образования, культуры, социальной поддержки граждан, содействия занятости, развития физической культуры и спорта, туризма. Решение задачи инновационного развития и модернизации экономики будет обеспечиваться за счет реализации государственных программ, направленных: на развитие жилищного строительства и сферы ЖКХ; развитие потенциала инженерной и энергетической инфраструктуры; повышение инвестиционной привлекательности экономики; стимулирование инноваций; развитие сельского хозяйства и регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Распределение бюджетных ассигнований В составе документов к Закону Чувашской Республики «О республиканском бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» впервые утверждено Аналитическое распределение бюджетных ассигнований республиканского бюджета Чувашской Республики по государственным программам Российской Федерации и Чувашской Республики на 2012–2014 годы. При его подготовке использованы следующие основные принципы: расходы на обеспечение деятельности органов исполнительной власти Чувашской Республики включены в состав государственных программ Чувашской Республики; республиканские целевые программы и все бюджетные ассигнования на их реализацию отнесены к одной государственной программе; деятельность законодательной, судебной власти вследствие независимости и самостоятельности этих органов в виде государственных программ на настоящем этапе не реализуется. Доля расходов республиканского бюджета Чувашской Республики, сформированных в рамках государственных программ, в 2012 году составляет 98,5 % общего объема расходов бюджета. На следующем этапе планируется формирование ведомственной структуры республиканского бюджета на очередной финансовый год и плановый период в разрезе государственных программ. Управление госдолгом Задача по снижению уровня долговой нагрузки и повышения качества управления государственным долгом — ключевая. В настоящее время у нас наработана положительная кредитная история, которая является ценным активом республики. В структуре государственного долга Чувашской Республики отсутствуют просроченные долговые обязательства как перед федеральным бюджетом, так и перед инвесторами, что свидетельствует о качестве управления государственным долгом. В республике законодательно закреплено ведение государственной долговой книги и единой системы учета консолидированного долга. По состоянию на 1 января 2012 года объем государственного долга Чувашской Республики составил 9051,3 млн руб., или 55,7 % объема доходов республиканского бюджета без учета безвозмездных поступлений. По сравнению с началом 2011 года государственный долг Чувашской Республики уменьшился на 937,2 млн руб. По данным Минфина России, по соотношению государственного долга к собственным доходам на начало 2011 года Чувашская Республика занимала второе место в Приволжском федеральном округе (69,9 %), а на начало 2012 года — шестое место (55,7 %). Качественное управление государственным долгом позволило Чувашской Республике использовать привлечение дополнительных ресурсов для реализации целого ряда крупномасштабных проектов. Все последние годы кредитоспособность Чувашской Республики оценивалась Минфином России и независимыми экспертами достаточно высоко. В 2011 году рейтинговое агентство Moody’s Investors Service впервые присвоило Чувашской Республике рейтинг по международной шкале в иностранной валюте на уровне Ba2 и подтвердило рейтинг по национальной шкале на уровне Аа2.ru с прогнозом «стабильный», что отражает достаточно высокую кредитоспособность. По заключению агентства, рейтинги Чувашской Республики отражают умеренную долговую нагрузку и достаточно благоприятный график погашения долга, консервативную бюджетную политику и наблюдающееся увеличение поддержки со стороны федерального правительства. Программа заимствований Важным инструментом обеспечения дополнительных источников финансирования, сбалансированности республиканского бюджета Чувашской Республики, высокой степени финансовой устойчивости является эффективная реализация программы заимствований. В секции фондового рынка ММВБ 15 июня 2011 года состоялось размещение государственных облигаций Чувашской Республики выпуска 2011 года в полном объеме. Цена размещения облигаций, определенная эмитентом по итогам аукциона, составила 100,96 % от номинальной стоимости облигаций, что соответствует эффективной доходности на уровне 7,48 % годовых. Среди субфедеральных облигационных займов, по данным информагентства Cbonds, итоги размещения облигаций Чувашской Республики в 2011 году выглядят наилучшим образом среди 21 региона, осуществлявшего размещение облигаций за последний год. По уровню ставки Чувашская Республика заняла второе место, а по соотношению спроса и предложения бумаг, проходивших биржевое размещение, — первое. В текущем году планируется разместить облигации на сумму 1,5 млрд руб. Чувашская Республика одной из первых начала реализацию проектов совместно с Международной финансовой корпорацией группы Всемирного банка. Так, в 2006 году Чувашия впервые среди субъектов РФ осуществила выпуск государственных облигаций под частичное поручительство Международной финансовой корпорации, выданное напрямую республике без суверенных гарантий со стороны Правительства РФ. В 2007 году был привлечен кредит Международной финансовой корпорации на строительство автомобильных дорог под государственную гарантию Чувашской Республики в размере 1,3 млрд руб. В 2009 году заключен кредитный договор между Чувашской Республикой и Международной финансовой корпорацией на сумму 0,2 млрд руб., который был своевременно погашен в марте 2012 года. Привлеченный кредит был направлен на приобретение медицинского оборудования: компьютерных томографов, аппаратов УЗИ, аппаратов искусственного кровообращения и др. В настоящее время Министерством финансов Чувашской Республики проводится работа по вопросу привлечения долгосрочного кредита Международной финансовой корпорации в размере до 1,0 млрд руб. для финансирования строительства и реконструкции дошкольных образовательных учреждений. Последовательное повышение инвестиционной привлекательности Чувашской Республики, применение различных долговых инструментов и активная работа с инвесторами позволяют обеспечивать оптимальную структуру государственного долга с точки зрения длины и стоимости привлекаемых ресурсов, что в свою очередь дает возможность Чувашии осуществлять приоритетную реализацию инвестиционных проектов по развитию общественной инфраструктуры в соответствии со Стратегией социально-экономического развития Чувашской Республики до 2020 года. Справка «Бюджета» Михаил Геннадьевич НОЗДРЯКОВ, заместитель председателя Кабинета министров Чувашской Республики — министр финансов Родился 26 октября 1970 г. В 1992 г. окончил Санкт-Петербургский государственный университет по специальности «политическая экономия», в 1998 г. — Академию народного хозяйства при Правительстве РФ по специальности «современный руководитель коммерческого банка». Трудовую деятельность начал в Чувашском отделении Сбербанка России с ведущего экономиста отдела ценных бумаг. С октября 1999 г. по март 2010 г. занимал должность первого заместителя управляющего Чувашским отделением Сбербанка. С марта 2010 г. — руководитель филиала ВТБ в г. Чебоксары. С января 2011 г. — и. о. министра финансов Чувашской Республики. С февраля 2011 г. — заместитель председателя Кабинета министров Чувашской Республики. С октября 2011 г. — заместитель председателя Кабинета министров Чувашской Республики — министр финансов. Tue, 15 May 2012 11:55:57 +0400 http://bujet.ru/article/185600.php Круглый стол на тему «О ходе реализации Федерального закона „О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях“» был проведен 10 апреля 2012 года Комитетом Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам. Обсуждались вопросы надзора за деятельностью микрофинансовых организаций и введение стандарта открытости информации о займах Кудинова Светлана Анатольевна Финансовый сектор Круглый стол на тему «О ходе реализации Федерального закона „О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях“» был проведен 10 апреля 2012 года Комитетом Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам. Обсуждались вопросы надзора за деятельностью микрофинансовых организаций и введение стандарта открытости информации о займах, предоставляемых физическим лицам. В дискуссии принимали участие члены Совета Федерации, депутаты Государственной думы, представители федеральных органов исполнительной власти, Центрального банка РФ, микрофинансовых организаций, науки. Основная задача микрофинансовых организаций (МФО) — повышение доступности финансовых услуг для населения, малого и среднего бизнеса. Микрофинансовую деятельность осуществляют различные некоммерческие организации, реализующие программы поддержки предпринимательства, в том числе региональные и муниципальные фонды поддержки малого и среднего бизнеса, а также частные компании. По состоянию на 1 апреля 2012 года в государственный реестр МФО включены сведения о 1257 юридических лицах. Размер рынка микрофинансирования в России на конец 2011 года составил около 33 млрд руб., из них на микрокредитование бизнеса было направлено примерно 60 % от совокупного портфеля микрозаймов. Эксперты подтверждают социальную значимость микрофинансирования как инструмента поддержки малого бизнеса и населения. Причем приоритетным для государства элементом этого рынка является именно поддержка предпринимательской инициативы граждан. Особенно это касается заемщиков, которым тяжело получить банковские кредиты, в том числе начинающих предпринимателей со стажем работы до одного года. Одной из важнейших задач МФО стало вытеснение «серого» ростовщического рынка в городах со слабым уровнем развития банковской инфраструктуры. Как отметил М. В. Мамута, президент Российского микрофинансового центра, председатель экспертного совета по небанковским финансово-кредитным организациям Комитета Государственной думы по финансовому рынку, до недавнего времени развитие сферы небанковского финансирования происходило исключительно в «серой» зоне и могло регулироваться только гражданским законодательством. А поскольку оно никак не ограничивает участников такого рода отношений, рынок развивался стихийно и бесконтрольно. Появилась необходимость в специальных регулирующих и надзорных мерах. Закон № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» дал толчок для динамичного развития рынка микрофинансирования в России. Однако практическая его реализация показала, что существует ряд серьезных проблем, которые вызваны в том числе и несовершенством законодательства. В частности, в упомянутом законе недостаточно подробно прописаны требования к деятельности МФО. Маленькие деньги — большие проценты Участники круглого стола обратили внимание, что с осени 2011 года наблюдается заметное увеличение количества МФО, специализирующихся на выдаче краткосрочных микрозаймов по сверхвысоким процентным ставкам. Речь идет о займах в размере от двух до 45 тыс. руб. сроком от трех дней до двух месяцев под 1–2 % в день. Это составляет порядка 375–730 % годовых. С одной стороны, такая процентная ставка обусловлена высоким риском, связанным с упрощенным порядком выдачи займов. С другой стороны, следует помнить, что такого рода услугами, как правило, пользуются малообеспеченные и наименее финансово грамотные слои населения. Наличие пробелов в законодательстве позволило недобросовестным компаниям вводить в заблуждение граждан, не раскрывая структуру платы за пользование займом (процентную ставку и порядок ее определения), за счет чего плата оказалась беспрецедентно высокой. Заместитель министра финансов РФ А. Л. Саватюгин в своем выступлении отметил, что необходимо уделить особое внимание предоставлению заемщикам полной информации о стоимости займа. Член Совета Федерации А. П. Починок напомнил, что Россия — социальное государство. По Конституции оно должно обеспечивать минимальный уровень жизни граждан. И по этой причине ответственность за финансовые потери малообеспеченных и финансово неграмотных слоев населения государству приходится брать на себя. Фактически получается, что компании, зарабатывающие на незнании граждан и забирающие у людей последние деньги, лезут в карман государства. К сожалению, финансовая грамотность населения очень низкая. Даже не все студенты лучших вузов нашей страны способны посчитать эффективную процентную ставку. Необходимо еще в школе давать определенный набор знаний, который позволит людям уверенно себя чувствовать при взаимодействии с различными компаниями на финансовом рынке. В отношении микрофинансовых организаций А. П. Починок подчеркнул, что ставку процента за пользование кредитом необходимо ограничивать. Следует понимать, что «серые» компании, выдающие кредиты населению, и микрофинансовые организации — это не одно и то же. Ростовщики, работающие на теневом рынке и применяющие завышенные процентные ставки, в большинстве случаев используют так называемые нефинансовые, а по существу криминальные методы возврата кредита. Это бизнес, который надо уничтожать. По словам А. П. Починка, никакого отношения к нормальному финансовому рынку он не имеет. Должен быть четкий реестр официальных организаций, которые могут заниматься микрофинансированием. На сегодняшний день многие компании называют себя МФО, по существу таковыми не являясь. Необходимо ввести уголовную ответственность (или максимально возможное финансовое наказание) за публичную оферту такого рода услуг. Кроме того, следует обязать все микрофинансовые организации четко указывать в договорах эффективную процентную ставку, чтобы граждане в полной мере понимали, на что они идут. По мнению А. П. Починка, микро­финансирование — не единственный способ поддержки малообеспеченных слоев населения. Необходимо развивать кассы взаимопомощи на предприятиях, кредитование пенсионеров через Пенсионный фонд, и тогда люди не станут брать займы под огромные проценты. Не ограничивать, а регулировать Однако заместитель руководителя Федеральной службы по финансовым рынкам Ю. Э. Бондарева высказала мнение, что если к МФО будут применяться запретительные меры, в частности ограничение процентной ставки, то микрофинансовый рынок уйдет в тень и контролировать его будет невозможно. Эту точку зрения разделили и другие участники круглого стола. Е. С. Бернштам, председатель совета директоров ООО «Домашние деньги», в своем выступлении высказался за то, чтобы для МФО был установлен определенный размер минимального капитала и введен обязательный аудит. Подобные меры непопулярны среди компаний, занимающихся микрофинансированием, но, по мнению Е. С. Бернштама, они необходимы для развития профессионального микрофинансового рынка. М. В. Мамута также сказал о том, что борьба с нелегальным рынком должна осуществляться одновременно с двух сторон: государством и легальным рынком. Задача государства в том, чтобы контролировать и привлекать к ответственности недобросовестные компании. Сам же рынок должен стремиться к установлению прозрачных и понятных «правил игры». Ограничение процентных ставок может быть осуществлено как рыночным, так и нерыночным путем. М. В. Мамута привел в пример Голландию — страну, которая пошла по пути социального решения этой проблемы. Там был создан государственный ломбард, который кредитует нуждающихся граждан под 2 % в год. При таком подходе нет необходимости применять запретительные меры, поскольку никто не станет брать мик­розаем под большие проценты. Однако если в нашей стране такой возможности нет, то единственный путь, который приведет к снижению процентных ставок, — конкуренция, то есть рост легального рынка микрофинансирования. Сейчас он проходит свои первые шаги. Только совместная деятельность органов государственной власти и участников микрофинансового рынка будет способствовать его развитию, защите прав потребителей и повышению доступности финансовых услуг. Tue, 15 May 2012 11:22:31 +0400 http://bujet.ru/article/185594.php Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам провел 16 апреля расширенное заседание на тему «О проекте постановления Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» Кудинова Светлана Анатольевна Бюджетная политика Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам провел 16 апреля расширенное заседание на тему «О проекте постановления Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов». Обеспечение устойчивости экономики В проекте постановления сказано, что важнейшей задачей бюджетной политики на 2013–2015 годы остается обеспечение общей макроэкономической устойчивости российской экономики и бюджетной сбалансированности. В связи с этим требуется законодательно закрепить механизм использования дополнительных нефтегазовых доходов и условия формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Решение этих задач напрямую связано с повышением эффективности бюджетных расходов, увеличением налоговых и неналоговых доходов (в том числе за счет повышения собираемости налогов, акцизов на алкогольную и табачную продукцию), проведением ответственной долговой политики. Большое значение приобретает финансирование государственных и муниципальных услуг, направленное на конечный результат. Особое внимание следует уделить разработке новых эффективных механизмов осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд. Это потребует принятия закона о федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг. Жесткий контроль за оптимальным соотношением цены и качества будет способствовать ликвидации коррупции при расходовании бюджетных средств. Несмотря на улучшение экономической ситуации в стране, существующие риски требуют усиления роли бюджетной политики в построении новой экономики с конкурентоспособной промышленностью, развитой сферой услуг, эффективным сельским хозяйством и благоприятным инвестиционным климатом. Переход с 2013 года на программно-целевые методы финансирования потребует изменения бюджетной классификации. Необходимым условием проведения реальной модернизации российской экономики является повышение качества человеческого капитала. При этом финансирование его развития должно предусматривать не только повышение заработной платы в образовании и здравоохранении, но и рост эффективности данных сфер, обеспечение доступа населения к качественным услугам. В целях гарантии макроэкономической стабильности российской экономики в долгосрочном периоде необходимо проведение пенсионной реформы, которая позволила бы сократить использование средств федерального бюджета на покрытие дефицита Пенсионного фонда. Рост экономики замедлится Формирование концепции федерального бюджета невозможно без экономического прогноза. Этой теме была посвящена пресс-конференция «Перспективы исполнения шестилетнего бюджета России», которая состоялась в РИА «Новости» 23 апреля. Существуют определенные рамки бюджетной политики, которые были озвучены В. В. Путиным и Минфином России в разное время. Во-первых, к 2015 году необходимо выйти на бездефицитный бюджет и возобновить накопление резервов. Во-вторых, нельзя повышать налоговую нагрузку выше ранее объявленных пределов. И в-третьих, нужно обеспечить выполнение всех принятых расходных обязательств. По прогнозам Минэкономразвития России, возможны два сценария. Либо бюджет останется бездефицитным, но при этом сократится его расходная часть, либо выполняются все бюджетные обязательства, но присутствует небольшой дефицит. Эксперты научно-исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ) попытались ответить на вопрос, при каких условиях удастся не выйти за оговоренные рамки бюджетной политики и выполнить все заявленные обязательства. Директор по макроэкономическим исследованиям НИУ ВШЭ С. В. Алексашенко сказал, что некоторое увеличение темпа роста российской экономики в начале 2012 года никого не должно вводить в заблуждение. Это ускорение объясняется действием трех краткосрочных разовых факторов, которые не сохранят свое влияние до конца года. Речь идет о дополнительном рабочем дне февраля (високосный год), статистическом скачке инвестиций (в начале 2011 года они существенно упали из-за повышения социального налога) и изменении порядка финансирования расходов федерального бюджета (за I квартал 2012 года было профинансировано 24,4 % запланированных расходов). Трехлетний цикл роста российской экономики с опорой на фактор запасов закачивается. Скорее всего этот фактор исчерпает себя уже в текущем году. В дальнейшем прогнозируется постепенное замедление темпов роста. Такой показатель, как внешняя конъюнктура, тоже не является благоприятным. В еврозоне началась рецессия, и дальнейшее ухудшение ситуации эксперты считают вполне вероятным. Получается, что устойчивость российского бюджета при условии выполнения всех данных ранее обещаний гарантируется исключительно постоянным ростом цен на нефть. Факторы роста Директор Института «Центр развития» НИУ ВШЭ Н. В. Акиндинова отметила, что в нынешнем году происходит рост зависимости федерального бюджета от цен на нефть. По подсчетам экспертов НИУ ВШЭ, для того чтобы остаться в заявленных рамках бюджетной политики, необходимо среднегодовой рост цен в 2012–2018 годах удержать на уровне 8–9 долл. за баррель. Однако внимательное изучение ситуации на нефтяном рынке не позволяет на это надеяться. Высокие цены на нефть, которые наблюдаются в последнее время, способствуют не только сдерживанию ее потребления, но и росту производства. Этот рост происходит во всем мире, в том числе и за пределами ОПЕК. Таким образом, большинство мировых экспертов сходятся во мнении, что цены на нефть в ближайшие годы останутся стабильными. Более высокими они могут быть только в сценариях, предусматривающих резкое обострение политической ситуации на Ближнем Востоке (вокруг Ирана). В целом рост цен на нефть не является реалистичным, и надо искать другие способы, чтобы сбалансировать бюджет. Если предположить, что произойдет ускорение темпов роста ВВП до 4,5 %, это позволит решить некоторые проблемы. В частности, удастся снизить нагрузку на бюджет программы вооружений, которая зафиксирована в номинальном выражении. Но другие проблемы сохранятся. Так, обязательства, привязанные к динамике средней заработной платы, тоже станут расти быстрее. Также будет снижаться доля нефтегазовых доходов относительно ВВП. В результате импортозамещения хуже станет динамика налогов на импорт. Таким образом, рост ВВП существенно ситуацию не изменит. Если рассчитать баланс бюджета при стабильных и умеренных ценах на нефть, то ожидается его устойчивый дефицит в размере 2–2,5 % и постепенное затухание темпов роста ВВП. Эксперты НИУ ВШЭ сделали вывод, что для решения всех поставленных задач необходимы серьезные преобразования. А именно реформа в бюджетной сфере — в силовых структурах, образовании, здравоохранении. Необходимо сокращение численности сотрудников в этих отраслях при одновременном повышении заработков и улучшении качества работы. Также важным фактором является борьба с коррупцией. По подсчетам экспертов НИУ ВШЭ, до 20 % расходов в сфере государственных закупок являются неэффективными. Кроме того, нужно обеспечить снижение части субсидий, которые предоставляются в рыночных секторах экономики. Они должны носить срочный характер и предоставляться с условием постепенного перехода на самоокупаемость. Также было отмечено, что важнейшим фактором, обеспечивающим сбалансированность бюджета в перспективе, является пенсионная реформа. Нетрудно заметить, что многие из предлагаемых реформ фигурируют в проекте постановления Совета Федерации по формированию концепции федерального бюджета. По мнению С. В. Алексашенко, возможным, но маловероятным фактором, который позволит решить бюджетные проблемы, является появление новых, неожиданных механизмов роста экономики, о которых еще ничего не известно. Такой сценарий не исключается, но описать и предсказать его невозможно. Tue, 15 May 2012 11:17:59 +0400 http://bujet.ru/article/185588.php В середине апреля в Москве состоялось общее отчетно-выборное собрание членов НП «Сообщество финансистов России», на котором обсуждались актуальные для финорганов всех уровней вопросы. В мероприятии приняли участие более 100 представителей субъектов РФ и муниципальных образований. Стрельникова Светлана Александровна Налоги В середине апреля в Москве состоялось общее отчетно-выборное собрание членов НП «Сообщество финансистов России», на котором обсуждались актуальные для финорганов всех уровней вопросы. В мероприятии приняли участие более 100 представителей субъектов РФ и муниципальных образований. Министерство финансов РФ Доклад А. М. Лаврова, заместителя министра финансов РФ, был посвящен планам на 2012 год и на последующий трехлетний период. Вкратце он коснулся изменения цены отсечения на нефть и позиции Минфина России относительно наполнения Резервного фонда. Уделил внимание переходу к программно-целевым принципам организации деятельности органов государственной власти и отметил необходимость создания долгосрочной бюджетной стратегии. В намерениях Минфина России в текущем году — разработать такую стратегию до 2020-го, а может быть, и до 2024 года. О. С. Малыгина, заместитель директора Департамента межбюджетных отношений Минфина России, рассказала собравшимся об особенностях исполнения бюджетов разных уровней в 2012 году и о новых подходах к формированию межбюджетных отношений в 2013 году. В частности, она коснулась предлагаемого к передаче в бюджеты субъектов РФ 2 % налога на прибыль. «От такого шага выигрывают только 10 регионов, — сказала Малыгина. — Поэтому, по нашему мнению, это пока не тот налог, который можно предлагать субъектам». С. В. Разгулин, заместитель директора Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина России, посвятил свой доклад предполагаемым на 2013–2015 годы изменениям в налоговом законодательстве. Эти изменения Разгулин разделил на две группы. Первая направлена на осуществление той части налогового маневра, которая предусматривает снижение нагрузки на доходы и стимулирование инвестиций. Вторая — на увеличение нагрузки на потребление, рентные платежи и недвижимость. Федеральное казначейство А. Ю. Демидов, заместитель руководителя Федерального казначейства, рассказал о новациях в работе его ведомства. В 2012 году территориальные органы Федерального казначейства на основании решений ГРБС федерального бюджета осуществляют полномочия получателя средств федерального бюджета, которые затем перечисляются в бюджеты субъектов РФ в виде межбюджетных трансфертов. Причем перечисляются только суммы, необходимые для оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств бюджета субъекта РФ, то есть средства направляются под фактическую потребность. С 1 января 2013 года Федеральному казначейству будет дано право предоставления бюджетных кредитов в размере не более 1/12 объема доходов бюджета субъекта РФ (согласно закону о бюджете субъекта Федерации) на срок не более 30 дней при условии возврата не позднее 25 ноября текущего финансового года. Что касается санкционирования расходов федерального бюджета и постановки на учет бюджетных обязательств, вытекающих из государственных контрактов (договоров), заключенных ПБС, то до 1 июля 2012 года, напомнил Демидов, установлен переходный период для учета бюджетных обязательств по государственным контрактам, первая оплата по которым будет осуществляться в 2012 году. В переходный период постановка на учет бюджетных обязательств может осуществляться в размере производимой оплаты. А с 1 июля текущего года учет бюджетных обязательств будет осуществляться в сумме контракта в целом. «Эта информация крайне необходима ГРБС для ежеквартального формирования уточненных Сводных сведений о принятых бюджетных обязательствах на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов, — подчеркнул А. Ю. Демидов. — Также эта информация может использоваться для прогнозирования расходов. В рамках действующего порядка учета бюджетных обязательств с 1 июля 2012 года мы сможем формировать Реестр принятых на учет бюджетных обязательств в разрезе каждого ГРБС». Полпредство ЦФО О. К. Атюкова, заместитель полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе, посвятила свой доклад тому, как субъектам РФ выстраивать работу с полпредствами, и ознакомила присутствующих с принятыми в ЦФО критериями оценки деятельности губернаторов. Сейчас работа глав регионов в округе оценивается по таким показателям, как ВРП, индекс промышленного производства, развитие сельского хозяйства, уровень газоснабжения населенных пунктов, ввод в действие жилых домов, создание рабочих мест, обеспеченность детскими дошкольными учреждениями... «Таким же образом, возможно, будут оценивать деятельность всех губернаторов», — подчеркнула Атюкова (статью О. К. Атюковой читайте в одном из ближайших номеров журнала «Бюджет»). ФОМС С. А. Карчевская, заместитель председателя Фонда обязательного медицинского страхования, остановилась на позитивных изменениях в системе обеспечения конституционных прав граждан на бесплатное медицинское страхование. Так, за истекший год увеличилось количество работающих в системе обязательного медицинского страхования медицинских учреждений — с 8252 в 2010 году до 8543 в 2012 году, что усиливает конкуренцию между ними и расширяет выбор лечебных учреждений для застрахованных граждан. Идет процесс укрупнения страховых медицинских организаций, способных обеспечить высококачественную работу по возложенным на них полномочиям по защите застрахованных лиц. Приняты законодательные меры по повышению устойчивости финансовой системы обязательного медицинского страхования в части установления тарифов страховых взносов на неработающее население. С 2012 года реализуется новая модель финансового обеспечения территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи посредством предоставления из бюджета ФОМС бюджетам территориальных фондов субвенций в размере 603 млрд руб. В течение 2012 года участникам системы обязательного медицинского страхования предстоит завершить подготовку к переходу на полный тариф оплаты медицинской помощи и включению скорой медицинской помощи в систему обязательного медицинского страхования с 2013 года, а также мероприятий по диспансеризации работающих граждан и детей-сирот. Особое внимание было уделено необходимости активизации работы регионов по привлечению врачей-специалистов в сельскую местность за счет средств обязательного медицинского страхования, ресурс для которой заложен в 2012 году в объеме 11 млрд руб. Tue, 15 May 2012 11:11:56 +0400 http://bujet.ru/article/185584.php Главной темой расширенной коллегии Минфина России, состоявшейся в середине апреля, стала перспектива возврата к особому порядку сбережения нефтегазовых сверхдоходов. Это требуется для обеспечения долгосрочной стабильности федерального бюджета. Цуциев Марк Артурович Политика Главной темой расширенной коллегии Минфина России, состоявшейся в середине апреля, стала перспектива возврата к особому порядку сбережения нефтегазовых сверхдоходов. Это требуется для обеспечения долгосрочной стабильности федерального бюджета. Нефтегазовая страховка По словам Председателя Правительства РФ В. В. Путина, после преодоления кризиса Россия демонстрирует минимальные за последние 20 лет темпы инфляции — 6,1 % по итогам 2011 года, а совокупный государственный долг составляет менее 10 % ВВП, что в разы меньше, чем в США и большинстве европейских государств. По объему накопленных золотовалютных резервов Россия — третья в мире. Однако в ближайшие годы задачи национального развития предстоит решать в условиях турбулентности в мировой экономике, поэтому макроэкономическая стабильность становится еще более ценным фактором. Ключевая задача здесь — обеспечение сбалансированности бюджета. К 2015 году, по мнению премьера, необходимо окончательно выйти на бездефицитный бюджет. «Даже небольшой дефицит для России, учитывая ее зависимость от мировой конъюнктуры, это риск, и его необходимо минимизировать», — считает Путин. Бюджет сохраняет значительный ненефтегазовый дефицит (который представляет собой разницу между расходами бюджета и его доходами, за исключением нефтегазовых). До середины 2000-х годов ненефтегазовый дефицит не превышал 3,5 % ВВП. В 2009 году он достиг значительного уровня — 13,7 %, затем начал сокращаться, но в 2011 году все еще составлял серьезные 9,5 %. «Мы вновь должны вернуться к особому порядку использования нефтегазовых сверхдоходов, определить, какую часть из них пускать на текущее потребление и покрытие дефицита, а какую направлять на пополнение резервов», — сказал премьер, пообещав в ближайшее время определить планку этой «нефтегазовой отсечки». Он также заявил, что для покрытия ненефтегазового дефицита придется прибегнуть к заимствованиям, однако призвал подходить к наращиванию долговых обязательств осторожно. Рамки, предложенные Минфином России, допускают возможный рост госдолга в течение трех лет примерно до 15 % ВВП. Путин подчеркнул, что на внутреннем рынке заимствования должны проводиться очень аккуратно, чтобы бюджет не конкурировал с бизнесом за финансовые ресурсы. Министр финансов РФ А. Г. Силуанов рассказал о предложенном его ведомством варианте бюджетного правила: оно заключается в переходе к планированию расходов федерального бюджета исходя из средней за последние десять лет цены на нефть. При этом допустимый дефицит бюджета должен находиться в пределах 1 % ВВП. Если фактически цена на нефть оказывается выше базовой, дополнительные доходы направляются в Резервный фонд, если, наоборот, ниже — бюджетные расходы финансируются из Резервного фонда. По мнению Силуанова, достаточным для поддержания расходов бюджета в кризисных условиях будет Резервный фонд в объеме 7 % ВВП (сейчас он составляет 3,4 % ВВП). Если Резервный фонд наполнен, половина доходов от внешнеэкономической деятельности направляется в Фонд национального благосостояния, половина — на инфраструктурные проекты, которые не создают постоянно действующих расходных обязательств. Намекая на позицию Минэкономразвития России, Силуанов напомнил, что есть и другие варианты бюджетного правила, предполагающие использование средней цены на нефть за три года, а не за десять лет. Однако такая модель, по словам министра, не обеспечивает необходимой страховки бюджета. Первый заместитель председателя Государственной думы А. Д. Жуков покритиковал существующие подходы к расходованию бюджетных средств. В частности, он отметил, что в текущем трехлетнем бюджете не прослеживается достаточного роста расходов на здравоохранение, а расходы на культуру в течение трехлетки и вовсе снижаются в абсолютном выражении. Жуков согласился с тем, что бюджетные правила необходимы и что в период кризиса именно наличие подобных резервов помогло государству справиться со сложностями. При этом он поставил под вопрос озвученную цифру «страховочного» объема Резервного фонда (7 % ВВП), а также выразил мнение, что накопленные к сегодняшнему дню резервы уж позволяют более смело подойти к бюджетным расходам. Предложенная министром финансов модель расходования средств при превышении Резервного фонда также вызвала у зампреда Госдумы вопросы. По мнению Жукова, эти средства можно было бы направлять не только в инфраструктурные проекты, но и в том числе на строительство школ, объектов здравоохранения, так как эти расходы носят разовый характер. А. Г. Силуанов подчеркнул, что вначале необходимо разобраться с неэффективными расходами в образовании и здравоохранении и уже потом думать об их наращивании. Если не будет отработана система предоставления бюджетных услуг, сколь угодно большие вложения в эти сферы не дадут адекватного эффекта, уверен министр. Эффективность расходов Что касается повышения эффективности бюджетных расходов, то главной задачей по данному направлению вновь объявлен переход к формированию федерального бюджета на основе госпрограмм. Премьер-министр признает наличие значительных пробуксовок в этом процессе, однако считает реальным завершить разработку государственных программ до конца текущего года и сформировать федеральный бюджет на 2014–2016 годы по программно-целевому принципу. Глава Республики Коми В. М. Гайзер рассказал о том, как в регионе готовятся к переходу на программный бюджет: 18 программ готовы к старту, еще две были приняты в 2011 году. Основная сложность внедрения программно-целевых методов бюджетного планирования, по его мнению, психологическая: отраслевые ведомства, причем как федеральные, так и региональные, не понимают сути перехода на госпрограммы. Есть и методологические проблемы: назрели изменения в Бюджетный кодекс и в закон о бюджетной классификации. «Без них трудно рассчитывать на эффективность исполнения утверждаемых государственных программ», — сказал глава Коми. По мнению В. В. Путина, особое внимание должно быть уделено госпрограммам в социальной сфере. За последние четыре года социальные расходы бюджетной системы выросли в 1,5 раза и составили в 2011 году 11 трлн руб., что составляет почти 20 % ВВП. Однако этот рост далеко не всегда дает прямой эффект в виде повышения качества жизни населения и улучшения работы соответствующих сфер. «Ресурсы должны идти в обмен на преобразования, на реформы, работать в интересах людей, — отметил Путин. — Во главу угла государственных и муниципальных учреждений должен быть поставлен результат, удовлетворяющий потребителя, то есть конкретного гражданина». На решение этой задачи направлен 83-й федеральный закон, который, по данным премьера, уже позволил более 80 % учреждений на местах существенно расширить степень своей самостоятельности. Пока не все благополучно с эффективностью расходования бюджетных средств, выделяемых на цели развития. В частности, качество работы такого инструмента, как федеральные целевые программы, Путин назвал невысоким и напомнил, что до 1 июня Минэкономразвития и Минфин должны провести инвентаризацию всех ФЦП. «Если у программ нет внятных обоснований, четких целей, а их реализация идет медленно и неэффективно, от них необходимо либо отказываться, либо пересматривать порядок финансирования», — сказал премьер. Он также высказал претензии к положению дел в сфере межбюджетных отношений. «При сложившейся системе региональным управленческим командам порой гораздо проще получать дотации, чем заниматься развитием собственной экономики и расширять собственную налоговую базу», — заявил председатель правительства, отметив, что стимулирующую роль межбюджетных отношений следует усилить. Для этого, в частности, в основу оценки эффективности деятельности региональных и местных органов власти будут положены такие показатели, как объем привлеченных инвестиций, рост налоговой базы и увеличение количества рабочих мест. Эта оценка, в свою очередь, будет непосредственно влиять на решения о выделении средств на софинансирование проектов регионального развития. Председатель Счетной палаты РФ С. В. Степашин вновь заявил о необходимости развивать систему государственного и муниципального финансового контроля, для чего, в частности, принять новую редакцию соответствующей главы Бюджетного кодекса. Строя эту систему, как особо отметил Степашин, важно не допустить дублирования функций контролирующих органов. Также на повестке дня стоит задача совершенствования законодательства о самой Счетной палате — например, в части, касающейся порядка формирования состава ее аудиторов. Председатель Счетной палаты напомнил, что в декабре прошлого года состоялось заседание 66-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, среди результатов которой принятие резолюции, направленной на повышение эффективности деятельности высших органов финансового контроля. Документ должен стать импульсом к приведению внутреннего российского законодательства о финансовом контроле в соответствие с международными стандартами. Налоги Учитывая, что перед государством стоит задача войти в число 20 самых привлекательных стран по условиям ведения бизнеса, важно, чтобы налоговая система этой задаче соответствовала. По мнению Путина, налоги на производственный бизнес, модернизацию и инвестиции должны быть умеренными. «Чтобы стимулировать обновление основных фондов предприятий, принято решение не облагать налогом на имущество организаций новое оборудование, станки, технику, то есть все, что относится к категории движимого имущества», — заявил премьер. По его данным, предприятия смогут сэкономить на этих налогах до 80 млрд руб. В. В. Путин полагает, что существует резерв для повышения налоговой нагрузки на нефтегазовый сектор, однако подчеркивает, что действовать в этом направлении нужно аккуратно, не подрывая инвестиционные планы добывающих компаний. Что же касается акцизов на табак и алкоголь, то их резкое повышение, по мнению премьера, в контексте создания Таможенного союза и Единого экономического пространства может выдавить соответствующие производства в страны ближнего зарубежья. Так что повышение если и случится, то, по всей видимости, окажется достаточно мягким. Премьер подтвердил планы, касающиеся повышения налога на сверхпотребление, пояснив, что параметры такого налога еще предстоит просчитать и что он не должен затронуть людей со средними доходами. «Все конкретные шаги в фискальной сфере должны быть обозначены в Основных направлениях налоговой политики на 2013–2015 годы, работа над этим документом сейчас входит в решающую стадию», — сказал председатель правительства. Говоря о налоговом администрировании, Путин призвал продолжить кардинальное упрощение налоговой отчетности, в частности уменьшив ее объемы, а также снизив издержки предпринимателей за счет максимального приближения методологии исчисления налогов к правилам бухгалтерского учета. По его словам, следует шире внедрять электронный документооборот при оформлении первичных документов. Путин поручил Минфину ускорить внесение в Правительство РФ законопроекта «О потребительском кредите». Закон должен обеспечить право граждан на информацию о реальной стоимости кредита и защитить от всевозможных скрытых надбавок и накруток. Кроме того, заемщик получит возможность досрочно вернуть потребительский кредит без штрафных санкций. Рассуждая о проблемах местного самоуправления, премьер попросил Минфин еще раз подумать над темой уплаты налога на доходы физлиц по месту их жительства. По его мнению, сбор НДФЛ может по-прежнему осуществляться по месту работы граждан — так его проще администрировать, но с дальнейшим перераспределением по месту их регистрации. Министр финансов заметил, что дискуссия по этому поводу ведется постоянно, причем мнения субъектов Федерации разделились примерно поровну «за» и «против» указанной инициативы. Tue, 15 May 2012 11:04:51 +0400 http://bujet.ru/article/185632.php Сегодня процесс планирования республиканского бюджета полностью автоматизирован, в том числе с применением инструментов программного бюджета, а также интегрирован с централизованной системой исполнения бюджета региона. Владимир Алексеевич ТУКМАКОВ, заместитель главы Республики Коми — министр финансов Бюджетная политика Одной из главных задач Министерства финансов Республики Коми является модернизация бюджетной системы республики путем внедрения новых механизмов финансового менеджмента, предусмотренных программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов, и обеспечение ее эффективного функционирования в рамках Закона № 83-ФЗ. За последние семь лет Республикой Коми в сотрудничестве с компанией БФТ были достигнуты значительные результаты на пути развития. Сегодня процесс планирования республиканского бюджета полностью автоматизирован, в том числе с применением инструментов программного бюджета, а также интегрирован с централизованной системой исполнения бюджета региона. Владимир Алексеевич ТУКМАКОВ, заместитель главы Республики Коми — министр финансов В декабре 2010 года была утверждена Программа Правительства Республики Коми по повышению эффективности бюджетных расходов на 2011 и 2012 годы (далее также Программа). Программа стала закономерным результатом развития государственных финансов республики в предшествующие годы и была направлена на решение проблем, сохранивших свою актуальность на конец 2010 года. Комплексный характер документа обусловил участие в программных мероприятиях практически всех органов государственной власти региона. Следует отметить, что Программа Правительства Республики Коми по повышению эффективности бюджетных расходов была достаточно высоко оценена в ходе конкурса региональных программ, проводившегося Министерством финансов РФ в сентябре — ноябре 2011 года. По результатам конкурса, в котором приняли участие свыше 40 регионов, Республика Коми попала в число призеров, получив из федерального бюджета субсидию на реализацию мероприятий Программы. Бюджетная система республики на момент принятия Программы, несмотря на имевшиеся успехи, была в целом типична для большинства субъектов РФ и обладала характерным набором недостатков: бюджетные расходы ежегодно возрастали с учетом тарифных и инфляционных коэффициентов; бюджетное планирование ориентировалось прежде всего на покрытие текущих расходов, не учитывая в значительной мере перспективных потребностей социально-экономического развития региона; финансирование деятельности государственных учреждений осуществлялось на основе данных о фактических затратах, а разрабатывавшиеся органами власти нормативы носили разрозненный характер и основывались на разных принципах расчета; автоматизация процессов финансового управления не была завершена, а действовавшие автоматизированные системы не позволяли в полной мере обеспечить потребности органов управления в инструментах финансового и программно-целевого планирования, электронного документооборота, прогнозирования, мониторинга и анализа результатов социально-экономического развития; существующее нормативно-правовое и методическое обеспечение деятельности органов управления не позволяло внедрять новые механизмы и инструменты финансового управления и в значительной степени требовало доработки и совершенствования. Указанные проблемы требовали планомерного, системного и комплексного подхода к их решению, выражением чего и стала Программа повышения эффективности бюджетных расходов. Результаты реализации Программы в 2011 году Основным принципом, которым руководствовалось Министерство финансов Республики Коми при реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов, стал принцип концентрации усилий на достижении результатов по ключевым направлениям реформирования. Важнейшим направлением работы, в частности, стала реализация положений Федерального закона № 83-ФЗ. Так, были разработаны и утверждены все необходимые нормативные правовые акты на уровне как Правительства Республики Коми, так и органов исполнительной власти региона, осуществляющих функции и полномочия учредителя республиканских учреждений, определены перечни учреждений разных типов, проведена работа по внесению изменений в уставы учреждений и закреплению за ними государственного имущества. По состоянию на 1 января 2012 года в Республике Коми насчитывалось 341 государственное учреждение, в том числе казенных — 59, бюджетных — 215, автономных — 67. Также в течение 2011 года активно осуществлялся переход со сметного финансирования бюджетных учреждений на финансовое обеспечение государственных заданий в форме субсидий. По состоянию на конец года финансовое обеспечение 122 государственных бюджетных (автономных) учреждений республики (56,7 %) осуществлялось путем предоставления субсидии на выполнение государственного задания. С 1 января 2012 года финансовое обеспечение всех государственных бюджетных (автономных) учреждений республики осуществляется в форме субсидий. Планирование бюджета на 2012 год осуществлено исходя из нормативных затрат на оказание (выполнение) государственных услуг (работ) и сводных показателей государственных заданий. Указанная работа проводилась Министерством финансов Республики Коми при методологической поддержке компании БФТ, специалисты которой принимали участие в формировании перечня работ и услуг, предоставляемых государственными учреждениями в основных сферах, разработали порядки формирования нормативных затрат для расчета субсидии на выполнение государственного задания, основанные на едином подходе, а также произвели расчет субсидии на выполнение государственного задания для 49 пилотных учреждений. Результаты данного проекта стали основой для дальнейшей работы органов государственной власти, завершенной в конце 2011 года. Вторым ключевым направлением работы стала организация перехода на осуществление бюджетного планирования по программному принципу. В 2011 году Министерством финансов совместно с Министерством экономического развития региона были заложены организационно-правовые основы для перехода на программный бюджет. В частности, были утверждены основные нормативно-правовые акты, необходимые для разработки государственных программ, в том числе: Перечень государственных программ Республики Коми; Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Республики Коми; Методические указания по разработке и реализации государственных программ Республики Коми. Была также начата работа по формированию государственных программ. В частности, разработаны и утверждены две государственные программы: «Культура Республики Коми» и «Развитие транспортной системы». В процессе разработки программ выявилась необходимость корректировки Стратегии социально-экономического развития Республики Коми и оптимизации системы органов государственного управления, что также осуществлялось в 2011 году. Данная работа проводилась совместно с компанией БФТ, сотрудники которой обеспечили методологическую и консультационную поддержку, а также провели ряд обучающих семинаров для специалистов республиканских органов власти по вопросам разработки программ. Еще одним направлением деятельности министерства, логически взаимосвязанным с вышерассмотренными, стало совершенствование механизмов планирования и исполнения республиканского бюджета на основе автоматизированных информационных систем. В рамках решения этой задачи Министерством финансов Республики Коми совместно с компанией БФТ, обеспечившей поставку программных продуктов и методологическое сопровождение, был реализован проект комплексной автоматизации основных процессов финансового управления. В течение 2011 года были внедрены автоматизированные системы «АЦК-Планирование» и «АЦК-Бюджетный контроль», что во взаимосвязи с действовавшей системой исполнения бюджета «АЦК-Финансы» (централизованное решение) позволило автоматизировать все этапы бюджетного процесса. Также были автоматизированы такие актуальные процессы, как: расчет нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) и содержание имущества, объема субсидии на выполнение государственного задания; ведение детализированного перечня государственных услуг с учетом особенностей групп потребителей услуг и условий их предоставления; формирование государственных заданий и планов финансово-хозяйственной деятельности, включая инструменты мониторинга их исполнения и контроля. Помимо этого в начале 2011 года проведены мероприятия по централизации информационных комплексов, посредством которых организуется исполнение бюджетов муниципальных образований Республики Коми. Таким образом, были созданы предпосылки для создания единой системы управления государственными финансами Республики Коми. Еще одним направлением повышения эффективности бюджетных расходов является оптимизация функций органов власти путем их централизации. Для этого в 2011 году созданы три бюджетных учреждения — Центр правового обеспечения, Центр бухгалтерского обслуживания и материально-технического обеспечения, Центр обеспечения организации и проведения торгов, в отношении которых министерством осуществляются функции и полномочия учредителя и которым передан функционал Министерства финансов и ряда других ведомств в соответствующих сферах. Это позволило не только сократить численность аппаратов ведомств, но и оптимизировать их деятельность. Ключевые задачи Министерства финансов Республики Коми на 2012 год Министерством финансов Республики Коми 2012 год рассматривается как решающий для завершения целого ряда ключевых процессов реформирования. Вот основные из них. 1 Завершение формирования и переход с 2013 года на программное представление расходов республиканского бюджета. В рамках решения данной задачи планируется завершить разработку всех 18 государственных программ, включенных в перечень. При этом степень охвата расходной части бюджета государственными программами на первом этапе планируется не ниже 75 %, а в последующем — до 95 % всего объема расходов республиканского бюджета. Помимо этого переход на программный бюджет требует кардинальной переработки основных алгоритмов бюджетного процесса и соответствующего внесения изменений в нормативные правовые акты, регламентирующие порядок формирования республиканского бюджета, порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи, и методические документы. 2 Продолжение работы по оптимизации расчетных нормативов финансирования, стандартизации отдельных услуг, формированию единых нормативов затрат по однотипным учреждениям с применением корректирующих коэффициентов; отработка системы контроля за деятельностью государственных учреждений. 3 Совершенствование системы исполнения и централизация непрофильных функций, исполняемых органами государственной власти Республики Коми. Решение этой задачи предполагает передачу специализированным учреждениям функций по бухгалтерскому, правовому и материально-техническому обеспечению деятельности органов государственной власти. Так, в 2012 году планируется дополнительно передать на исполнение ГБУ «Центр правового обеспечения» отдельные функции десяти министерств и ведомств Республики Коми, на исполнение ГБУ «Центр бухгалтерского обслуживания и материально-технического обеспечения» — трех министерств. В перспективе планируется добиться максимальной централизации осуществления указанных функций органов исполнительной власти в данных учреждениях. 4 Создание централизованных систем планирования бюджетов муниципальных образований и организации контрольной деятельности органов местного самоуправления Республики Коми, а также интеграция процессов планирования, исполнения и бюджетного контроля всех бюджетов региона. Внедрение на уровне муниципальных образований централизованных решений замкнет все этапы бюджетного процесса (планирование, исполнение, бюджетный контроль) в единый контур бюджетного процесса. Реализация данного направления позволит создать единую систему планирования и исполнения бюджета в масштабе всей республики, которая впоследствии может быть безболезненно интегрирована с государственной информационной системой управления общественными финансами «Электронный бюджет». Таким образом, в ходе реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов будет сделан важный шаг на пути построения в Республике Коми эффективной системы управления государственными финансами, учитывающей приоритеты социально-экономического развития. Новая система управления позволит обеспечить оптимальное распределение бюджетных расходов, внедрить современные механизмы организации бюджетного процесса на основе методов программно-целевого управления и автоматизации основных этапов планирования, исполнения бюджета и контроля. Tue, 15 May 2012 09:00:00 +0400 http://bujet.ru/article/181833.php В практике осуществления органами местного самоуправления своих полномочий нередко возникает вопрос о правовой природе деятельности по регистрационному учету граждан по месту жительства и основаниях для финансирования данного полномочия из местных бюджетов Человек и общество В практике осуществления органами местного самоуправления своих полномочий нередко возникает вопрос о правовой природе деятельности по регистрационному учету граждан по месту жительства и основаниях для финансирования данного полномочия из местных бюджетов. Елена Денисовна МИХАЙЛОВА, научный руководитель Центра инноваций муниципальных образований Право или обязанность? Действующая редакция ст. 4 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» возлагает на местные администрации функции по регистрационному учету граждан в тех населенных пунктах, где нет территориальных органов федеральной миграционной службы. Между тем в задачи местного значения обеспечение органами местного самоуправления регистрационного учета граждан не входит. Соответственно возникает вопрос о правовой природе указанного полномочия: является ли осуществление регистрационного учета правом или обязанностью ОМСУ, нет ли здесь делегирования государственного полномочия, каковы основания для финансирования данной функции? Исполняемые органами местного самоуправления полномочия можно условно разделить на две группы — реализуемые в рамках обязанностей, возложенных на ОМСУ законом, и осуществляемые при реализации так называемых прав, то есть вопросов, решение которых добровольно взято на себя муниципалитетом. Как известно, к обязанностям органов местного самоуправления помимо решения вопросов местного значения относится также исполнение делегированных в установленном порядке государственных полномочий. Кроме обязанностей законодательство о местном самоуправлении также пре­дусматривает так называемые права на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений. Согласно ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе: решать вопросы, прямо перечисленные в этих статьях; участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 Закона № 131-ФЗ), если это участие предусмотрено федеральными законами; решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Предусмотрено правило о реализации указанных прав за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Из совокупного анализа указанных и других норм законодательства о местном самоуправлении, казалось бы, с очевидностью вытекает единственно возможный вывод о том, что по своей правовой природе рассматриваемая функция является государственным полномочием, так как посредством ее осуществления реализуется государственная задача регистрационного учета граждан. Это следует также из действующей редакции Закона № 5242-1, указывающего на полномочия местных администраций по регистрации граждан только в тех местах, где нет уполномоченного государственного органа, а также из Закона № 131-ФЗ, не содержащего в перечне вопросов местного значения указанной функции. Об этом прямо говорят другие нормы, в частности ч. 1 ст. 19 Закона № 131-ФЗ, согласно которой полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, считаются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Данный вывод подтверждается также тем, что согласно ст. 31 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в первоначальной редакции функции по регистрационному учету граждан с 1 января 2011 года должны были полностью исполнять территориальные органы Федеральной миграционной службы. Однако Федеральным законом от 13 декабря 2010 г. № 358-ФЗ «О внесении изменения в статью 31 Федерального закона „О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“ и приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом „О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов“» указанный срок был перенесен на 1 января 2014 года. Однако если данная функция является делегированным государственным полномочием, то в отношении регистрационного учета должны действовать правила ч. 5 ст. 19 Закона № 131-ФЗ, которая предусматривает, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Использование собственных финансовых ресурсов в этом случае осуществляется в дополнение к государственному финансированию и является правом, а не обязанностью органов местного самоуправления. Вместе с тем Закон № 5242-1 не предусматривает порядка, объемов и источников финансирования осуществления местными администрациями функций регистрационного учета граждан и в этом смысле не соответствует требованиям указанных норм Закона № 131-ФЗ. Отказ от исполнения. Возмещение затрат Предусмотрена ли возможность невыполнения государственных полномочий, вмененных государством в обязанности муниципалитетов, но не переданных в установленном порядке? Часть 2 ст. 20 Закона № 131-ФЗ устанавливает возможность отказа органов местного самоуправления от исполнения отдельных государственных полномочий, переданных с нарушениями указанных требований, но только в случае признанного в судебном порядке несоответствия федеральных законов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, указанным требованиям. Следует, однако, констатировать тот факт, что законодательство не содержит механизмов, позволяющих реализовать эту норму. Часть 5 ст. 20 Закона № 131-ФЗ устанавливает право органов местного самоуправления осуществлять за счет собственных средств расходы на осуществление полномочий, не переданных им в установленном порядке, но только если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами. Закон № 5242-1, как и другие федеральные законы, такой возможности в рассматриваемом случае не предусматривает. Из изложенного следует вывод о том, что местные администрации, осуществляя за счет местных бюджетов полномочия по регистрационному учету граждан, возложенные на них Законом № 5242-1, вынуждены нарушать требования Закона № 131-ФЗ. Вместе с тем законодательство до 1 января 2014 года не предусматривает механизмов устранения этого противоречия. Более того, по ряду вопросов, связанных с возложением на органы местного самоуправления государственных обязанностей без надлежащего финансирования, Конституционный суд РФ не признал факт передачи отдельных государственных полномочий и нарушения принципа самостоятельности муниципалитетов. Так, в Определении от 15 февраля 2005 г. № 58-О по жалобе администрации города Коряжма Архангельской области, связанной с проверкой конституционности ч. 1 ст. 30 Закона Российской Федерации «О милиции», Конституционный суд подтвердил, что обязанность органов местного самоуправления по обеспечению жильем работников расположенных на территории муниципального образования органов милиции не может рассматриваться как отдельное государственное полномочие и имеет как общегосударственное, так и местное значение; содержание муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, а вопросы обеспечения жильем указанной категории граждан подлежат совместному разрешению федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления. В связи с этим суд пришел к выводу, что законоположение, обязывающее органы местного самоуправления обеспечивать сотрудников милиции, в том числе участковых уполномоченных милиции, жилой площадью, не может рассматриваться как нарушающее самостоятельность и права местного самоуправления и противоречащее Конституции РФ. Несмотря на этот не очень хороший для муниципалитетов вывод, суд указал, что возникающие при этом расходы подлежат компенсации из федерального бюджета. Таким образом, при наличии в законе закрепленного за муниципалитетами полномочия, не отнесенного к вопросам местного значения, следует признать его обязанностью, выполняемой за счет местного бюджета (впрочем, ниже приведена судебная практика по спорам о выполнении муниципалитетами функции регистрационного учета граждан по месту жительства с весьма разными позициями судов). К таким обязанностям можно отнести и некоторые другие полномочия, разбросанные по разным законам, но не отнесенные к вопросам местного значения. Те же проблемы возникают при реализации таких функций, как постановка на учет бесхозяйного имущества (ст. 225 ГК РФ), определение места и видов обязательных и исправительных работ (ст. 49, 50 УК РФ, ст. 25, 39 УИК РФ), согласование переустройства и перепланировки, ведение учета всех нуждающихся в жилье (ЖК РФ) и некоторых других. Выходом из сложившейся ситуации видится обращение муниципальных образований в суды с исками о возмещении затрат на исполнение указанных полномочий за счет федеральной казны. Данный вывод подтверждает сложившаяся судебная практика по возмещению затрат местных бюджетов на реализацию государственных полномочий по обеспечению жилыми помещениями различных категорий служащих федерального уровня. Взыскивая указанные затраты, суды указывают, что, если федеральным законодательством не разработан порядок компенсации расходов, понесенных органом местного самоуправления при реализации полномочий, возложенных законом, до надлежащего урегулирования этого вопроса взыскание должно осуществляться из казны Российской Федерации в лице ее финансового органа. Это основано на позиции Конституционного суда, который, не признавая неконституционными нормы федерального законодательства, обязывающие органы местного самоуправления выполнить предусмотренное федеральным законом полномочие, указывает на корреспондирующую обязанность Российской Федерации компенсировать из федерального бюджета дополнительные расходы органа местного самоуправления, возникающие при осуществлении им этой обязанности (определения от 8 июля 2004 г. № 303-О, от 15 февраля 2005 г. № 58-О). Судебная практика Можно констатировать, что судебная практика демонстрирует разность подходов судов к оценке правовой природы полномочий по регистрации граждан по месту жительства. В основном суды признают обязанность органов местного самоуправления выполнять регистрацию, оценивая ее как функцию по исполнению государственной услуги. Рассмотрим, например, кассационное определение Хабаровского краевого суда от 11 февраля 2009 г. по делу № 33-582 по рассмотрению заявления о признании незаконным бездействия главы администрации Тополевского сельского поселения, выразившегося в необеспечении функций исполнения государственной услуги по регистрационному учету граждан РФ по месту жительства. Согласно п. 2 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713, органами регистрационного учета в городах, поселках, сельских населенных пунктах, закрытых военных городках, а также в населенных пунктах, расположенных в пограничной зоне или закрытых административно-территориальных образованиях, в которых имеются территориальные органы Федеральной миграционной службы, являются эти территориальные органы, в остальных населенных пунктах — органы местного самоуправления. В силу п. 4 Административного регламента предоставления ФМС государственной услуги по регистрационному учету граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в РФ в органах местного самоуправления поселений, осуществляющих регистрационный учет, данная функция исполняется уполномоченными главами администраций должностными лицами. Вывод суда: ввиду того что в селе Тополево орган внутренних дел отсутствует, обязанность по регистрации граждан по месту жительства возложена на администрацию Тополевского сельского поселения. Другое дело связано с привлечением к налоговой ответственности за непредставление сведений о регистрации (см. постановление ФАС Волго-Вятского округа от 19 сентября 2002 г. № А82-24/02-А/5). Налоговый орган наложил штраф на ОВД города Переславля-Залесского и Переславского района штраф за представление сведений о регистрации по месту жительства 65 физических лиц с нарушением установленного срока и в связи с неуплатой штрафа в добровольном порядке обратился в арбитражный суд. Однако суд, основываясь на ст. 4 Закона № 5242-1, пришел к выводу о том, что органом, осуществившим регистрацию физических лиц по месту жительства, является Глебовская сельская администрация (полномочное лицо), и отказал истцу во взыскании штрафа. Однако позиция суда не всегда столь однозначна. Иной взгляд и толкование природы этого полномочия даны в решениях других судов по той же налоговой ситуации. Так, в постановлении ФАС Центрального округа от 18 октября 2005 г. № А35-1532/04-С3 указано, что ни Закон Курской области «О местном самоуправлении в Курской области», ни Положение об администрации муниципального образования Махновский сельсовет Суджанского района Курской области не содержат норм, предусматривающих компетенцию администрации по осуществлению государственной регистрации граждан по месту их жительства, а также определяющих источники финансирования расходов на осуществление указанной деятельности. Поэтому, подчеркивается в постановлении, администрацию нельзя рассматривать в качестве органа, осуществляющего в соответствии с действующим законодательством регистрацию граждан по месту жительства, несмотря на фактическое осуществление ею этих функций с превышением предоставленных администрации полномочий. Гораздо более аргументированной следует признать позицию, выраженную в постановлении ФАС Северо-Западного округа от 21 декабря 2010 г. по делу № А05-6441/2010. Ссылаясь на п. 3 ст. 20 Закона № 131-ФЗ, где указано, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств, суд сделал вывод о недоказанности выделения администрации поселения денежных средств на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции. В результате налоговой инспекции было отказано в привлечении администрации к ответственности за нарушение срока представления сообщения о регистрации физического лица по месту жительства. Та же позиция содержится в постановлении ФАС Северо-Западного округа от 12 марта 2007 г. по делу № А26-6974/2006-28. Примечательно, что суд того же уровня в другом округе, наоборот, полностью игнорирует положения Закона № 131-ФЗ, ссылаясь на ст. 4 Закона № 5242-1 и положения Налогового кодекса, устанавливающие, что органы, осуществляющие регистрацию физических лиц по месту жительства либо регистрацию актов гражданского состояния физических лиц, обязаны в течение десяти дней сообщать о соответствующих фактах в налоговые органы (см. постановление ФАС Уральского округа от 4 сентября 2007 г. № Ф09-7217/07-С3 по делу № А50-670/07). Доводы нижестоящего суда об отсутствии доказательств передачи администрации муниципального образования полномочий по регистрации физических лиц по месту жительства от федерального органа исполнительной власти и выделения ей на эти цели финансовых средств суд счел ошибочными, указав, что данное обстоятельство не свидетельствует об отсутствии обязанности, установленной законодательством Российской Федерации. Tue, 15 May 2012 00:00:00 +0400 http://bujet.ru/article/181829.php В этом году проходит очередной, уже пятый по счету Всероссийский конкурс «Лучшее муниципальное образование России в сфере управления общес-твенными финансами». Этот, пусть пока довольно условный, юбилей стал поводом для разговора с главным редактором журнала «Бюджет» и исполнительным директором конкурса Валерием Дмитриевичем ДЗГОЕВЫМ. В этом году проходит очередной, уже пятый по счету Всероссийский конкурс «Лучшее муниципальное образование России в сфере управления общес­твенными финансами». Этот, пусть пока довольно условный, юбилей стал поводом для разговора с главным редактором журнала «Бюджет» и исполнительным директором конкурса Валерием Дмитриевичем ДЗГОЕВЫМ. — Валерий Дмитриевич, расскажите немного о том, как возникла идея конкурса. — Идея провести конкурс для муниципальных образований появилась в 2007 году. Напомню, что 1 января 2006 года вступил в силу новый Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Поскольку местное самоуправление — одна из ключевых тем журнала «Бюджет», представленная в качестве его постоянной руб­рики, мы просто не могли пройти мимо возможности принять участие в оценке текущего опыта муниципальных образований, того, как они в новых условиях работают со своими бюджетами. Важно, чтобы соответствующий анализ проводило не только государство, но и существовали какие-то общественные механизмы оценки результатов реформ. Участие в конкурсе — это и признак открытости деятельности местных властей, и возможность заявить о себе на федеральном уровне. Через наш журнал победители делятся своим опытом с коллегами со всей страны. Нам приятно осознавать, что мы вносим хотя бы небольшую лепту в то, чтобы — как это записано в миссии конкурса — способствовать повышению качества управления общественными финансами. Мы говорим об общественном статусе конкурса, но важно понимать, что этот проект не состоялся бы без неоценимой организационной и методологической поддержки Минфина России, в частности Департамента межбюджетных отношений, представителей Госдумы и Совета Федерации, а также наших партнеров из Сообщества финансистов России. То, что идея конкурса была поддержана на таком уровне, на мой взгляд, говорит о его вполне конкретном общегосударственном значении. Безусловно, есть желание, чтобы конкурс постепенно становился шире — как по составу участников, так и по своей тематике. Мы обязательно будем над этим работать совместно с нашими коллегами. — А есть ли для этого предпосылки? Насколько муниципалам интересно участвовать в конкурсе, который не сулит им каких-либо финансовых выгод? — Практика показывает, что такой интерес есть. С самого начала идея вызвала живой отклик на местах. Взять хотя бы цифры: за четыре года конкурс собрал около 750 участников. Некоторые муниципальные образования участвуют в нашем конкурсе из года в год. При том что он проводится только среди городских округов и муниципальных районов, нередко звонят и присылают заявки городские, сельские поселения и даже внутригородские муниципальные образования Москвы и Санкт-Петербурга. Увы, мы не можем их рассмотреть: система оценки не «заточена» под поселения. Но мы обязательно подумаем над тем, чтобы расширить круг участников. — Бросается в глаза, что некоторые муниципальные образования едва ли не каждый год в числе участников, а иногда — и победителей... — Так и есть. Могу выделить такие города, как Барнаул и Хабаровск, которые каждый год стабильно попадают в число призеров или победителей в номинациях. Есть среди постоянных участников и районы, например Добринский район Липецкой области и Моргаушский район Чувашии были отмечены несколько раз. Но здесь нет никакой необъективности. Весь мой опыт как чиновника, так и главного редактора журнала для бюджетного сектора показывает, что активных всегда меньшинство. И их необходимо всячески поощрять и поддерживать: на то они и передовики. А остальные, если у них есть что показать, обязательно подтянутся. Кстати, в этом году мы предусмотрели номинацию специально для «отстающих». Мы намерены отметить тех участников конкурса, которые хотя и не могут похвастаться лучшими результатами, но демонстрируют явный прогресс по сравнению с предыдущими годами. — Помнится, на интернет-форуме журнала «Бюджет» появился чей-то «крик души»: дороги разбиты, территория не благоустроена, а район — в числе победителей в одной из номинаций конкурса. Такое возможно? — Могу лишь заметить, что это не конкурс на самый благоустроенный город или район. Мы оцениваем качество управления финансами, то есть теми подчас совсем скромными (особенно если вести речь о дорогах) ресурсами, которыми располагает муниципалитет. К тому же результаты этой важнейшей работы сказываются на облике территории далеко не сразу. Грамотный финансовый менеджмент — необходимое, но, увы, недостаточное условие для процветания муниципального образования. — Что же принимает во внимание конкурсная комиссия? — Перед прошлогодним конкурсом система оценки была существенно переработана. К предыдущей ее модели были определенные претензии — как у участников, так и у самих организаторов. К тому же пришло время учесть актуальные задачи, стоящие перед фин­органами в рамках Закона № 83-ФЗ и процесса повышения эффективности бюджетных расходов. Благодаря нашим коллегам из Министерства финансов это удалось сделать. Сейчас мы стараемся идти в русле тех подходов, которые Минфин России использует при оценке деятельности субъектов Федерации, в том числе работы регионов по повышению эффективности бюджетных расходов. Многие из этих подходов легко применимы к муниципальным образованиям. Например, показатели, характеризующие сбалансированность местных бюджетов (дефицит, объем долга и т. д.). Или индикаторы, отражающие внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов власти, а также темпы реорганизации бюджетной сети. Так, мы оцениваем долю расходов местного бюджета, формируемых в рамках программ, удельный вес расходов бюджета муниципального образования на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) в соответствии с муниципальным заданием в общем объеме расходов бюджета и многое другое. Ну и, разумеется, мы используем традиционные показатели, характеризующие качество бюджетного планирования и исполнения бюджета, соблюдение бюджетного законодательства. Есть и небольшой раздел оценки, посвященный кадровой политике местных администраций. Немало показателей связано с темой открытости и публичности деятельности местных властей по управлению финансами. По-настоящему передовые муниципальные образования должны иметь сайт с функцией обратной связи с потребителями муниципальных услуг, изучать мнение населения о качестве оказания муниципальных услуг в соответствии с установленным в муниципальном образовании порядком, публиковать в СМИ или Интернете данные мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств. Не говоря уже о том, что на официальных сайтах органов местного само­управления должны размещаться решение о бюджете, годовой отчет о его исполнении и результатах деятельности финансового органа за отчетный финансовый год. Всего система оценки использует около 60 показателей. — Как вы можете оценить уровень участников предыдущих конкурсов? Соответствуют ли они всем этим требованиям? — Думаю, коллеги по конкурсной комиссии согласятся со мной, если я скажу, что результаты, демонстрируемые большинством наших конкурсантов, вселяют оптимизм. Конечно, повторюсь, участники конкурса — это вполне определенный срез местного самоуправления — самые активные, подготовленные, уверенные в своих силах. Согласитесь, абсолютно добровольно готовить довольно серьезный массив информации для участия в общественном конкурсе станет не каждый. И то, что их так много, поначалу стало для организаторов определенным сюрпризом. — Каждый год одновременно с обнародованием результатов конкурса проводится муниципальная конференция. Что на ней обсуждается? — Конференция, приуроченная к объявлению итогов конкурса, стала уже традиционной. На ней мы, как правило, уделяем основное внимание проблемам межбюджетных отношений, изменениям в налоговом законодательстве, актуальным задачам, стоящим перед местными финорганами в рамках их непосредственной деятельности. Но конференция развивается вместе с конкурсом, и в этом году мы планируем расширить спектр обсуждаемых вопросов, в частности обсудить острейшую тему текущего состояния земельных отношений на местном уровне. Так что уверен: конференция будет интересна далеко не только конкурсантам, но и всем финансистам и руководителям местных администраций. Tue, 15 May 2012 00:00:00 +0400 http://bujet.ru/article/181825.php Формирование бюджета Нижневартовска на 2011 год и пла-новый период 2012 и 2013 годов проходило в условиях выхода из острой фазы кризиса, и основной задачей являлось сохранение показателей экономического роста, создание стабильной доходной базы Бюджетная политика Формирование бюджета Нижневартовска на 2011 год и пла­новый период 2012 и 2013 годов проходило в условиях выхода из острой фазы кризиса, и основной задачей являлось сохранение показателей экономического роста, создание стабильной доходной базы. Ольга Викторовна САЗОНОВА, заместитель главы администрации города Нижневартовска, директор департамента финансов В ходе исполнения бюджета администрацией города принимались меры по повышению собственных доходов бюджета Нижневартовска, из окружного бюджета выделялись дополнительные межбюджетные трансферты. В результате утвержденные плановые показатели на 2011 год в сумме 10,523 млрд руб. в течение года были уточнены до 13,157 млрд руб. Собственные доходы составили 6,308 млрд руб., безвозмездные поступления — 6,849 млрд. Фактически поступило в бюджет города 13,312 млрд руб. Это на 1,966 млрд руб. больше, чем в 2010 году. Расходная часть бюджета исполнена на 13,566 млрд руб., или на 96 % от плановых назначений. Расходы, как и прежде, носили социальную направленность. Доля затрат на финансовое обеспечение отраслей социальной сферы составила 63 %. При исполнении бюджета в 2011 году особое внимание уделялось ключевым вопросам, которые были определены в основных направлениях бюджетной и налоговой политики города. Это прежде всего повышение доходов работников бюджетной сферы. В Нижневартовске завершен поэтапный переход учреждений социальной сферы на новые системы оплаты труда, которые позволили не только повысить оплату труда работников бюджетной сферы, но и переориентировать ее на повышение результативности и качественное предоставление бюджетных услуг. С 1 сентября 2011 года зарплата работников социальной сферы увеличена на 7 %, а для наименее оплачиваемых работников муниципальных дошкольных образовательных учреждений, библиотек и музеев — дополнительно на 18 %. Другим ключевым пунктом являлось предоставление социальной помощи гражданам пожилого возраста, малоимущим гражданам, а также гражданам, находящимся в критической жизненной ситуации, и другим льготным категориям граждан в рамках городской программы по поддержке отдельных категорий граждан. В целях социальной защищенности работников бюджетной сферы на протяжении ряда лет планируются и производятся выплаты социального характера и компенсации. Актуальной является процедура поэтапного перехода от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных результатов. В целях повышения качества предоставления гражданам муниципальных услуг в прошедшем году произведен поэтапный перевод ряда бюджетных учреждений в новые бюджетные и автономные. ЖКХ Одним из основных направлений деятельности администрации города является развитие жилищно-коммунального комплекса. Для успешного решения задач в этой сфере продолжается работа по повышению уровня технической эксплуатации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, а также по внедрению энергосберегающих технологий. Создаются условия для развития конкуренции в отрасли, в том числе связанные с созданием товариществ собственников жилья, выбором управляющих компаний (УК). Управление жилыми домами осуществляют 11 УК, из которых одна — муниципальная, две — открытые акционерные общества с долей участия муниципалитета в уставных капиталах в размере 100 %, остальные восемь УК являются частными. Рост тарифов на коммунальные услуги составил 13,5 %, на жилищные услуги — около 9 %. В среднем рост платы за жилые помещения и коммунальные услуги для населения составил 11,5 %. Большое внимание уделяется подготовке объектов ЖКХ к работе в осенне-зимних условиях. С начала отопительного сезона аварийных ситуаций на объектах жизнеобеспечения города не зарегистрировано. Ремонт жилищного фонда, дорог, замена ветхих сетей тепло-, водоснабжения, благоустройство также являются ключевыми направлениями в сфере ЖКХ. Работа жилищно-коммунального комплекса характеризуется как стабильная, позволяющая надежно обеспечивать жизнедеятельность города. Образование Для обеспечения доступности дошкольного образования в Нижневартовске в 2011 году введено в строй муниципальное автономное дошкольное образовательное учреждение на 320 мест, развиваются вариативные формы дошкольного образования, в том числе группы кратковременного пребывания различной направленности. В целом охват дошкольным образованием составляет 64 %. В рамках реализации долгосрочной целевой программы «Новая школа Югры на 2010–2015 годы» улучшена материально-техническая база образовательных учреждений, модернизированы условия, обеспечивающие комфортное и безопасное получение образования в образовательных учреждениях города. Все образовательные учреждения оснащены системами электронного доступа, во всех школах и учреждениях дополнительного образования детей установлены системы видеонаблюдения. Увеличилась доля образовательных учреждений, укомплектованных современным учебным, учебно-наглядным и компьютерным оборудованием. На 2012 год в рамках выделенных средств запланировано выполнение мероприятий по устранению предписаний надзорных органов, связанных с работами капитального характера, оснащением 34 дошкольных учреждений системами видеонаблюдения, ремонтом пищеблоков и заменой технологического оборудования. Реализация этих мер позволит решить вопросы качества материально-технической базы инфраструктуры образования, увеличить долю образовательных учреждений, оборудованных средствами антитеррористической безопасности и отвечающих современным условиям по осуществлению образовательного процесса. Ведется и работа по реконструкции зданий. В связи с этим предполагается вернуть в систему дошкольного образования два детских сада на 400 мест. Кроме того, в 2012 году за счет использования механизмов государственно-частного партнерства в Нижневартовске планируется строительство трех детских садов на 760 мест. Это позволит решить проблему обеспечения доступности дошкольного образования и значительно сократить очередность на получение мест в детские сады. Задачи и приоритеты Основные параметры бюджета на 2012 год таковы: доходы — 10,903 млрд руб., расходы — 11,444 млрд руб. Они превышают показатели 2011 года: по доходам — на 380 млн руб., по расходам — на 423 млн руб. Несмотря на незначительное повышение, расходы бюджета города в 2012 году все еще не достигают докризисного уровня 2008 года, когда исполнение расходной части бюджета составило более 13 млрд руб. Основными задачами на ближайшую трехлетку остаются: увеличение доходов городского бюджета; совершенствование механизмов управления находящимися в муниципальной собственности объектами недвижимости, в том числе земельными ресурсами; сохранение достигнутого уровня социальной защищенности льготных категорий граждан; улучшение инвестиционного климата, стимулирование жилищного строительства, в первую очередь строительства комфортного жилья экономкласса и индивидуального жилищного строительства; повышение эффективности использования бюджетных средств за счет оптимизации бюджетной сети и повышения качества и результативности оказания муниципальных услуг; развитие и модернизация системы жилищно-коммунального хозяйства города, внедрение энерго­сберегающих технологий. Как и в предыдущие годы, при осуществлении бюджетной деятельности соблюдаются все ограничения и процедуры, установленные законодательством и муниципальными правовыми актами в данной сфере. Наши приоритеты следующие. 1Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы города, оптимизация расходных обязательств. Любое новое решение анализируется с точки зрения возможности его финансового обеспечения и вклада в достижение целей. Расходы бюджета города направляются только на исполнение тех полномочий и расходных обязательств, которые установлены для муниципалитета федеральным и окружным законодательством и определены муниципальными правовыми актами. 2 Переход на новые формы финансового обеспечения муниципальных учреждений. С принятием Федерального закона № 83-ФЗ существенно изменился правовой статус бюджетных учреждений, расширена их самостоятельность и одновременно повышена ответственность за результаты деятельности. Согласно положениям ст. 78.1 Бюджетного кодекса с 2012 года в бюджете города предусмотрены субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания, а также субсидии на иные цели. Таким образом, в корне изменился подход к формированию бюджета. 3 Повышение отдачи от использования муниципальных расходов. В связи с введением с 1 января 2012 года новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг сформированы муниципальные задания для бюджетных и автономных учреждений и нормативы их финансового обеспечения, утверждены отраслевые методики определения нормативных затрат на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) с учетом отраслевых особенностей. В целях улучшения уровня финансового планирования, бюджетной дисциплины внедрена практика оценки качества финансового менеджмента главных администраторов бюджетных средств. 4 Повышение эффективности бюджетных расходов. В целях эффективного расходования бюджетных расходов ведется работа по разработке программы повышения эффективности бюджетных расходов в городе на период до 2014 года. Важным моментом является дальнейшее развитие системы муниципальных заданий, перевод основной части расходов на программный принцип, повышение самостоятельности субъектов бюджетного планирования. Бюджет 2012 года также социально ориентирован. По-прежнему в общем объеме средств лидируют расходы на отрасли социальной сферы. В приоритетном порядке обеспечены финансированием расходы по оплате труда и начислений на оплату труда, публично-нормативных обязательств, коммунальных услуг, на выплату гарантий и компенсаций. Tue, 15 May 2012 00:00:00 +0400 http://bujet.ru/article/181819.php Из чего складывается бюджет современного Петрозаводска, чем отличается бюджет прошлого года от текущего и какие доходные источники изыскивают финансисты для пополне-ния городской казны Бюджетная политика Из чего складывается бюджет современного Петрозаводска, чем отличается бюджет прошлого года от текущего и какие доходные источники изыскивают финансисты для пополнения городской казны, рассказывает Елена Владимировна ЛОГИНОВА, заместитель главы администрации Петрозаводского городского округа — председатель комитета финансов. Основные итоги исполнения бюджета 2011 года Первый квартал года — время подведения итогов и анализа исполнения бюджетов предшествующих периодов. В 2011 году администрации округа удалось реализовать большинство намеченных планов, нарастить положительные тенденции в социально-экономическом развитии города. Намечены направления дальнейшего динамичного развития. Бюджет за 2011 год исполнен по доходам в объеме 6,376 млрд руб. (из них налоговые и неналоговые доходы составили 4,266 млрд руб., или 67 %), по расходам — 6,533 млрд руб., дефицит — 156,3 млн руб., или 3,7 %, муниципальный долг — 1,048 млрд руб., или 24,6 % к объему доходов без учета финансовой помощи. Доходы и расходы бюджета за истекший год возросли по отношению к 2010 году на 13,2 и 18,7 % соответственно. В структуре налоговых и неналоговых доходов наибольший удельный вес занимают налог на доходы физических лиц — 36,8 %, доходы от платных услуг — 26,4 %, доходы от использования и реализации имущества — 24,0 %. Остальные доходные источники имеют удельный вес менее трех процентов. Бюджет округа остается дефицитным. Учитывая недостаточность доходной части, Петрозаводск вынужден самым активным образом использовать реализацию имущества для пополнения бюджета. При этом темпы доходов от реализации имущества возрастают год от года (рис. 1) и за 2011 год достигли 678 млн руб., в первую очередь благодаря реализации Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в рамках которого заключено 290 договоров по преимущественному выкупу помещений с рассрочкой на пять лет. Город в 2011 году поставил точку в вопросе просроченной кредиторской задолженности и, что важно отметить, не расчетами с кредиторами из бюджета, а посредством проведенной работы о признании задолженности безнадежной к взысканию по пеням и штрафам, начисленным по единому социальному налогу за долги в период до 2005 года (рис. 2). Также мы провели серьезную работу с коммерческими банками по снижению процентных ставок по привлекаемым кредитам, и на сегодняшний день диапазон используемых процентных ставок составляет от 5,57 до 6,16 %. В результате расходы на обслуживание долга составили в 2011 году 25 млн руб. и сокращены существенно к 2010 году на 32 млн руб., к 2009 году — на 54 млн руб. и даже к докризисному 2008 году — на 6 млн руб. Как и в предшествующие годы, в 2011 году сохранена социальная направленность бюджета: доля расходов на образование, здравоохранение, культуру, социальную политику достигла 71,1 % от общего объема расходов. В рамках бюджета осуществлялась реализация 23 долгосрочных и ведомственных целевых программ, а также адресной инвестиционной программы, направленных на решение ключевых социально-экономических проблем Петрозаводска. Приоритеты, как и у большинства российских городов, это возврат в систему дошкольного образования зданий детских садов, начало строительства физкультурно-оздоровительных объектов, ремонт дорог, дворовых территорий и проездов к ним, увеличение объема и кратности уборки муниципальных дорог, реализация мероприятий по энергосбережению, переселение граждан из аварийного жилья, строительство и реконструкция водопроводных очистных сооружений, капитальный ремонт учреждений. Объем расходов по последнему направлению увеличен в пять раз к уровню 2010 года. При этом город активно продвигается в деле внедрения информационно-коммуникационных технологий в муниципальное управление. В частности, исполнение бюджета полностью автоматизировано, внедрен программный комплекс по реализации муниципальных заданий. Немаловажное значение уделяется освещению исполнения бюджета, на сайте администрации есть специальный подраздел «Открытый бюджет» (http://www.petrozavodsk-mo.ru/petrozavodsk/gorod/budget/open.htm), в котором размещается не только оперативная информация, но и аналитические записки с описанием и оценкой ситуации за ряд отчетных периодов в сфере исполнения параметров бюджета, финансовой гибкости, управляемости долгом и задолженностью, финансового менеджмента, муниципальных услуг. Бюджет 2012 года в новых условиях Бюджет 2012 года для Петрозаводска отличается от последних лет и достаточно непрост. Основные параметры бюджета округа 2012 года существенно ниже: доходы — 4,361 млрд руб., расходы — 4,721 млрд руб., то есть снижение к уровню 2011 года на 31,6 и 27,7 % соответственно. Произошло сокращение налоговых и неналоговых доходов с 4,266 млрд до 2,568 млрд руб., то есть на 40 %. Обусловлено это прежде всего реализацией Закона № 83-ФЗ, то есть определением статуса основной массы учреждений как бюджетных и, как следствие, незачислением доходов от предпринимательской деятельности в бюджет. Однако основные потери доходов, оказывающие более существенное влияние на бюджет округа с проекцией на последующие годы, — это снижение норматива отчислений НДФЛ с 40 до 30 % (по оценке потери составят 433 млн руб.), государственной пошлины за государственную регистрацию транспортных средств и иные юридически значимые действия, связанные с изменениями и выдачей документов на транспортные средства, регистрационных знаков (80 млн руб.), денежных взысканий (штрафов) за административные правонарушения в области дорожного движения (37 млн руб.). Безусловно, все изменения происходят в рамках федерального законодательства в увязке с одновременным расставанием с расходными полномочиями по здравоохранению и полиции общественной безопасности. Но, учитывая приоритеты в социально-экономическом развитии округа и достаточно серьезные вложения в сферу здравоохранения, произведенные в 2010 и 2011 годах, мы в 2012 году потеряли в виде доходных источников больше, чем потратили бы на указанные полномочия. Учитывая снижение доходов, невозможность ухода от дефицитного бюджета, объем муниципального долга на конец 2012 года оценивается уже на уровне 50 % против 24,6 % на начало года. В расходной части бюджета 2012 года имеется также существенное изменение — из-за изменения формулы в законе субъекта РФ на нас возложена обязанность выплачивать «отрицательный трансферт» в объеме 316 млн руб., а это 35 % от запланированных неналоговых доходов. Получается, что мы продаем имущество для того, чтобы отдать деньги в вышестоящий бюджет. При этом субъект передает городу субсидии на софинансирование расход­ных полномочий в объеме 670 млн руб., то есть возникают встречные потоки. К счастью, таких городов в стране немного. Мы попросили членов НП «Сообщество финансистов России» поделиться соответствующей информацией, из полученных ответов стало ясно, что «отрицательный трансферт» имеют Тула, Казань, Омск и соответственно Петрозаводск. Новый статус учреждений: локальный опыт как проявление общесистемных сложностей В Петрозаводске 31 декабря 2011 года завершен переходный период, установленный нормативным актом в рамках Закона № 83-ФЗ. Вся нормативная база округа была разработана еще в 2010 году, откорректирована на пилотных учреждениях в 2011 году. С 1 января 2012 года сеть муниципальных учреждений представлена шестью казенными учреждениями — это учреждения, исполняющие функции в сфере органа местного самоуправления, одним автономным — учреждение, осуществляющее поставку продуктов питания, 148 бюджетными учреждениями — школы, детские сады, детские дома, учреждения культуры, спорта, молодежной политики и социальной защиты. Что касается финансового обеспечения бюджетных учреждений, не будем скрывать, пока все не просто. Даже возникал вопрос: «А не поторопились ли мы?» И на самом деле опыт других муниципальных образований Карелии показывает, что практически половина учреждений переведена в статус казенных, то есть там все привычно, более понятно, подконтрольно. Ясно одно, что, пройдя путь формирования нормативной базы, определения статуса учреждений, формирования перечня услуг, расчета нормативных затрат на их оказание, определения перечня имущества, формирования муниципальных заданий, планов финансово-хозяйственной деятельности и, наконец, самих соглашений, отступать как минимум не логично. С какими трудностями мы столкнулись? Первое — это, конечно, расчет нормативов. С начала года в основе финансового обеспечения муниципальных заданий заложен принцип использования норматива затрат на предоставление услуг по сфере деятельности по 52 учреждениям. Это учреждения культуры, социальной защиты, дополнительного образования, детские дома, интернаты, школы. По остальным учреждениям внедрить общие нормативы в той или иной сфере пока не получилось, так как существовали достаточно разные условия финансирования учреждений. Это задача текущего года. Второе — это закрепление ответственности учреждений посредством зависимости размера перечисляемой субсидии от выполненных показателей, установленных муниципальным заданием и характеризующих объем и качество оказываемых услуг. Мы пошли достаточно простым путем и соглашениями закрепили по количественным показателям услуг диапазоны: когда услуга выполнена на 95–105 % — сокращения объемов субсидии не требуется, если показатель ниже 95 %, то финансирование сокращается, выше 105 % — размер субсидии увеличивается. Долго дискутировали на эту тему, но решили, что на изменение контингента, в частности его небольшое сокращение, учреждение не способно быстро отреагировать, например, своей штатной численностью в рамках трудового права. Также ввели ответственность за неисполнение критериев качества: при невыполнении до трех показателей размер субсидии корректируется в сторону уменьшения на 0,5 % стимулирующей части фонда оплаты труда учреждения; от трех до пяти показателей — на 1 %, свыше пяти показателей — на 3 %, то есть первоначально установили достаточно щадящие требования. Третье — далеко не всегда учреждения своевременно используют субсидии, перечисленные на их счета. Для нас этот вопрос крайне актуален, так как бюджет дефицитный. Постоянная корректировка графиков перечисления субсидий — вариант не самый рациональный, к тому же достаточно затратный по времени. Поэтому в рамках законодательства мы с начала года успешно используем механизм временного изъятия средств со счетов учреждений с немедленным восстановлением в случае появления документов для оплаты, что позволяет качественно управлять средствами бюджета. Подводя итоги, можно отметить, что основная проблема настоящего периода — преодоление сложившихся стереотипов. Ведь на деле у исполнительных органов местного самоуправления в связи с реализацией Закона № 83-ФЗ объем работы намного возрос, причем без увеличения численности служащих, а результата вложенного труда, к сожалению, на данном этапе пока не видно. И самое основное — закон предоставил учреждениям много возможностей, дал прочувствовать свою самостоятельность, но этому отчасти также необходимо учиться. Отсюда и наша задача — дать возможность учреждениям на практике осознать преимущества нового положения. Tue, 15 May 2012 00:00:00 +0400 http://bujet.ru/article/181811.php На сегодняшний день оказание подавляющей части государственных (муниципальных) услуг населению, финансируемых за счет бюджетных средств, осуществляется на основе сети государственных и муниципальных учреждений. По данным Министерства регионального развития РФ Социальная сфера На сегодняшний день оказание подавляющей части государственных (муниципальных) услуг населению, финансируемых за счет бюджетных средств, осуществляется на основе сети государственных и муниципальных учреждений. По данным Министерства регионального развития РФ, доля бюджетных услуг, оказываемых негосударственными (немуниципальными) организациями, в общем объеме услуг, оказываемых субъектами РФ и муниципальными образованиями, составила по итогам 2009 года 5,7 %, причем в 64 из 83 регионов значение данного показателя было менее 1 %. Леонид Владимирович ПЕРЦОВ, руководитель проектов сектора «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города» Зарубежный опыт и отечественные реалии Существующая в России система оказания социальных услуг значительно отличается от практики большинства развитых стран, в которых негосударственные (немуниципальные), прежде всего некоммерческие, организации активно участвуют в оказании услуг в социальной сфере за счет бюджетных средств. В многих странах, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития, до 10–15 % средств, вкладываемых органами публичной власти в оказание услуг образования, здравоохранения, социальной защиты и поддержки, направляются негосударственным поставщикам. Широко распространено установление специальных законодательных норм и процедур, способствующих участию НКО в государственных закупках, в частности в закупках социально значимых услуг. Формы и масштаб участия негосударственных организаций в оказании услуг за счет бюджетных средств различаются в разных странах и отраслях, однако в большинстве развитых стран данные организации — важнейший партнер органов пуб­личной власти при оказании услуг в социальной сфере. Это непосредственно отражается в структуре доходов негосударственных НКО: согласно исследованию Высшей школы экономики доля бюджетного финансирования в их общих доходах в среднем по группе стран Западной Европы, Канады и Израиля достигает 54 %, стран Восточной Европы — 42 %, в англосаксонских странах — 36 %, в развитых странах Азии — 34 %, в странах Латинской Америки — 19 %. В современной России значение этого показателя не превышает 5 %. Российское законодательство практически не содержит запретов на участие негосударственных (немуниципальных) организаций в оказании услуг за счет бюджетных средств. В то же время правовая база, регулирующая привлечение негосударственных (немуниципальных) организаций к оказанию услуг, не развита, а бюджетные средства «закреплены» за государственными и муниципальными учреждениями. В результате практика привлечения негосударственных (немуниципальных) организаций к оказанию государственных (муниципальных) услуг на местном и региональном уровнях носит точечный характер. Между тем мировой и российский опыт свидетельствует о благотворной роли конкуренции в системе оказания услуг. Во-первых, развитие конкуренции между поставщиками при условии прозрачных и объективных критериев распределения средств повышает их заинтересованность в более эффективной работе. Во-вторых, частичная демонополизация увеличивает гибкость системы оказания услуг, в частности позволяет более полно учесть потребности разных групп населения, а в случае необходимости быстрее корректировать объемы и (или) требования к качеству оказываемых услуг. В-третьих, распределение ответственности за поставку услуг, как правило, оказывает положительное влияние на качество управления соответствующей сферой в целом. Передача части услуг на аутсорсинг вынуждает публично-правовые образования производить реальную оценку полной фактической стоимости оказания услуг, включающую в себя стоимость амортизации оборудования и недвижимого имущества, которые не отражаются в традиционной системе бюджетного учета, утверждать детализированные стандарты качества услуг, осуществлять прочие мероприятия по конкретизации критериев принятия решений. Наконец, не следует забывать, что привлечение негосударственных (немуниципальных) поставщиков официально обозначено в качестве приоритетного направления развития системы оказания государственных (муниципальных) услуг в Российской Федерации. Так, в Послании Президента РФ Федеральному собранию от 30 ноября 2010 года отмечено, что решение задачи модернизации системы оказания государственных (муниципальных) услуг включает в себя задачу расширения практики привлечения некоммерческих организаций к оказанию услуг в социальной сфере. Данная задача зафиксирована и в ряде документов, определяющих стратегические направления развития страны. Механизмы Двумя основными механизмами привлечения негосударственных (немуниципальных) организаций к оказанию государственных (муниципальных) услуг являются заказ услуг и целевые потребительские субсидии — бюджетные средства, перечисляемые потребителям и лишь потом от потребителей к выбранным ими организациям-поставщикам услуг (работ, товаров). Оба эти механизма могут применяться (и фактически применяются) уже в условиях действующего законодательства. Государственный (муниципальный) заказ на оказание услуг за счет бюджетных средств представляет собой частный случай размещения заказа, регулируемого законодательством РФ о закупках. Заказ услуг требует формирования детализированного технического задания и утверждения в правовой базе субъекта РФ или муниципального образования стандартов качества услуг, необходимость соответствия которым отражается в государственном (муниципальном) контракте. Закон № 94-ФЗ не содержит каких-либо правовых препятствий к заказу социальных услуг. Существует региональный и муниципальный опыт размещения государственного (муниципального) заказа на предоставление государственных (муниципальных) услуг (работ). При этом муниципальный опыт заказа услуг, прежде всего услуг дошкольного образования (Владимир, Киров, Магадан, Пермь и др.), носит преимущественно точечный характер, а в таких субъектах РФ, как Тюменская область и Пермский край, заказ услуг и работ (в частности, в сфере социальной защиты) осуществлялся на систематической основе. В то же время для заказа социальных услуг на рыночной основе присущи все общие проблемы законодательства о закупках органами публичной власти — доминирующая роль ценового критерия при оценке заявок, ограничения на формирование конкурсных лотов, отсутствие эффективных механизмов защиты от недобросовестных поставщиков, длительность конкурсных процедур и процедур разрыва заключенных контрактов. Данные проблемы могут быть решены только на федеральном уровне в целом, возможным вариантом решения является утверждение специального раздела закона о закупках, определяющего особые условия заказа данной категории услуг, либо развитие механизма государственного (муниципального) задания, распространение на него отдельных норм права, регулирующих договорные отношения. Менее известна в современной России технология целевой потребительской субсидии. Особенностью данного вида субсидий является их целевой характер: порядок выдачи субсидии таков, что потребитель может направить полученные средства только на приобретение конкретных услуг (работ, товаров) и ни на что другое. Таким образом, финансовые ресурсы при использовании технологии целевой потребительской субсидии распределяются среди поставщиков в зависимости от выбора потребителя. Целевые потребительские субсидии могут предоставляться в форме ваучеров (сертификатов), дающих право на получение услуги (работы, товара), а также в форме денежных средств, поступающих на специальные счета, которые могут использоваться только для оплаты конкретных услуг (работ, товаров) у определенных поставщиков. Целевые потребительские субсидии могут использоваться для финансирования как государственных (муниципальных), так и негосударственных (немуниципальных) организаций-поставщиков. Применение целевых потребительских субсидий обеспечивает: возможность адресной поддержки выбранных категорий населения; достижение баланса между целевым назначением субсидии и свободой потребительского выбора гражданина; развитие конкуренции между поставщиками и увеличение числа поставщиков, которое позволяет более полно учесть потребности разных групп населения; возможность расходования бюджетных средств только по факту оказания услуги (выполнения работы, предоставления товара). Наиболее известными формами целевой потребительской субсидии в России являются государственные сертификаты на материнский (семейный) капитал, а также государственные жилищные сертификаты, подтверждающие право на получение субсидии, которая может использоваться только на приобретение (строительство) жилья. Существует региональный (Пермский край, Волгоградская и Тюменская области и др.) и муниципальный (Владимир, Пермь, Уссурийск и др.) опыт применения целевых потребительских субсидий. Вместе с тем практика их применения остается слабо распространенной. Важными причинами низкого уровня распространения целевых потребительских субсидий является неразработанность правовой базы, отсутствие достаточного опыта применения технологии на региональном и местном уровнях. Особым сдерживающим фактором развития практики является отсутствие в Бюджетном кодексе формы расходования бюджетных средств (вида бюджетных ассигнований), которая могла бы быть точно соотнесена с целевой потребительской субсидией. Действующая редакция Бюджетного кодекса предусматривает две основные формы перечисления средств бюджетов бюджетной системы РФ физическим лицам — социальное обеспечение населения и субсидии индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг. Так, п. 1 ст. 74.1 БК РФ определяет, что «к бюджетным ассигнованиям на социальное обеспечение населения относятся бюджетные ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения». При этом термин «социальные выплаты» Бюджетного кодекса нередко необоснованно трактуется органами публичной власти как вид бюджетных ассигнований, который может применяться исключительно для выплат средств населению, перечисляемых в рамках реализации мер социальной политики. В результате отсутствует самостоятельный механизм перечисления целевых потребительских субсидий. В случае если целевые потребительские субсидии прямо предусмотрены отраслевыми федеральными законами (например, Федеральным законом «О государственной социальной помощи»), выплаты физическим лицам денежных средств осуществляются за счет бюджетных ассигнований на социальное обеспечение населения. Однако при отсутствии специальных норм федерального законодательства органы государственной власти субъектов РФ и особенно органы местного самоуправления сталкиваются с трудностями при реализации инициатив в области предоставления субсидий на самостоятельную закупку населением товаров, работ, услуг. Проблема неадекватной правоприменительной практики особенно остро стоит на местном уровне, поскольку социальная поддержка и защита не входят в число вопросов местного значения. Следует также отметить, что в целях развития рассмотренных выше механизмов привлечения негосударственных (немуниципальных) поставщиков к оказанию услуг требует решения проблема отсутствия единой системы учета государственных (муниципальных) услуг (работ), предоставляемых в трех основных формах — производство через систему государственных (муниципальных) учреждений, государственный (муниципальный) заказ, целевые потребительские субсидии. Формируемые сегодня органами публичной власти отраслевые и ведомственные перечни государственных (муниципальных) услуг (работ), оказываемых (выполняемых) бюджетными и автономными учреждениями, являются своего рода заделом при подготовке такого классификатора, однако он должен быть расширен в отношении услуг, оказываемых негосударственными (немуниципальными) поставщиками, а также казенными учреждениями. Перспективы Несмотря на то что регионы и муниципалитеты уже сегодня имеют возможности для передачи оказания государственных (муниципальных) услуг на аутсорсинг, распространение данной практики в заметных на уровне страны масштабах требует реализации целенаправленной политики. Можно утверждать, что в настоящее время на уровне федеральных органов государственной власти, научного и экспертного сообщества постепенно формируется запрос на проведение такой политики. В рамках разработки предложений по корректировке Концепции социально-экономического развития РФ до 2020 года (так называемая Стратегия-2020) экспертная группа «Развитие общественных институтов» сформулировала ряд долгосрочных предложений по привлечению негосударственных (немуниципальных) организаций, прежде всего НКО, к оказанию государственных (муниципальных) услуг. Предложения включают в себя мероприятия по трем основным направлениям. 1 Развитие практики заказа государственных (муниципальных) услуг у негосударственных (немуниципальных) организаций. 2 Развитие механизмов оказания государственных (муниципальных) услуг (работ, товаров) на основе целевых потребительских субсидий. 3 Обеспечение недискриминационных налоговых условий деятельности некоммерческих организаций при оказании государственных (муниципальных) услуг. Предложения сформулированы в соответствии со следующими принципами. Во-первых, предполагается, что стимулирование применения практик заказа и предоставления целевых потребительских субсидий на оказание государственных (муниципальных) услуг должно в равной мере затрагивать некоммерческие и коммерческие негосударственные (немуниципальные) организации. НКО должны осуществлять свою деятельность в равных (но непривилегированных!) условиях по сравнению с коммерческими поставщиками и некоммерческими государственными (муниципальными) организациями. Во-вторых, в связи с тем, что основной объем государственных (муниципальных) услуг оказывается населению на региональном и местном уровнях, федеральные органы государственной власти должны создавать условия и стимулировать субъекты РФ и муниципальные образования к передаче оказания услуг на аутсорсинг. Стимулирование не должно носить характер принуждения, поскольку на многих территориях административное давление, нацеленное на передачу функций по предоставлению услуг, в лучшем случае приведет к массовой имитации, в худшем — окажет негативное воздействие на систему оказания услуг. Во-третьих, основной целью мероприятий является повышение качества и развитие конкуренции, но не повышение эффективности бюджетных расходов в краткосрочной перспективе. Как отмечалось, планирование и учет в существующей системе бюджетного финансирования производится по текущей стоимости оказания услуг — без стоимости амортизации недвижимого имущества и оборудования. В результате при замещении подведомственного учреждения негосударственным (немуниципальным) поставщиком формальная стоимость оказания услуги, как правило, возрастает. Предложенные мероприятия по расширению привлечения некоммерческих организаций к оказанию государственных (муниципальных) услуг включают в себя: меры по совершенствованию бюджетного, налогового законодательства РФ, законодательства о государственных и муниципальных закупках, законодательства, регулирующего оказание услуг в основных отраслях социальной сферы; подготовку федеральными органами власти инструкций и модельных актов для регионов и муниципалитетов по заказу услуг, применению механизма целевых потребительских субсидий; стимулирование реформирования системы оказания государственных (муниципальных) услуг на региональном и местном уровнях путем предоставления субсидий субъектам РФ и муниципальным образованиям; реализацию обучающих программ для представителей органов публичной власти, НКО и иных негосударственных (немуниципальных) поставщиков. Экспертной группой предложено перспективное целевое значение доли средств, переданных негосударственным (немуниципальным) поставщикам путем размещения государственного (муниципального) заказа и с помощью механизма целевых потребительских субсидий, в общем объеме бюджетных средств, направляемых на оказание государственных (муниципальных) услуг, в 15–20 % к 2020 году. Для оценки успешности реализации мероприятий следует также оценивать ряд дополнительных параметров: удовлетворенность населения качеством предоставляемых государственных (муниципальных) услуг; организационно-правовую структуру, размер, характеристики финансирования и другие особенности негосударственных (немуниципальных) поставщиков государственных (муниципальных) услуг; правовые основы практик привлечения негосударственных (немуниципальных) поставщиков к оказанию услуг на региональном и местном уровнях и ряд других. Однако оценки по данным направлениям не могут быть получены только на основе системы государственной статистики, для этого потребуется периодическое проведение специальных исследований. Предложенное целевое значение индикатора достаточно консервативно. Реализация предлагаемых мероприятий, как и любых реформ в социальной сфере, связана с рисками снижения качества предоставляемых услуг. Эти риски могут быть связаны с ошибками при формировании технических заданий негосударственным поставщикам, с ошибками при осуществлении контроля качества оказываемых услуг и т. д. Консервативный подход к определению целевого значения показателя призван минимизировать возможные риски реформирования. В настоящее время подготовленные предложения рассматриваются федеральными органами государственной власти. С полным перечнем предлагаемых мероприятий можно ознакомиться на информационном сайте экспертных групп по работе над «Стратегией-2020» Tue, 15 May 2012 00:00:00 +0400 http://bujet.ru/article/181807.php Сегодня в России разрабатывается и утверждается значительное количество стратегических документов — планов, стратегий, концепций. На федеральном уровне были разработаны Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года Бюджетная политика Ольга Олеговна СМИРНОВА, к. э. н., доцент, заведующий кафедрой стратегического планирования Академии МНЭПУ Сегодня в России разрабатывается и утверждается значительное количество стратегических документов — планов, стратегий, концепций. На федеральном уровне были разработаны Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, стратегии развития отраслей экономики и социальной сферы, отдельных направлений деятельности. Есть стратегии социально-экономического развития всех федера­ль­ных округов и отдельных территорий. Администрациями 83 субъектов РФ разработаны и утверждены свои стратегии социально-экономического развития. Разработаны и действуют стратегические документы развития российского бизнеса — естественных монополий и крупных компаний (Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года, инвестиционные программы энергогенерирующих и нефтегазодобывающих компаний и т. д.). Не будем обсуждать вопрос качества и взаимосогласованности указанных документов. Речь пойдет о выделении средств федерального бюджета в соответствии со стратегическими ориентирами, отраженными в федеральных документах. Как законодательно влияют указанные документы развития на бюджетный процесс? В соответствии с Бюджетным кодексом составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики. Составление бюджета основывается на Бюджетном послании Президента РФ, прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год, основных направлениях ее бюджетной и налоговой политики, прогнозе сводного финансового баланса, плане развития государственного или муниципального сектора экономики. Следовательно, можно констатировать, что ряд стратегических документов долгосрочного планирования — доктрин, концепций, стратегий развития отраслей и территорий не имеет реального, законодательно установленного влияния на бюджетный процесс. Возможно, они являются ориентиром для подготовки документов среднесрочного горизонта планирования на основе тех целей, которые заданы в долгосрочных документах. Закон «О государственном прогнозировании» определяет следующий перечень и порядок разработки документов: прогноз социально-эконо­мичес­кого развития на долгосрочную перспективу разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период; на основе прогноза на долгосрочную перспективу Правительство РФ организует разработку концепции социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу; в целях обеспечения преемственности социально-экономической политики государства данные прогноза и концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу используются при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу; прогноз социально-эконо­мичес­кого развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется; послание Президента РФ содержит специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу; Правительство РФ разрабатывает программу социально-экономического развития на среднесрочную перспективу исходя из положений, содержащихся в послании Президента РФ; Правительство РФ одновременно с представлением проекта федерального бюджета представляет Государственной думе прогноз социально-экономического развития на предстоящий год. Стратегии и реалии Рассмотрим, какие документы разрабатываются и используются при формировании бюджета. Прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу, прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу, концепции социально-экономического развития на среднесрочную перспективу не разрабатывались. В 2008 году была разработана и утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 года, известная как «Стратегия-2020». Стратегия социально-экономического развития России на период до 2010 года разработана не была. В 2001 году утверждена Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002–2004 годы), в 2003 году — на 2003–2005 годы, в 2006 году — на 2006–2008 годы. После 2008 года программы социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу в России не разрабатываются. В Прогнозе социально-экономи­ческого развития на 2012 год и на плановый период 2013–2014 годов значится, что он разработан на основе сценарных условий, основных параметров прогноза социально-экономического развития, одобренных Правительством РФ, с учетом задач, обозначенных в Послании Президента РФ Федеральному собранию и бюджетном послании о бюджетной политике в 2012–2014 годах, а также ориентиров и приоритетов социально-экономического развития, предусматриваемых основными направлениями деятельности Правительства РФ и концепцией долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 года. Однако в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года определены отдельные целевые показатели развития на период до 2020 года. Целевые индикаторы определены для нефтегазовой отрасли и железнодорожного транспорта. Целевые показатели инвестиций в основной капитал определены для следующих секторов экономики: обрабатывающего сектора (в том числе машиностроительного комплекса), связи, транспортного комплекса, энергетического сектора, аграрно-промышленного комплекса, добывающего сектора, недвижимости, социального комплекса. Показатели не представлены в региональном разрезе (или по федеральным округам). Прослеживается системный разрыв между долгосрочными документами планирования и нормативными документами, влияющими на бюджетный процесс. Не реализуется система документов, последовательность их разработки и преемственность, определенная федеральным законодательством. Ранее субъекты РФ разрабатывали программы экономического и социального развития, основываясь на принципе, что решение региональных проблем основывается на программно-целевом методе с учетом основных направлений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период, прогнозов ее социально-экономического развития и социально-экономического развития соответствующего субъекта РФ. Органам государственной власти субъектов РФ при разработке региональных программ было рекомендовано руководствоваться положениями программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу. Сегодня программы экономического и социального развития на среднесрочную перспективу субъекты РФ не разрабатывают. Возникает вопрос: какое место в системе государственного планирования и бюджетирования занимают сегодня стратегии социально-экономического развития субъектов РФ и стратегии федеральных округов, если они не превращаются в среднесрочные документы, коррелирующиеся со среднесрочными планами и прогнозами, разрабатываемыми в целях формирования бюджета на очередной финансовый год? Правомерен вопрос и о месте и роли стратегий отраслей экономики и социальной сферы. Зачем сегодня разрабатываются документы, которые не имеют законодательно определенного правового статуса, нормативно закрепленного порядка влияния на бюджетный процесс? Однако еще больше беспокоит следующее. Во многих стратегических документах, утвержденных на федеральном уровне, или в пояснительных записках к стратегиям, доктринам, концепциям, а также в планах реализации таких документов указано: «Не потребует дополнительных расходов средств федерального бюджета». Значит ли это, что запланированное стратегиями (например, стратегиями федеральных округов) создание объектов капитального строительства и социальной инфраструктуры ляжет на плечи компаний и бюджетов субъектов РФ и муниципалитетов? Возможно, полный перечень объектов отражен в отраслевых стратегиях, а в территориальных просто происходит дублирование. Но анализ документов говорит о том, что это не так. Тогда напрашивается новый вопрос: с какой целью формируются стратегии развития, если в бюджете нет денег на их реализацию, и о каком развитии может идти речь, если документы развития — стратегии, доктрины, концепции не имеют влияния на бюджетный процесс? Необходимость общих правил В России внедрение программно-целевых инструментов бюджетирования началось с 2004 года, когда на федеральном уровне была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004–2006 годах. Расширение практики внедрения программно-целевых методов в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления предусмотрено Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. К настоящему времени сформирована нормативная и методологическая основа для разработки государственных программ Российской Федерации. При этом на сегодняшний день в законодательстве существует ряд пробелов и противоречий относительно порядка и условий применения этих методов управления и бюджетного планирования, а также правового регулирования вопросов комплексного социально-экономического развития. Для перспектив развития регионов в первую очередь важны общие правила игры в вопросах стратегического планирования. При этом порядок и условия формирования и реализации программных методов управления и бюджетного планирования требуют более четкого и детального законодательного регулирования. Таким образом, переход к программному бюджету требует как повышения качества организации бюджетного планирования программных расходов, их обоснованности, направленности на достижение количественно измеряемых результатов, взаимосвязи различных программных инструментов, так и повышения доли охвата программными мероприятиями бюджетных средств. Безусловно, сегодня нет смысла возвращаться к интерпретациям Федерального закона от 26 ноября 1998 года «О Бюджете развития Российской Федерации». Вместе с тем процесс утверждения стратегических документов должен быть построен так, чтобы принимаемые на федеральном и региональном уровнях решения, утверждаемые в стратегических документах, находили отражение в бюджетном процессе. Безусловно, необходим системный закон о государственном стратегическом планировании. Многострадальный проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании», который сегодня представлен на сайте Минэкономразвития России, обсуждается с 2009 года, а варианты закона — с 2003 года. Острую необходимость в документе о стратегическом планировании в 2009 году обозначил Указ Президента РФ «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации». Значит, новый документ должен отвечать на вопросы дня сегодняшнего. Вместо «реестра документов государственного стратегического планирования» (ст. 9 проекта ФЗ) необходимо реализовать порядок согласования бесчисленного количества концепций, стратегий, доктрин. Пора начать говорить об индикативном планировании, о взаимосвязи планирования и бюджетного процесса. Видится, что многие поставленные выше вопросы можно было бы решить, по иному взглянув на предмет регулирования в проекте федерального закона о стратегическом планировании, расширив его порядком координации с бюджетным процессом (что не противоречит современной редакции Бюджетного кодекса). Tue, 15 May 2012 00:00:00 +0400 http://bujet.ru/article/181801.php В середине марта широкой общественности был представлен более чем 800-страничный итоговый доклад «Стратегия-2020: новая модель роста — новая социальная политика», который начиная с декабря 2010 года по поручению Правительства РФ готовили два десятка экспертных групп. Цуциев Марк Артурович Политика В середине марта широкой общественности был представлен более чем 800-страничный итоговый доклад «Стратегия-2020: новая модель роста — новая социальная политика», который начиная с декабря 2010 года по поручению Правительства РФ готовили два десятка экспертных групп. Руководители проекта всячески подчеркивают уникальность проделанной работы, но при этом поясняют: это не программа действий, а скорее описание ключевых развилок социально-экономического развития. Опираясь на выводы экспертов, власти должны будут принимать конкретные политические решения. Три вызова Прежний вариант стратегии был утвержден еще в 2008 году, то есть перед самым кризисом. «Перспективы использования той версии стратегии с учетом новых реалий были сомнительными, — замечает один из кураторов проекта ректор Высшей школы экономики Я. И. Кузьминов. — Был заморожен целый ряд структурных реформ и реформ в социальной сфере. Сейчас мы достигли докризисных объемов экономики, и встал вопрос о том, как переформулировать стратегию». В том числе речь идет о проведении комплекса «запоздавших» реформ в здравоохранении, образовании, местном самоуправлении. Примечательно, что главным результатом работы Кузьминов и другие руководители проекта называют то, что удалось сформулировать основные направления экономической политики, учитывающие интересы среднего класса. Ставка на развитие человеческого капитала позволит изменить модель экономического роста, придать ему иное качественное содержание. Как сказано в докладе, для реализации стратегических целей России необходим не просто экономический рост, но достаточно высокие его темпы — не менее 5 % в год, заметно превышающие темпы роста развитых стран (согласно прогнозу Мин­экономразвития России на 2012–2014 годы, экономика вырастет на 3,7 , 4 и 4,6 % соответственно). По мнению ректора Академии народного хозяйства и госслужбы В. А. Мау, необходимость в новой несырьевой модели роста, заявленной в названии доклада, диктуется тремя крупными вызовами. Первый — изменение глобальной ситуации в мировой экономике, которую ждет десятилетие «турбулентности». В этот период развитые рыночные экономики уже не будут ключевым источником роста. Учитывая, что 60 % внешнеторгового оборота России приходится на страны Евросоюза, ее экономику ждет неизбежное замедление. Второй вызов — демографический. Два года назад Россия вступила в принципиально новую фазу: началось сокращение населения трудоспособного возраста, темп этого сокращения — около 1 % в год. До этого численность трудоспособного населения при общем сокращении населения увеличивалась (в «нулевые» ежегодный рост составлял 2,2 %). При этом приток населения происходит за счет неквалифицированной рабочей силы, чего не скажешь о его оттоке. Наконец, третий вызов связан с перспективой снижения роли ТЭКа в мировой экономике в результате развития зеленых технологий и альтернативных источников энергии. Авторы доклада рассчитывают на поддержку правительством своих предложений, однако признают, что перспективы некоторых из них пока туманны. «В каждом разделе есть предложения политического характера, причем неоднозначные, где только президент и премьер будут решать, что конкретно делать», — объясняет В. А. Мау. «Бюджетный маневр» Так, по словам разработчиков, в правительстве «позитивно обсуждается» предложенная ими модель «бюджетного маневра». Речь идет о частичной смене приоритетов в расходах бюджета. Цель «маневра» — баланс между целями поддержания краткосрочной стабильности и обеспечения развития, которое позволит добиться долгосрочной мак­роэкономической и социальной стабильности. Достижение такого баланса потребует увеличения бюджетных расходов на 4 % ВВП к 2020 году. Этот рост придется компенсировать сокращением расходов по ряду направлений на 2 % ВВП. В частности, предлагается значительно увеличить расходы на образование, здравоохранение, дорожное хозяйство. Сэкономить предполагается на обороне, национальной безо­пасности, правоохранительной деятельности. Предложено также сократить поддержку национальной экономики, прежде всего за счет частичного отказа от прямых субсидий из федерального и региональных бюджетов. В докладе отмечается, что во время кризиса среди основных получателей такой поддержки оказались моногорода, автопром, РЖД, а также финансовый сектор экономики. В итоге по данным 2010 года субсидии достигали колоссальных 4 % ВВП. Эксперты считают необходимым вернуться к докризисному уровню — около 1,5 % ВВП. Определенный финансовый эффект должна принести оптимизация численности госслужащих. На конец 2010 года она составила 1,65 млн человек по сравнению с 1,16 млн человек десятью годами ранее (рост в 1,4 раза). Авторы документа считают возможным к 2020 году довести количество чиновников до уровня 2000 года, то есть сократить их примерно на 30 %. Причем половину экономии предлагается направить на увеличение зарплат оставшихся сотрудников. Профобразование Еще один пакет предложений, который, по словам руководителей проекта, нашел поддержку в правительстве, касается реформы системы профессионального образования. В числе главных проблем здесь названо несоответствие структуры профессионального образования и рынка труда. Молодежь ориентирована прежде всего на получение высшего образования. Так, коэффициент приема в вузы (рассчитывается как соотношение числа поступивших и численности возрастной группы 17-летних) в 2010 году превысил 90 %. При этом до 35 % выпускников учреждений профессионального образования в год окончания колледжа поступают в вузы. Все это приводит к возникновению эффекта неблагоприятного отбора на программы начального и среднего профессионального образования. Как следствие — недостаточный масштаб и качество подготовки квалифицированных работников-«исполнителей» и низкий престиж соответствующих программ обучения. Среди возможных механизмов решения указанных проблем — развитие прикладного бакалавриата, программы «прикладных квалификаций» (предполагающие обучение на рабочем месте), введение минимального порога качества знаний абитуриента для получения бюджетного финансирования, оптимизация сети образовательных учреждений профессионального образования (в частности, включение колледжей в состав профильных вузов). Успех здесь возможен только при условии прекращения практики комплектования вооруженных сил по призыву, особенно подчеркивается в докладе. Переход на полностью контрактную армию позволит сократить спрос на программы высшего образования в пользу программ среднего профессионального образования на 20–25 %. Эффект от оптимизации структуры профессионального образования оценивается в 1–1,1 % годового роста ВВП к 2020 году. Кроме того, это в 1,5–2 раза снизит потребность экономики в импорте рабочей силы, что благоприятно скажется на структуре рынка труда и социальном климате. Транспортная инфраструктура Поддержка транспортной инфраструктуры, пожалуй, наиболее финансово емкое предложение экспертов (как они признают, реакция правительства на него пока неизвестна). В рамках существующих объемов инвестиций в отрасль, отмечается в докладе, возможно лишь купирование основных угроз деградации транспортной инфраструктуры, а также развитие отдельных ее сегментов. Авторы предлагают расширить инвестиции в транспортную инфраструктуру примерно на 700 млрд руб. в год, а к концу периода — на 1 трлн руб. Это будет эквивалентно примерно 3 % ВВП (сейчас соответствующие расходы составляют около 1 % ВВП). Причем в качестве одного из вариантов финансирования этих расходов называется повышение акцизов на бензин до 8–10 руб. за литр. «Российские авто­владельцы ездят по дорогам ровно с тем комфортом, за который они заплатили; улучшение дорожных условий однозначным образом связано с необходимостью повышения платежных обязательств владельцев транспортных средств», — отмечается в документе. В долгосрочной перспективе эксперты считают необходимым перейти на схему Pay-as-You-Go Tax («сколько едешь, столько платишь»), что предполагает введение универсального налога за километр пробега, дифференцированного в зависимости от категории и местонахождения дороги. При этом повышение нагрузки на автовладельцев будет поэтапным. Также указано на необходимость пересмотра норм и регламентов проектно-сметного дела, снижения стоимости строительства и ремонта автомобильных дорог, сокращения коррупционной составляющей строительства. Пенсионная реформа Ключевое расхождение между выводами экспертов и уже озвученной позицией политического руководства страны связано с болезненной темой реформы пенсионной системы. «Нам кажется, что без серьезных мер по прекращению дотирования из бюджета сложившихся пенсионных обязательств страна не достигнет устойчивой макроэкономической стабильности», — говорит Я. И. Кузьминов. Авторы обновленной «Стратегии-2020» настаивают на плавном повышении к 2030 году пенсионного возраста до 63 лет как для мужчин, так и для женщин. В 2010 году дефицит бюджета ПФР достиг 2,9 % ВВП, и, хотя в 2011 году он сократился до 1,8 %, реальная зависимость пенсионной системы от федерального бюджета продолжает расти. Совокупный трансферт из федерального бюджета в ПФР вырос с 1,6 % ВВП в 2008 году до 5,2 % ВВП в 2010 году. «Российская пенсионная система все в меньшей степени выполняет роль страхования доходов при выходе на пенсию и все в большей степени становится системой защиты от бедности пенсионеров», — говорится в докладе. При том что Россия уже сегодня стала страной с одним из самых высоких уровней обложения фонда оплаты труда обязательными взносами на пенсионное обеспечение, уровень реальных пенсий, измеряемый через коэффициент замещения, даже после всех повышений остается в 1,5–2 раза ниже среднего по странам ОЭСР. А учитывая, что соотношение количества пенсионеров и занятых будет ухудшаться, состояние пенсионной системы превращается в одну из ключевых макроэкономических проблем страны. Премьер-министр и избранный Президент РФ В. В. Путин признает необходимость стимулирования позднего выхода на пенсию, тем более что есть граждане, которые, по его словам, «намерены продолжить работу по достижении пенсионного возраста и, имея хороший заработок, хотели бы отсрочить оформление пенсии, но зато значительно увеличить ее будущий размер». В то же время он выступил против повышения пенсионного возраста. Проблема, по мнению экспертов, в том, что сценарий стимулирования позднего выхода все равно не позволяет снизить уже существующий уровень пенсионных обязательств и сможет дать искомый финансовый эффект только в очень отдаленной перспективе. Впрочем, по оценке научного руководителя Высшей школы экономики Е. Г. Ясина, даже повышение пенсионного возраста позволит сократить существующий дефицит Пенсионного фонда РФ максимум на 30 %. Налоговая политика Независимо от сценариев реформирования пенсионной системы необходимо рассмотреть возможность возврата к единому социальному налогу и передачи администрирования соответствующих платежей налоговым органам, считают авторы доклада. Они отмечают, что решение о замене ЕСН страховыми взносами и увеличение их ставок не обеспечивают долгосрочную сбалансированность пенсионной системы, но при этом резко увеличивают налоговую нагрузку и усложняют налоговое администрирование. К слову (если судить по высказываниям замминистра финансов С. Д. Шаталова), в Минфине возможность возвращения ЕСН пока отвергают. «Увеличение налоговой нагрузки на труд противоречит общемировой тенденции, когда для повышения конкурентоспособности экономики налоговая нагрузка на труд и капитал снижается, а на потребление — увеличивается», — поясняется в документе. Эксперты предлагают не увеличивать тарифы, в том числе после окончания двухлетнего периода, на который предусмотрено снижение общей ставки страховых взносов с 34 до 30 %. При этом предлагается увеличить налоги на потребление, в частности сократить перечень освобождений от НДС, перейти к единой 18-процентной ставке данного налога, а также повысить ставки акцизов на табак и алкоголь. Tue, 15 May 2012 00:00:00 +0400 http://bujet.ru/article/181793.php Обсуждение темы перераспределения полномочий и финансовых ресурсов между уровнями власти, широко развернувшееся в прошлом году, постепенно подходит к концу. Возможно, уже совсем скоро соответствующий законопроект будет внесен в Госдуму. Однако предварительный итог этого обсуждения вряд ли удовлетворит тех, кто ожидал сколько-нибудь масштабной децентрализации. Цуциев Марк Артурович Обсуждение темы перераспределения полномочий и финансовых ресурсов между уровнями власти, широко развернувшееся в прошлом году, постепенно подходит к концу. Возможно, уже совсем скоро соответствующий законопроект будет внесен в Госдуму. Однако предварительный итог этого обсуждения вряд ли удовлетворит тех, кто ожидал сколько-нибудь масштабной децентрализации. Передать или «делегировать»? Если судить по дискуссии, которая состоялась в конце декабря 2011 года на заседании президиума Госсовета, где подводились итоги работы обеих правительственных комиссий по децентрализации, значительных изменений в существующем распределении собственных полномочий между уровнями власти не предвидится. А учитывая то, что федеральный центр не готов отдавать регионам какие-либо средства просто так (то есть без полномочий), не следует ждать и серьезного перераспределения доходных источников. Один из резервов для децентрализации полномочий заключается в передаче регионам функций ряда территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. В настоящее время в стране действует 2700 (то есть от 30 до 40 на один регион) таких подразделений, их содержание ежегодно обходится федеральной казне в 67,5 млрд руб. Эти органы выполняют преимущественно контрольно-надзорные функции, при этом даже на федеральном уровне признается, что, оказывая непосредственное влияние на социально-экономическое развитие регионов, они не проявляют достаточной ответственности за соответствующие процессы. Губернаторы же не имеют на них действенных рычагов воздействия. Однако, по мнению Д. Н. Козака, возглавлявшего одну из комиссий, возможности по существенному расширению собственных полномочий субъектов РФ уже исчерпаны. Поэтому реформу в части перераспределения полномочий предлагается ограничить масштабным делегированием федеральных мандатов субъектам РФ. Полномочия большинства территориальных подразделений федеральных органов власти (кроме правоохранительных органов, ФАС, Росфиннадзора и ряда других) могут быть спущены органам исполнительной власти субъектов РФ. Всего это более 100 полномочий, которые сейчас осуществляются примерно 220 тысячами федеральных служащих. Это немного не то, чего хотели бы сами регионы. Здесь уместно процитировать Председателя Совета Федерации В. И. Матвиенко, которая обобщила позиции губернаторов по данному вопросу: «Не кажется правильным использование при децентрализации исключительно процедуры делегирования полномочий, так как в этом случае для вышестоящего уровня власти сохраняется соблазн действовать в соответствии с известным принципом: хочу — дал, хочу — взял обратно. Такое положение расхолаживает регионы и муниципалитеты. Поэтому мы за то, чтобы передаваемые уровням власти полномочия имели максимально возможный статус собственных полномочий, закреплялись за ними как неотъемлемые». «Безусловно, лучше передавать регионам полномочия как собственные, — соглашается заведующий лабораторией межбюджетных отношений Института экономической политики им. Е. Т. Гайдара В. С. Назаров. — Такая форма, как делегирование, достаточна ущербна. У нее есть некоторые плюсы, например то, что губернаторы получат возможность воздействовать на чиновников, выполняющих соответствующие функции на территории субъектов. Минус же в том, что ответственность все равно окажется распылена между центром и регионами. Например, сейчас в ряде случаев сохраняется федеральное ведомство с его чиновниками, а дополнительно к нему появляются еще и региональные структуры. Взять тот же Росреестр: одни объекты недвижимости регистрируются региональными чиновниками, другие — например, линейные объекты, закрепляются за федеральными. К оптимизации управления, снижению административной нагрузки это явно не ведет. И подобные решения есть по целому ряду направлений». «Сейчас федеральных чиновников в регионах в среднем в 2,5 раза больше, чем собственно региональных, — отмечает директор региональной программы Независимого института социальной политики Н. В. Зубаревич. — При этом сам федеральный центр никого сокращать не хочет: это и политически некомфортно, и чревато конфликтами интересов. Поэтому решено делегировать эти полномочия регионам, зафиксировать какое-то финансирование, а дальше им придется разбираться самим. Здесь можно вспомнить пример монетизации льгот, когда Федерация, не желая сокращать полномочия, просто передала их регионам вместе с неким финансированием, которое, понятно, никак не индексируется. Ужас ситуации в том, что после делегирования полномочий на уровень субъектов ни одно из министерств не пожелает отказаться от контроля за этими полномочиями. Речь шла о расширении полномочий регионов, но министерства намерены продолжать контролировать их, получать разнообразную отчетность». Единая субвенция Примечательно, что на заседании Госсовета прозвучало предложение пересмотреть и условия передачи федеральных полномочий на региональный уровень. В настоящее время регионам предоставляется 21 субвенция, причем общий объем этих трансфертов в 2012 году превысит 250 млрд руб. Предлагается уйти от практики предоставления индивидуальных субвенций под каждое делегируемое полномочие, а вместо этого консолидировать в рамках единой субвенции нынешний объем субвенций (250 млрд руб.) и те 67,5 млрд руб., которые Федерация тратит на обеспечение функций своих территориальных органов. Тем самым региональные власти смогут самостоятельно определять приоритеты расходования, а в случае образования экономии оставлять ее себе. Однако, поскольку за соответствующими федеральными органами исполнительной власти сохраняется общая ответственность за реализацию делегируемых полномочий, их влияние и возможности предложено усилить. Например, наделить их правом давать поручения соответствующим региональным органам, отменять их акты, вносить губернаторам представления об отстранении от должности руководителей этих органов. Руководители некоторых регионов уже высказали свои опасения относительно единой субвенции. Их разделяют и эксперты. «Сейчас регионы видят, как финансируется каждое полномочие, знают, что сколько стоит, — поясняет замдиректора Центра фискальной политики А. Н. Дерюгин. — Многие из них жалуются, что получают слишком мало денег на исполнение переданных полномочий. Иногда эти претензии справедливы, иногда нет. Есть примеры, когда регион тратит на исполнение федерального полномочия в 10 раз больше соответствующей субвенции. А если все деньги размешают в одной „бадье“, регионам станет гораздо сложнее оценивать объем расходов по отдельным полномочиям. В том числе у них будет меньше возможностей обосновывать необходимость увеличения этих расходов». В проигрыше от появления единой субвенции могут оказаться и федеральные министерства, которые попросту не смогут проанализировать, как именно тратятся выделяемые из центра средства. «Субвенции идут на исполнение федеральных полномочий, которые закреплены за конкретными ведомствами, — объясняет Дерюгин. — Так как мы переходим на программный бюджет, каждое ведомство будет иметь собственную программу и нести ответственность в том числе за исполнение полномочий, передаваемых на региональный уровень. Может получиться так, что в рамках единой большой субвенции главный распорядитель потратит на исполнение полномочия одни деньги, а регион, исходя из каких-то своих соображений, совсем другие. Здесь возникает проблема контроля исполнения данного полномочия и вообще контроля за расходованием финансовых ресурсов». Доходы Общий объем доходных источников, которые могут быть переданы «вниз», пока оценивается примерно в 1 % ВВП (без учета дополнительных субвенций). В частности, около 200 млрд руб. должна дать оптимизация и частичная отмена льгот по региональным и местным налогам. Далее предложено передавать регионам часть годового прироста НДС. Правда, не последовало сколько-нибудь ясного объяснения того, как может быть выстроен данный механизм. Наконец, вновь предложено передать на уровень субъектов РФ 2 % налога на прибыль организаций, в настоящее время зачисляемые в федеральный бюджет, а также вод­ный налог. Это даст регионам дополнительно еще более 240 млрд руб. Авторы предложения надеются на то, что вступивший в силу с 2012 года закон о консолидированной группе налогоплательщиков повысит равномерность распределения налога на прибыль организаций между субъектами РФ. Отметим, что ранее Министерство финансов РФ выступало категорически против этой идеи. Поскольку налоговая база по налогу на прибыль распределена по стране крайне неравномерно, от такой реформы выиграют наиболее «богатые» субъекты Федерации. Кроме того, как настаивал Минфин, чтобы возместить выпадающие доходы федерального бюджета, пришлось бы сократить общий объем дотаций на выравнивание (см., например, интервью А. Г. Силуанова в журнале «Бюджет» № 7 за 2011 г.). В результате десять наиболее обеспеченных субъектов получат дополнительные доходы в объеме более 140 млрд руб., а десять наименее обеспеченных потеряют около 30 млрд руб. дотаций. А. Н. Дерюгин уверен, что, даже если остатки налога на прибыль будут переданы регионам, сокращения дотаций на выравнивание ждать не стоит. «Сокращать финпомощь достаточно сложно, поскольку предлагаемая передача налогов только усилит дифференциацию бюджетной обеспеченности регионов, и проблема выравнивания станет еще острее. А вот субсидии сокращаться будут как по количеству видов, так и по их общему объему. Вопрос в том, перетекут ли эти деньги в дотации на выравнивание. От этого зависит, уменьшится ли общий объем трансфертов в бюджеты субъектов РФ». В целом эксперты согласны с тем, что особенных ресурсов для проведения полноценной финансовой децентрализации у федерального центра нет. «Имеющиеся налоги распределены более-менее оптимально, — говорит В. С. Назаров. Ресурс для децентрализации здесь практически исчерпан. С другой стороны, у нас сильно недообложено имущество — особенно имущество физических лиц, и здесь есть ресурс для увеличения налогов. Есть возможность и для маневра между налоговыми базами, например, это касается страховых взносов и НДФЛ». По мнению эксперта, можно было бы радикально сократить страховые взносы, убрав из них налоговую составляющую и оставив собственно страховую, а налоговое бремя перераспределить между другими налогами: часть — в пользу НДС, чтобы федеральный бюджет компенсировал потери от сокращения взносов, а часть — в пользу НДФЛ. В результате регионы получили бы значительные доходы, которые, в отличие от доходов от налога на прибыль, распределены по территории страны равномерно. «Однако в этом случае придется перестраивать всю нашу налоговую систему, к чему власти не готовы, — отмечает Назаров. — Это требует от них полного консенсуса относительно перспектив пенсионной системы, систем социального и медицинского страхования, а его пока нет». В то же время и нынешняя модель налоговой системы дает возможности для повышения самостоятельности регионов. Касаются они в первую очередь межбюджетных отношений. «Большого ресурса для перераспределения в бухгалтерском понимании действительно нет, — полагает Н. В. Зубаревич. — Но изменения возможны в рамках „ремонта“ системы трансфертов: суть децентрализации могла бы заключаться в том, чтобы сделать ее прозрачной. Для этого, во-первых, дотация на выравнивание должна вернуться хотя бы к уровню 50 процентов от всех трансфертов. В 2010 году доля дотаций на выравнивание составляла 27 процентов, а когда-то она достигала 70 процентов. Итак, регион только на четверть понимает, сколько средств ему полагается автоматически, по формуле. Увеличив долю дотаций, мы повысили бы выравнивающий компонент трансфертов. Во-вторых, как страшный сон должны исчезнуть дотации на сбалансированность, которые выдаются по начальственному решению. Такие перечисления развращают регионы». В-третьих, считает эксперт, необходимо разобраться с прочими видами трансфертов, в частности оставив не более десяти широкоцелевых субсидий: на образование, здравоохранение, прочие ключевые направления. Регионы должны получать федеральное софинансирование на основе четко определяемых квот и иметь возможность самостоятельно решать, как тратить средства в рамках этих направлений. «Очевидно, что у богатых регионов больше шансов получить субсидию, — отмечает А. Н. Дерюгин. — Взять хотя бы Татарстан или Белгородскую область, которые выбирают значительную часть субсидий на поддержку сельского хозяйства. Было бы логично эти субсидии перевести в дотации и распределять через действующие выравнивающие механизмы. Это снизит огромные разрывы в бюджетной обеспеченности регионов». Новые «доноры» К слову, механизм распределения дотаций на выравнивание может претерпеть определенные изменения. Для того чтобы предоставлять дотации на выравнивание субъектам РФ с наименьшим уровнем бюджетной обеспеченности, заместитель Председателя Правительства РФ, полномочный представитель Президента РФ в СКФО А. Г. Хлопонин предложил перейти к выравниванию бюджетной обеспеченности регионов не до 100 % среднероссийского уровня, как сейчас, а только до 85 %. В рамках действующей модели финансовая поддержка оказывается и тем регионам, у которых расчетная бюджетная обеспеченность составляет почти 100 %, то есть близка к уровню регионов-доноров. Это приводит к тому, что 10–15 регионов получают финансовую помощь, которая не оказывает существенного влияния на их финансовое состояние и лишает стимулов становиться донорами. Предлагаемое изменение позволит сократить с 70 до 60 число дотационных субъектов РФ, увеличив при этом с 13 до 23 количество регионов-доноров. Высвободившиеся средства в объеме более 8 млрд руб., как предполагается, получат регионы с наиболее низким уровнем бюджетной обеспеченности. По мнению ряда экспертов, в случае реализации идеи снижения планки выравнивания новые «доноры» могут проиграть, лишившись дотаций и не покрыв этих потерь за счет дополнительных поступлений по налогу на прибыль. В то же время их итоговые потери не будут столь уж существенными. При этом они получат стимул к развитию экономики, поскольку больше не должны будут оглядываться на известный дестимулирующий эффект дотаций. «Данная мера позволит немного подтянуть самые бедные субъекты, хотя общую проблему дифференциации бюджетной обеспеченности и не решит, — считает А. Н. Дерюгин. — Это верное решение, так как оно увеличит количество недотационных регионов и уменьшит количество хождений в Минфин за дополнительными деньгами. Ведь сейчас региональные власти сами себя оценивают по тому, насколько эффективно им удается выбить деньги из Минфина». Местное самоуправление Следует отметить, что тема местного самоуправления пока остается несколько в стороне от состоявшихся на государственном уровне дискуссий, несмотря на то что в своих известных инициативах Д. А. Медведев делал акцент на укреплении в том числе и этого уровня власти. «Бессмысленно обсуждать децентрализацию только в отношении Федерации и регионов, — настаивает Н. В. Зубаревич. — Нужно сделать следующий шаг — с уровня регионов на местный уровень, где неравенство еще более значительное и где тоже нужно прорабатывать механизмы выравнивания и стимулирования. Хотя у самих регионов здесь должна быть большая степень свободы, на федеральном уровне необходимо предусмотреть некую „защиту от дурака“. Например, запретить „раздевать“ крупные города, отбирая у них все налоги». Известная проблема, характеризующая зависимость муниципалитетов от властей субъектов РФ, заключается в том, что регионы стремятся передавать своим муниципальным образованиям не выравнивающие, а преимущественно целевые трансферты, ставя их тем самым под полный финансовый контроль. «Муниципальные образования фактически находятся в финансовых тисках, — признает А. Н. Дерюгин. — Но, строго говоря, регионы имеют право проводить такую бюджетную политику. К тому же их мотивы можно понять: ведь при оценке эффективности деятельности органов власти субъектов РФ анализируются в том числе показатели, относящиеся исключительно к ведению муниципальных образований. Таким образом, регион вынужден держать все эти вопросы на контроле, залезая в зону ответственности местных властей. Чтобы дать большую самостоятельность муниципалитетам, надо начинать не с перераспределения доходов, а с того, чтобы понемногу снимать с губернаторов ответственность за состояние дел на муниципальном уровне». Однако, подчеркивает эксперт, этот вопрос лежит уже в политической плоскости. Tue, 15 May 2012 00:00:00 +0400 http://bujet.ru/article/181789.php В настоящее время в связи с проводимой работой по децентрализации бюджетных полномочий особую важность приобретают проблемы обеспечения расходных обязательств и сбалансированности бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Кудинова Светлана Анатольевна Бюджетная политика В настоящее время в связи с проводимой работой по децентрализации бюджетных полномочий особую важность приобретают проблемы обеспечения расходных обязательств и сбалансированности бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. При этом их качественное развитие невозможно без оптимального разграничения полномочий между органами власти и эффективного регулирования межбюджетных отношений. Цель — обеспечение финансовой самостоятельности В Совете Федерации 20 марта 2012 года прошел круглый стол на тему «Проблемы обеспечения расходных обязательств и сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Мероприятие было организовано Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера. Первый заместитель председателя Комитета С. Л. Катанандов в своем выступлении дал краткий обобщенный анализ предложений по децентрализации, которые поддерживаются комитетом. Вот основные направления: передача полномочий должна происходить не только сверху вниз. Имеется ряд полномочий, которые целесообразно передать от регионов на федеральный уровень; необходимо, чтобы передаваемые уровнем власти полномочия имели максимально возможный статус собственных полномочий; передача полномочий должна в обязательном порядке сопровождаться передачей источников финансирования, необходимых для их исполнения; должна проводиться серьезная работа по совершенствованию бюджетного федерализма, направленная на расширение доходной базы регионов, наделение их ресурсами за счет перераспределения налогов и отмены федеральных льгот, а также обеспечение большей самостоятельности по распоряжению финансовыми средствами. С. Л. Катанандов отметил, что конечная задача децентрализации — создание условий для самодостаточного развития регионов и муниципальных образований, обеспечение их финансовой самостоятельности как условия сбалансированного социально-экономического развития. При этом обязательно нужно учитывать специфические природные, климатические, географические, социально-экономические особенности регионов. Вопросы региональной политики неразрывно связаны с развитием муниципальных образований. Проводимая децентрализация полномочий должна охватывать не только федеральные центр и регионы, но и местное самоуправление. Поэтому необходимо решить вопрос с реальным обеспечением его финансовых основ. С. Л. Катанандов также остановился на проблемах, которые могут возникнуть в ходе последующей работы в данном направлении. В частности, существуют разногласия между рядом федеральных и региональных органов власти по проблеме передачи полномочий субъектам РФ. Должны ли они передаваться как собственные или как делегированные? Другой сложный вопрос: за счет каких источников пополнять региональные и муниципальные бюджеты? Рабочая группа по совершенствованию межбюджетных отношений предложила передать на региональный уровень часть доходов от федеральных налогов: налога на прибыль организаций, водного налога, ряда акцизов. Министерство финансов РФ относится к подобным предложениям с осторожностью, опасаясь, что такое перераспределение доходов создаст серьезный дисбаланс федерального бюджета и это может привести к нарушению макроэкономической стабильности. Уже неоднократно поднимался вопрос о целесообразности уплаты НДФЛ по месту жительства плательщика. Эта мера способствовала бы наполнению бюджета в тех регионах, где значительная часть населения выезжает на работу в соседние. С одной стороны, это справедливо, поскольку люди, проживающие в регионах, пользуются инфраструктурой, государственными и муниципальными услугами. С другой — такая ситуация не будет стимулировать создание своих собственных рабочих мест. При этом регионы, которые трудоустраивают приезжающих к ним на заработки, лишатся экономических стимулов. Кроме того, подобная система значительно усложнит налоговое администрирование. Участники круглого стола сошлись во мнении, что проблема сбалансированности бюджетов может быть кардинально решена только путем обеспечения экономической самодостаточности регионов на основе реализации новых подходов в осуществлении бюджетной и налоговой политики. Выстраивание асимметричной федерации Парламентские слушания, которые прошли 28 марта 2012 года, были посвящены близкой теме — разграничению полномочий между органами власти и совершенствованию межбюджетных отношений. Система разграничения полномочий между органами публичной власти, которая начала складываться в 2000-е годы, сейчас характеризуется рядом негативных черт: высокой степенью концентрации наиболее важных полномочий на федеральном уровне, произвольным перераспределением полномочий без детальных социально-экономических обоснований, отсутствием налаженного механизма мониторинга результативности полномочий и т. д. Существенным недостатком является нарушение принципа финансового обеспечения передаваемых полномочий. На сегодняшний день положение в бюджетной сфере регионов и муниципалитетов характеризуется следующими основными чертами: недостаточностью собственных средств на решение задач сбалансированного развития в связи с ограниченностью доходной базы; высокой зависимостью от средств, поступающих из федерального бюджета; несовершенством системы регулирования межбюджетных трансфертов. Е. А. Кодина, директор Департамента развития регионов и муниципальных образований Министерства регионального развития РФ, сказала, что в настоящее время в федеральном законодательстве нередко встречается дублирование полномочий между различными уровнями власти. Также есть примеры неоднозначного закрепления отдельных публичных полномочий. Очень часто субъекты РФ и органы местного самоуправления отмечают нечеткость формулировок отдельных полномочий в федеральном законодательстве. Эта нечеткость приводит к возможности расширительного толкования контрольно-надзорными органами масштабов деятельности того или иного уровня власти. Министерство регионального развития заявляет о необходимости формирования на площадке российского федерального законодательства документа, который бы назывался «Реестр публичных полномочий в РФ». В этом реестре должен содержаться весь спектр как полномочий, которые влекут за собой расходные обязательства, так и нормотворческих полномочий, которые в настоящее время активно представлены в отраслевых федеральных законах. Реестр необходим для прозрачности в определении объемов полномочий, выполняемых различными уровнями публичной власти, будь то РФ, субъекты РФ или органы местного самоуправления, для исключения случаев дублирования полномочий между разными уровнями публичной власти, четкого их разграничения и т. д. Очень осторожную позицию высказал С. Д. Валентей, заведующий Центром исследований федеративных отношений Института экономики РАН. По его мнению, прежде чем проводить активные меры по децентрализации, необходимо все тщательно изучить и выяснить, не приведет ли подобная инициатива к распаду Российской Федерации. Нельзя навязывать регионам с различным социально-экономическим уровнем одинаковую стратегию развития их экономики. С. Д. Валентей считает, что в России наступает эпоха выстраивания асимметричной федерации, при которой регионы будут иметь разную степень ответственности. Большинство участников парламентских слушаний говорили о необходимости устранения чрезмерной централизации финансовых ресурсов в федеральном бюджете, значительного расширения источников доходов региональных и местных бюджетов, предоставления им более широких прав по распоряжению бюджетными ресурсами, создания дополнительных стимулов к увеличению их доходной базы и совершенствования системы регулирования их бюджетной обеспеченности, повышения эффективности расходования бюджетных средств. По всем перечисленным направлениям предстоит еще долгая и серьезная работа. Tue, 15 May 2012 00:00:00 +0400 http://bujet.ru/article/181785.php Достижение долгосрочных целей социально-экономического развития России в условиях замедления темпов роста экономики и усиления бюджетных ограничений требует поиска новых решений для повышения качества бюджетных услуг Экономика Достижение долгосрочных целей социально-экономического развития России в условиях замедления темпов роста экономики и усиления бюджетных ограничений требует поиска новых решений для повышения качества бюджетных услуг, эффективности и результативности расходов на их оказание. Для социальной сферы эта задача особенно актуальна, поскольку здесь, как правило, отсутствуют четкие критерии измерения качества услуг и оценки конечного эффекта от их оказания. Елена Игоревна АНДРЕЕВА, директор Центра фискальной политики по научно-исследовательской работе Антонина Сергеевна КОВАЛЕВСКАЯ, директор по развитию Центра фискальной политики, научный руководитель направления «Бюджетная политика», к. э. н. Зачем оценивать экономическую эффективность социальных программ Любые программы реализуются только потому, что общественная стоимость создаваемых благ превышает общественную стоимость затраченных ресурсов, и социальные программы в этом смысле не исключение. Тем не менее, поскольку единая общепризнанная методология измерения результатов реализации социальных программ отсутствует, эффективность таких программ, как правило, оценивается неадекватно. Положение усугубляется тем, что неудовлетворенность населения качеством социальных услуг и их доступностью зачастую требует проведения широкомасштабных реформ, а реформы неизбежно связаны с увеличением расходов по крайней мере в краткосрочной перспективе. Из-за заниженной оценки эффективности такие программы зачастую недополучают финансирование по сравнению с программами и проектами экономического развития, что может оказаться серьезным тормозом на пути прогресса в социальной сфере. Оценка экономической эффективности социальных программ необходима не только для того, чтобы обосновать необходимость выделения дополнительных бюджетных средств в условиях, когда за них ведется конкурентная борьба. Она нужна также для привлечения средств из внебюджетных источников. Для финансирования программ в социальной сфере могут привлекаться средства внебюджетных источников, например частных благотворительных фондов и международных доноров, для которых важно, что их средства не просто пойдут на благое дело, но и обеспечат достижение измеримого результата, превышающего затраченные ресурсы. Оценка экономической эффективности социальных программ необходима и для определения последствий для бюджета от реализации программы, обоснования необходимых объемов бюджетных средств и других ресурсов, для сравнения альтернативных программ и мероприятий, наконец, для обоснования внесения изменений в ранее принятые и реализуемые программы в части их финансового обеспечения. Как оценить экономический эффект социальной программы Методологические основы оценки экономической эффективности социальных программ в окончательном виде еще не сформированы. Отсутствует единая терминология и методы определения показателей эффективности социальных программ, не выработаны общие подходы, используемые при расчетах экономической эффективности социальных программ, не определен состав информации, необходимой для проведения расчетов. При принятии решений относительно новых программ или мероприятий не практикуется сравнение различных вариантов достижения целей, устанавливаемых для каждой социальной программы. Между тем общие теоретические подходы к проведению такой оценки известны. Необходимо тем или иным способом измерить результат, ожидаемый от реализации социальной программы, и сравнить его с объемом средств, затрачиваемых на ее реализацию. Главная трудность при этом заключается именно в измерении конечного результата. В самом простом случае для оценки экономической эффективности реформ в социальной сфере, в частности предполагающих изменение состава услуг, адресованных целевым группам, достаточно показать, что система социального обслуживания, которая возникнет в результате их осуществления, сможет лучше удовлетворить потребности целевых групп, чем существующая, и при этом текущее содержание новой системы будет обходиться бюджету не дороже существующей. В тех случаях, когда реформа направлена на удовлетворение новых потребностей или охватывает новые целевые группы, ранее не получавшие бюджетных услуг, необходимо показать, что эти услуги не просто удовлетворят существующую потребность, но что эффект, который будет получен от их оказания, оправдает увеличение бюджетных расходов. Кроме того, расчеты должны показать, что стоимость содержания системы социального обслуживания, которая будет создана в результате проведения реформы, окажется посильной для бюджета будущих периодов. Основные методы оценки эффективности социальных программ предопределены особенностями оценки результатов деятельности некоммерческих организаций (далее — НКО). В некоммерческом секторе, к которому относятся как государственные, так и негосударственные организации, оказывающие социальные услуги, результаты деятельности невозможно выразить одним универсальным показателем. Для обоснования необходимости разработки и реализации программ в социальной сфере, основные цели которых заключаются в повышении качества жизни отдельных целевых групп населения или общества в целом, должна быть создана особая система оценки эффективности расходования средств. Проблема в данном случае заключается в том, что результаты реализации таких программ могут поддаваться, а могут и не поддаваться точной количественной оценке. Результатом реализации любых программ, в том числе и социально ориентированных, всегда является создание новой стоимости. Решение о финансировании любой программы означает, что общество оценивает ее результаты выше, чем затрачиваемые ресурсы. Эта стоимость может быть разной по своей природе, в том числе чисто экономической или рыночной, чисто социальной и социально-экономической. Методика оценки предполагает работу в основном с социально-экономической стоимостью, создаваемой в результате осуществления социальных программ, однако для полноты представления необходимо охарактеризовать весь спектр возможных результатов. Экономическая стоимость. Это создание новой стоимости в результате использования экономических ресурсов. Примеры создания экономической стоимости хорошо известны по деятельности частного сектора. Методы измерения также хорошо известны: используются такие показатели, как добавленная стоимость, прибыль, доходность, фондоотдача, срок окупаемости и др. В ходе осуществления социально ориентированных программ также может возникать экономическая стоимость. Например, предприятия, создаваемые для обеспечения занятости лиц с ограниченными возможностями, вполне могут быть прибыльными, хотя создаются не ради получения прибыли. Новая экономическая стоимость, созданная в ходе таких проектов, состоит из прибыли предприятия после уплаты налогов. Социальная стоимость (общественный или социальный результат). Речь идет о положительном изменении в жизни отдельных лиц, целевой группы или всего общества в целом. Социальный результат часто бывает трудно измерить. Например, сохранение лесов улучшает жизнь всего общества, но насколько именно жизнь становится лучше, измерить трудно, тем более в стоимостном выражении. Непосредственный результат социальных (в том числе экологических) программ, как правило, измерим — сохранено столько-то гектаров леса или проведено столько-то публичных мероприятий, но социальная стоимость этих непосредственных результатов не всегда измерима. Тем не менее некоторые социальные результаты вполне поддаются стоимостному измерению — например, повышение доходов представителей целевой группы. Социально-экономическая стоимость. Это часть социального результата, которая может быть измерена в стоимостном выражении. Как правило, социально ориентированные программы приводят к экономии бюджетных средств за счет повышения самостоятельности участников программы из числа социально уязвимых категорий населения и снижения потребности в их государственной поддержке. Повышая самостоятельность участников, такие программы могут приводить к повышению занятости среди представителей целевой группы, росту их доходов, что также является важным социально-экономическим результатом и, в свою очередь, приводит к росту доходов бюджета через рост налогооблагаемой базы. Поскольку социально-экономические результаты измеряются в тех же стоимостных показателях, что и затраты на реализацию программы, социально-экономическая эффективность социальных программ может быть измерена с помощью тех же принципов, которые применяются для оценки эффективности инвестиционных проектов. Примерами социальных программ, направленных на достижение в первую очередь социально-экономических результатов, являются программы в сфере повышения занятости, трудоустройства инвалидов, социализации и трудоустройства выпускников детских интернатных учреждений, программы обучения и т. д. В качестве дополнительного или побочного эффекта социально-экономические результаты возникают во многих социальных программах, не ставящих своей целью достижение экономии бюджетных расходов или прирост бюджетных доходов. Учет подобных эффектов позволяет хотя бы частично «оправдать» расходы на реализацию социальных программ соображениями бюджетной экономии или экономической выгоды. К тому же, несмотря на то что рассчитываемая оценка социально-экономической эффективности социальных программ является неполной и не учитывает всех социальных благ, генерируемых программой, она часто позволяет доказать целесообразность расходов на социальные программы, поскольку создаваемая ими социально-экономическая стоимость оказывается больше затрат на их реализацию. Оценка социально-экономического эффекта При оценке социально-экономи­ческого эффекта, создаваемого в результате осуществления социальной программы, необходимо учитывать все социально значимые эффекты — выгоды, которые получат непосредственные участники программы, выгоды и издержки для бюджета, выгоды и издержки для жителей той территории, где будет осуществляться социальная программа, выгоды и издержки для общества в целом. К общественным издержкам следует отнести расходы бюджета на реализацию программ. Потерю работы сотрудниками ликвидируемых социальных учреждений можно отнести к издержкам общества, если общество обязано в силу гласных или негласных договоренностей предоставить им новую работу. Если подобные обязательства не существуют, такую потерю необходимо рассматривать как отрицательный прирост доходов населения в результате осуществления проекта. Как правило, бюджет не несет ответственности за трудоустройство или компенсацию утраченных доходов представителям тех профессий, которые могут трудоустроиться на открытом рынке (охранники, повара, бухгалтеры и т. д.), однако по отношению к специалистам бюджетной сферы (учителям, врачам), которые потеряют работу в результате перепрофилирования или ликвидации бюджетного учреждения, отношение должно быть другим: им может быть предложена компенсация или участие в программе профессиональной переподготовки для трудоустройства на новом месте. Найти компромисс, устраивающий все стороны, бывает нелегко, и часто компромиссное решение приводит к значительному увеличению бюджетных расходов, которое не вполне правильно относить на счет программы. Скорее их следует выделить в отдельную программу, имеющую другой целевой контингент, а при оценке основной программы учитывать справочно, лишь с точки зрения оценки рисков. Наряду с показателями социально-экономической эффективности затрат на осуществление социальной программы может быть рассчитан приведенный чистый социально-экономический эффект, то есть социально-экономический выигрыш за вычетом затрат, и показатель чистого бюджетного эффекта. В данном случае нужно быть готовыми к тому, что чистый бюджетный эффект окажется отрицательным: бюджетные расходы не окупятся за счет генерируемого программой прироста бюджетных доходов и экономии на пособиях по безработице, хотя для целевой группы эффект будет значительным. Сравнение альтернативных вариантов программ Результаты оценки социально-экономической эффективности затрат на осуществление социально ориентированных программ весьма информативны и важны, однако они не позволяют судить о том, обеспечивает ли данная программа наилучший способ удовлетворения потребностей целевой группы. В социальной сфере, где новые программы зачастую направлены не на удовлетворение новых потребностей и обслуживание новых целевых контингентов, а на изменение состава услуг, предлагаемых целевым контингентам, которые уже являются получателями государственной поддержки, важно не столько рассчитать оценку социально-экономической эффективности программы, сколько оценить ее сравнительную социально-экономическую эффективность по сопоставлению с существующими способами государственной поддержки целевого контингента. При сравнении двух и более альтернативных способов обслуживания одного и того же целевого контингента или разных способов удовлетворения одной и той же социальной потребности целевой группы отпадает необходимость стоимостной оценки основного социального эффекта программы, будь то обеспечение достойных условий жизни для пожилых граждан, воспитание детей, лишенных родительской опеки, или организация досуга для ветеранов. Поскольку обслуживание и поддержка целевого контингента признаются необходимыми независимо от того, принесет это обществу какую-либо экономическую выгоду или нет, следует лишь выбрать наименее затратный для общества способ удовлетворения этой потребности. Такой подход не исключает возможности учета побочных стоимостных эффектов, если, например, оказание альтернативного набора услуг не только позволит удовлетворить основную потребность целевого контингента в государственной поддержке, но и приведет к снижению потребности целевой группы в других бюджетных услугах или со временем даст экономический эффект в виде возросшей производительности труда получателей бюджетных услуг. При проведении подобных сравнений, поскольку решение о выборе того или иного варианта развития еще не принято, можно говорить не о разных программах, а о разных сценариях развития социальной сферы или системы обслуживания целевых контингентов. Основные требования к программам Программа должна удовлетворять определенным требованиям, без выполнения которых она не сможет использоваться в качестве единицы бюджетного планирования и инструмента оценки социально-экономической эффективности бюджетных расходов. Под программой обычно понимается совокупность мероприятий и услуг, приводящих к определенному количественно измеримому и социально значимому результату и требующих выделения определенных ресурсов на их реализацию. Как правило, программе соответствует уровень агрегации более высокий, чем отдельная услуга, результат предоставления которой измеряется количеством потребителей, получающих услугу. Социально значимый результат программы должен быть выражен в объективно измеримом состоянии целевой группы. При этом не имеет значения, утверждена ли программа нормативным документом или различные составные части программы объединены в аналитических целях. Программа должна иметь количественно измеримую цель, причем эта цель должна отражать социально значимый результат, касающийся состояния общества в целом или отдельных целевых групп. Для государственных программ в сфере социальной защиты населения сформулировать программную цель бывает непросто в силу множественности и разнородности целевых групп, на удовлетворение потребностей которых они направлены. Тем не менее для формирования перечня услуг и мероприятий, направленных на удовлетворение потребностей целевого контингента, и оценки эффективности программы в целом и ее отдельных подпрограмм необходимо четко определить если не все, то хотя бы основные категории граждан, которым будет оказываться социальная поддержка. Если программа уже одобрена, а формулировка ее цели не содержит измеримых показателей или если цель сформулирована в терминах заданий для исполнителей и не содержит указаний на конечный социально значимый результат, то для оценки социально-экономической эффективности программы необходимо поставить ей в соответствие (вменить) условную цель, которая отвечала бы необходимым требованиям, и подобрать количественный показатель ожидаемого конечного результата. Показатель конечного результата должен отражать изменение состояния целевой группы или целевых групп, если их несколько. Очень часто улучшение состояния целевой группы означает повышение самостоятельности ее членов, приобретение ими дополнительных навыков, повышение производительности или снижение потребности в государственной поддержке, что прямо или косвенно может приводить к повышению доходного потенциала участников программы или членов их семей. Тем не менее во многих случаях улучшение состояния целевой группы не может быть измерено в терминах возросшей производительности. Применительно к таким программам можно говорить об оценке их социально-экономической эффективности не в абсолютном, а в относительном смысле, когда сравниваются разные по бюджетным затратам способы достижения одной и той же принципиально неизмеримой в стоимостных показателях цели. В программу должны быть включены все мероприятия, необходимые и достаточные для достижения поставленной социально значимой цели, иначе оценка расходов, требуемых для ее достижения, будет неполной и в результате выполнения мероприятий программы социально значимая цель либо не будет достигнута, либо будет достигнута другой ценой. Именно по этой причине, как правило, невозможно оценить эффективность отдельных социальных услуг: для достижения социально значимого результата необходимо рассматривать не отдельную услугу, а целый комплекс услуг. Новый подход С практической точки зрения система, при которой оказание разных по составу услуг разным реципиентам работает на достижение одной цели, требует нового подхода к учету оказанных услуг и оценки эффективности принимаемых мер. При этом если на этапе разработки и планирования программы эффективность всего комплекса планируемых услуг может быть оценена экспертным путем, то на этапе реализации программы необходимо иметь возможность постоянно отслеживать реальную результативность применяемых мер. Система учета принятых мер и оценки результативности (эффективности) новых услуг должна быть заранее встроена в программу. Необходимость включения в одну программу всех расходов, ведущих к достижению цели, приводит к стиранию граней между текущими и капитальными расходами. Нередко одна и та же цель может достигаться как за счет увеличения текущих расходов, так и за счет реализации проекта капитального строительства. Если капитальные расходы предполагается профинансировать за счет внебюджетных источников, например за счет средств благотворительных фондов, они должны быть включены в программу как средства софинансирования программы за счет внебюджетных источников. Это позволит не только оценить совокупную стоимость программы, но и покажет, сколько средств из внебюджетных источников удалось привлечь для ее реализации. Программа должна включать в себя все виды деятельности и услуги, спрос на которые может возрасти или сократиться в результате реализации программных мероприятий, независимо от того, какое ведомство несет ответственность за предоставление услуг или организацию соответствующих видов деятельности. Привязка программ к конечным социально значимым целям неизбежно увеличивает горизонт планирования по сравнению с привычным годовым циклом, поскольку для достижения социально значимых целей, как правило, требуется несколько лет, в социальной сфере — не менее 3–6 лет. Такая отдаленность ожидаемых результатов от расходов текущего периода ставит вопрос о необходимости оценки средней продолжительности оказания социальных услуг и о том, с каким весом учитывать будущую экономию бюджетных средств или будущий прирост доходов в сравнении с расходами, которые потребуется произвести для достижения этих результатов в текущем периоде. Оценка социально-экономической и бюджетной эффективности программных расходов может производиться как для программы в целом, так и для отдельных мероприятий (подпрограмм, проектов), если эти мероприятия необходимы и достаточны для достижения конечной социально значимой цели. На стадии планирования программы расчеты по оценке их ожидаемой эффективности обычно проводятся разработчиками программы, но для оценки фактически достигнутых результатов желательно привлекать независимых специалистов, не участвовавших в разработке и реализации программы и не отвечающих за общие результаты осуществления программной деятельности. Tue, 15 May 2012 00:00:00 +0400 http://bujet.ru/article/181777.php Директор Института экономики РАН Руслан Семенович ГРИНБЕРГ, пожалуй, главный представитель того ныне «немодного» направления российской экономической мысли, которое отводит государству весьма значительную роль в управлении экономикой Цуциев Марк Артурович Отраслевой обзор Директор Института экономики РАН Руслан Семенович ГРИНБЕРГ, пожалуй, главный представитель того ныне «немодного» направления российской экономической мысли, которое отводит государству весьма значительную роль в управлении экономикой. Ученый убежден, что сегодня страна остро нуждается в проведении активной промышленной политики. — Руслан Семенович, в одной из своих последних статей вы выступаете против предлагаемого сокращения участия государства в стратегических компаниях. Однако там же говорите о том, что необходимо уйти от ручного управления экономикой. Нет ли здесь противоречия? — У нас сложилась очень своеобразная ситуация. Мы вроде бы хотим создать здоровую, прогрессивную, инновационную экономику. Как теория, так и весь мировой опыт убедительно демонстрируют, что лишь те страны, в которых достигнуто разумное соотношение между государственной активностью и частной инициативой, имеют успех на этом пути. В таких странах примерно половина экономической жизни приходится на государственную активность, половина — на частную инициативу. Такое государственное присутствие в экономике абсолютно легитимно, если оно касается сфер образования, науки, культуры, здравоохранения. Прежде всего это так называемые мериторные блага, то есть блага, заслуживающие с точки зрения общества большего объема производства, чем это было бы без систематической государственной поддержки. Вот уже почти 100 лет нам никак не удается добиться приемлемого баланса между порядком и свободой. Либо мы идем в сторону тотального огосударствления жизни, как это было при советской власти, либо разрушаем государство, полностью полагаясь на частный бизнес и силы саморегулирования. А здоровая экономика — как ребенок, у которого, чтобы он нормально развивался, должны быть и папа, и мама. Поэтому я с самого начала был категорическим противником радикальных реформ и демонизации государства, без которого в принципе невозможно становление и функционирование цивилизованной социальной экономики. Весь вопрос в том, каково содержание его воздействия на экономику. — Что не так с этим содержанием? — Сейчас мы не имеем последовательной, комплексной промышленной политики. У нас слишком много импровизации, нет системы координации действий ведомств, которые знали бы свой «маневр» в рамках общего целеполагания. Конечно, здесь есть много объективных причин. Все-таки мы молодая страна, где вообще не было кадров для работы в условиях, в сущности, неожиданно свалившейся на страну рыночной экономики. К тому же за 20 лет здесь было наделано много глупостей из-за идеологии инфантильного либерализма. Именно носители этой идеологии пришли к власти после распада Советского Союза, и она до сих пор оказывает заметное влияние на экономическую политику государства. Эту установку нужно пре­одолеть. Повторю еще раз — и государственные чиновники, и бизнесмены абсолютно необходимы для здорового развития общества. Также нужны саморегулируемые институты, позволяющие избегать ручного управления экономикой, проявления которого мы постоянно наблюдаем сегодня. В конце концов Россия — не Люксембург, где всю страну можно объехать на велосипеде и решить все проблемы лично в ручном режиме. К тому же у нас сложилось так, что чиновник стремится приватизировать как можно больше функций и в итоге самостоятельно определять, что есть общественный интерес. Это ненормально. Мировой опыт показывает, что чем больше демократии, обсуждений, тем лучше для страны. Наши чиновники все-таки из другого времени и склонны придерживаться ручной модели, которая и является главным источником коррупции. Конечно, можно довести эту систему до совершенства, как это было у Сталина, при котором чиновники жили под страхом репрессий. Но если мы хотим жить в современном обществе, нам нужен демократический контроль. — Вы сказали, что у нас нет промышленной политики. А как же госкорпорации? Как вы оцениваете опыт их создания? — Я сам был страстным поборником создания госкорпораций в отличие от многих моих коллег, которые говорили, что это не может привести ни к чему, кроме воровства, распила бюджетных средств и так далее. С сожалением должен констатировать, что такие случаи действительно нередки. Но следует отметить и другое: мы живем в мире, где правят промышленные гиганты — «Эйрбас», «Дженерал электрик» и им подобные. Популярный в 90-е годы лозунг «Small is beautiful» («малое — прекрасно») сегодня уже не в моде. Есть понимание, что с гигантами могут конкурировать только другие гиганты. И еще я хочу заметить, что душа рынка — конкуренция, а не собственность. Вопрос в том, как организовать контроль за работой государственных корпораций. Но то, что они должны существовать, не вызывает сомнений. Мы просто не можем ждать 100 лет, пока через стихийные процессы централизации и концентрации капитала в стратегически важных для страны сферах стихийно начнут формироваться крупные промышленные компании. Думаю, вопрос здесь только в политической воле правительства. Грубо говоря, если мы хотим развивать самолетостроение, нужно вызвать директора соответствующей корпорации и сказать: «Ты обещал построить 100 самолетов, а построил только четыре. Объясни, что тебе мешает?» Это как в футболе: там, если тренер не дает результата, его увольняют. Причем уверен, что для оценки работы корпораций нужно использовать конкретные, в том числе натуральные, показатели. — Нынешний масштаб участия государства в экономике вы считаете недостаточным, при этом признаете, что с эффективностью госуправления есть проблемы. Правильно ли в такой ситуации требовать, чтобы государство взяло на себя еще больше функций? — Главная наша проблема в том, что государство участвует там, где не надо, и не участвует там, где следовало бы. Говорят: нужно сначала улучшить государственные институты и уже тогда доверять им проведение структурной политики. Но у нас просто нет столько времени. Поэтому следует заниматься очищением, ректификацией государственного аппарата и одновременно придавать конкретное содержание государственной активности. — По каким направлениям не хватает этой активности? — Я уже говорил, что в первую очередь меня беспокоит отсутствие комплексной, последовательной и систематической промышленной политики. Сейчас она носит эпизодический характер: чемпионат мира по футболу, олимпиада, универсиада, остров Русский... Вот, к примеру, обещают: мы выделим столько-то денег на машиностроение. Но дело же не в том, чтобы выделить средства, а в том, чтобы поставить конкретные задачи. Это только на первый взгляд кажется, что натуральные показатели — из прошлого. Например, почему бы нам не восстановить наши дальнемагистральные самолеты? Когда-то было всего две страны, которые имели такие самолеты, — США и СССР. Теперь место СССР занял Евросоюз, и я считаю, что заплатить такую цену за отказ от планирования было хуже, чем преступление. — Не поздно ли пытаться наверстать упущенное в подобных отраслях? — Это еще можно сделать. У нас есть порядка 5–7 лет для того, чтобы каким-то образом реанимировать пока подлежащие восстановлению остатки советского научно-технического потенциала. Но для этого нужна политическая воля. — Недавно в рамках подготовки обновленного варианта «Стратегии-2020» эксперты и представители экономического блока правительства дискутировали о том, может ли федеральный бюджет позволить себе рост расходов. Очевидно, что активная промышленная политика его потребовала бы. Так есть ли для этого ресурсы? И сможет ли государство выступить в роли эффективного предпринимателя? — Полемике о том, много или мало у нас бюджетных расходов, всегда не хватает конкретики. Что именно вы хотите сделать? Если речь идет о возрождении нашего самолетостроения, то это задача, ради которой можно и увеличить налоги. Когда же значимой цели нет, начинаются абстрактные рассуждения о том, что, условно говоря, фермер эффективнее колхозника. Эффективнее, спору нет, потому что у него свинья своя. Но это истории для детей. Мы же знаем, что есть крупные компании, в которых собственность по форме частная, а по сути не всегда и поймешь, кто ей владеет. Почему автомобиль «мерседес» постоянно высокого качества и многие мечтают его купить? Не потому, что компания «Даймлер» частная, а потому, что есть конкуренция! Компанией управляет менеджер — наемный работник, которого, если продажи вдруг станут падать, просто уволят. — Как, на ваш взгляд, должен осуществляться выбор приоритетов промышленной политики? — Выбор осуществляется либо диктатором, либо с помощью демократического обсуждения. Конечно, диктаторы бывают умными и диктаторские режимы могут совершать очень серьезные модернизационные рывки, но слишком страшной ценой — вспомним пример индустриализации 30-х годов. Мы рассуждаем о том, что государство должно целенаправленно тратить деньги налогоплательщиков на создание конкурентоспособной продукции, предназначенной для продажи. Это очень непростое дело. Но выход здесь только один: чем больше людей будет вовлечено в обсуждение, тем вернее окажется выбор. В Государственной думе заседает 450 человек — пусть то, что они решат, и будет истиной в последней инстанции. Именно так выбираются приоритеты. И чем демократичнее процедура, чем шире дискуссия, тем меньше вероятность ошибки. — В прошлом году Владимир Путин предложил проект Евразийского союза, то есть более тесной экономической интеграции постсоветских государств. Какими вам видятся перспективы этого объединения? — Я возлагаю на эту идею серьезные надежды. В конце советской эпохи была подготовлена очень перспективная комплексная программа научно-технического прогресса, охватывающая не только СССР, но и все страны Совета экономической взаимопомощи (СЭВ). Сегодня можно сделать что-то подобное, потому что примитивность структуры экономики характерна и для Белоруссии, и для Казахстана, и для Туркмении, и для всех прочих стран СНГ. Россия должна выступить инициатором программы, предусматривающей координацию экономической политики, экономических стратегий. Разумеется, на основе рыночных, а не административно-командных подходов, то есть использоваться должно индикативное планирование, при котором план выступает не как приказ, а как стимул. Бюджеты наших стран должны быть объединены таким образом, чтобы серийно создавать готовую продукцию, которая бы находила сбыт как в пределах содружества, так и в третьих странах. Только крупное, более или менее единое экономическое пространство получает преимущества экономии на масштабах и емкие рынки сбыта. И научные исследования, и практика говорят о том, что оптимальная цифра — порядка 250–300 миллионов человек населения. Примерно столько и было в СССР. В России сегодня 140 миллионов. Это ни то ни се: и не Люксембург, который всегда встроен в какую-то более или менее крупную региональную группировку, но и не Китай с его 1,3 триллиона человек, который не нуждается ни в какой интеграции, потому что и без того располагает огромным рынком сбыта. Важно понять одно: Россия больше и богаче всех своих соседей, и именно она должна консолидировать пространство вокруг себя. Но для начала ей придется определиться с собственными приоритетами. Причем это должны быть довольно конкретные приоритеты, связанные с производством, подчеркну еще раз, серийным производством готовых изделий. — В России стратегии социально-экономического развития разрабатываются на всех уровнях власти. В их обсуждении активно участвуют и ученые-экономисты. Почему же до сих пор не удалось выйти на эти «конкретные» приоритеты? — Первая причина — пока еще не прошедшая мода на неолиберализм, то есть на наивное восприятие частного бизнеса как исключительного и всемогущего инструмента развития. Вторая причина — неверие самих властей в то, что они смогут грамотно выстроить администрирование, если начнут проводить структурную экономическую политику с выбором стратегических приоритетов. — Вы упоминали про возможность повышения налогов. Есть ли резерв для роста налоговой нагрузки? — Мне кажется, нагрузка на бизнес уже достаточно высока. Но на мой и уже не только на мой взгляд, необходимо отказаться от плоской шкалы налогообложения личных доходов. Государство у нас окрепло, налоговое администрирование улучшено, и проблема обеспечения собираемости налогов решаема. Поэтому важно восстановить прогрессивную шкалу подоходного налога. Уверен, мы рано или поздно к этому все равно придем. — И все-таки риск падения собираемости налогов вполне реален... — Те, кто не будет платить налоги, заплатят громадные штрафы. Почему в Германии, Италии, Франции, Британии, США это работает? Почему не у нас? Раньше, в 90-е годы, мы сетовали на то, что государство слишком слабо и не может заставить граждан уплачивать установленные налоги. Сейчас с этим вроде бы все в порядке. Tue, 15 May 2012 00:00:00 +0400 http://bujet.ru/article/181771.php Центр создан на основании приказа Министерства финансов РСФСР от 26 мая 1981 года для повышения квалификации руководящих работников и специалистов финансовых органов Министерства финансов РСФСР. В 1992 году в соответствии с распоряжением Президента РФ Финансовый сектор Нижний Новгород Центр создан на основании приказа Министерства финансов РСФСР от 26 мая 1981 года для повышения квалификации руководящих работников и специалистов финансовых органов Министерства финансов РСФСР. В 1992 году в соответствии с распоряжением Президента РФ финансовые курсы переданы в ведение Государственной налоговой службы, затем были переименованы в ГОУ «Центр подготовки персонала Министерства Российской Федерации по налогам и сборам». Сегодня Центр входит в единую федеральную систему непрерывного образования кадров налоговых и финансовых органов. Ежегодно в нем по различным направлениям повышают квалификацию с отрывом от производства свыше 3,5 тыс. государственных служащих из числа работников налоговых органов ФНС, территориальных органов Министерства финансов РФ; 8,5 тыс. государственных служащих проходят обучение с использованием дистанционных технологий. Учебные площади Центра включают в себя 16 учебных аудиторий, семь компьютерных классов (от 14 до 24 рабочих мест), одну лабораторию контрольно-кассовых машин, три конференц-зала (один из которых оснащен терминальными станциями на 40 рабочих мест), библиотеку с читальным залом, методический кабинет. Одновременно в Центре могут заниматься более 350 человек. Санкт-Петербург Центр основан в 1921 году, когда было принято постановление об организации трехмесячных курсов по подготовке финансовых работников на заседании коллегии НКФ СССР. Курсы несколько раз меняли свое название. В 1994 году они были переименованы в Центр подготовки персонала Государственной налоговой службы РФ при Государственной налоговой инспекции по г. Санкт-Петербургу. С 2011 года именуются Федеральным бюджетным образовательным учреждением дополнительного профессионального образования «Центр подготовки персонала Федеральной налоговой службы». В настоящее время в Центре ежегодно повышают квалификацию около тысячи специалистов ФНС. Для реализации дополнительных профессиональных образовательных программ активно используется практика привлечения высококвалифицированных и известных в своей сфере специалистов, которые имеют богатый опыт практической и преподавательской работы. Современный учебный комплекс Центра имеет аудитории, оснащенные мультимедийным оборудованием, лабораторию контрольно-кассовой техники, компьютерные классы. В Центре была введена форма обу­чения с использованием дистанционных образовательных технологий без отрыва от работы. В целях ее реализации были разработаны уникальные технологии повышения квалификации по дистанционной форме обучения, позволяющей проходить курсы повышения квалификации в удаленном режиме. Центр ведет активную издательскую деятельность — ежегодно издается несколько десятков учебных пособий и монографий. Издание научной и учебной литературы, проведение научно-практических конференций, семинаров, мониторинг мнений слушателей позволяют развивать гибкую систему повышения квалификации, придавая ей современные организационные и учебно-методические формы. Tue, 15 May 2012 00:00:00 +0400 http://bujet.ru/article/181767.php В значительной степени эффективность работы Федеральной налоговой службы зависит от профессионализма ее сотрудников и умелой кадровой политики. Кудинова Светлана Анатольевна Инвестиции В значительной степени эффективность работы Федеральной налоговой службы зависит от профессионализма ее сотрудников и умелой кадровой политики. О том, как осуществляется работа с персоналом, подбор и переподготовка кадров, противодействие коррупции, и о других важных задачах нам рассказал начальник Управления кадров Федеральный налоговой службы Игорь Викторович ШЕВЧЕНКО. — Игорь Викторович, руководитель ФНС России М. В. Мишустин летом прошлого года утвердил Концепцию кадровой политики Федеральной налоговой службы. В чем суть этой концепции? На чем в ней сделаны акценты? — Концепция кадровой политики ФНС России определяет основное содержание кадровой политики в налоговых органах на период до 2020 года и представляет собой совокупность подходов, принципов, целей и представлений, которые определяют направление и содержание работы с персоналом налоговых органов. Следует отметить, что она основывается на Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Прежний облик Федеральной налоговой службы как контрольного органа приобретает сегодня черты современной динамичной структуры, оказывающей государственные услуги организациям и гражданам на высоком качественном уровне. Концепция подразумевает отбор, обучение и развитие федеральных государственных гражданских служащих, работающих в налоговых органах. Ее стержень — возможность абсолютно каждому из них сделать успешную карьеру, начав с первой ступеньки и поднявшись до самых вершин карьерной лестницы. То есть, поступив на гражданскую службу в должности, отнесенной к младшей группе должностей категории «обеспечивающие специалисты», через некоторое время служащий может стать ведущим специалистом-экспертом, потом, спустя некоторое время, главным государственным налоговым инспектором или начальником отдела, а там недалеко и до должности руководителя налогового органа. Подобные примеры известны — начальник Межрегиональной инспекции по крупнейшим налогоплательщикам № 2 Татьяна Владимировна Кононова, руководитель Управления ФНС России по Ставропольскому краю Владимир Витальевич Воронков и многие другие. Продвижение гарантировано, естественно, при качественной служебной деятельности и соответствующем обучении. — У Федеральной налоговой службы есть два Центра подготовки персонала — в Санкт-Петербурге и Нижнем Новгороде. Расскажите об их работе. Насколько успешно они справляются со своими задачами? — Центры осуществляют разработку и реализацию программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих по основным направлениям деятельности ФНС России. Они адаптируют программы дополнительного профессионального образования к условиям меняющегося налогового законодательства, оперативно реагируют на возникновение новых задач, возлагаемых на Федеральную налоговую службу, и обеспечивают внедрение новых технологий налогового администрирования. Центры выполняют подготовку квалифицированных, компетентных работников налоговых органов соответствующего уровня и профиля, способных профессионально решать поставленные задачи. Количество обучаемых гражданских служащих в центрах с каждым годом существенно возрастает, а качество оказания образовательных услуг улучшается. — Достаточно ли двух центров? Есть ли необходимость открывать новые? — Потребность в обучении сотрудников Федеральной налоговой службы имеющимися в ее ведении учебными заведениями в настоящее время удовлетворяется не в полном объеме. Но открытие новых ведомственных учебных центров требует значительных бюджетных ассигнований. В связи с этим потребность в обучении планируется удовлетворять за счет внедрения новых образовательных технологий и использования внутренних резервов. — Не все сотрудники могут проходить переподготовку в центрах. Как организуется повышение квалификации на местах, без отрыва от работы? Насколько широко применяются программы дистанционного образования? — Одним из факторов роста объема оказываемых центрами образовательных услуг является использование дистанционных образовательных технологий. Без отрыва от государственной службы повышение квалификации в ведомственных учебных заведениях проходит ежегодно около 25 тысяч сотрудников ФНС, по очной форме — около пяти тысяч. Использование дистанционных образовательных технологий позволяет оптимизировать государственные расходы на повышение квалификации государственных гражданских служащих и оперативно реагировать на изменение потребностей в обучении. — Не могу не коснуться такого сложного вопроса, как оптимизация численности служащих налоговых органов. С 1 января 2012 года по 1 января 2013 года планируется сократить 17 390 единиц. Расскажите, как осуществляется сокращение. Предоставляется ли сотрудникам возможность альтернативного трудоустройства? Какие трудности в связи с этим возникают? — Сокращение персонала всегда является проблемой, поскольку сопровождается не только психологическими затруднениями, но и организационными: необходимо четко соблюдать порядок, установленный законодательством. Этот порядок нами неукоснительно выполняется. При увольнении с гражданской службы в связи с сокращением гражданскому служащему выплачивается компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания. При этом учитывается возможность использования замещения иной должности гражданской службы в другом государственном органе. Сохраняется кадровая преемственность, так как особое внимание уделяется бережному отношению к людям и принимаются все меры по сохранению в налоговых органах высококвалифицированных специалистов. Мы ориентируем наши территориальные органы на строгое соблюдение прав и законных интересов гражданских служащих при реализации мероприятий по сокращению предельной численности. — Одной из задач вашего Управления является профилактика коррупционных и иных правонарушений, связанных с исполнением государственными гражданскими служащими своих служебных обязанностей. Расскажите, каким образом осуществляется эта задача. Какие мероприятия помогают предупредить возможные правонарушения? — Федеральная налоговая служба имеет многочисленную развернутую структуру территориальных органов (82 управления по субъектам РФ, 18 межрегиональных инспекций и 972 инспекции районного, городского и межрайонного уровней) общей численностью более 150 тысяч человек. Это накладывает свой отпечаток на системность и координирование мероприятий антикоррупционной деятельности. Сегодня в ФНС России работа по противодействию коррупции ведется на системной основе в соответствии с требованиями федеральных законов «О противодействии коррупции», «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Указа Президента Российской Федерации «О национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции». В Федеральной налоговой службе также разработан ряд нормативных актов по противодействию коррупции. Это План противодействия коррупции в ФНС России, Программа противодействия коррупции в налоговых органах, Концепция собственной безопасности Федеральной налоговой службы и Кодекс этики и служебного поведения государственных гражданских служащих ФНС России. В настоящее время с учетом новых методик в ФНС России идет работа над проектом методических рекомендаций по выявлению налоговыми органами коррупционных правонарушений. Разрабатываются новые формы и методы выявления признаков коррупционного поведения работников налоговых органов. На системной основе организованы проверки достоверности представляемых гражданами, поступающими на гражданскую службу, а также федеральными государственными гражданскими служащими и членами их семей сведений о доходах и имуществе. — Еще одна задача Управления кадров — обеспечение собственной безопасности работников налоговых органов в связи с исполнением ими служебных обязанностей. Скажите, как часто возникает угроза безопасности сотрудников ФНС России при исполнении ими своих обязанностей. Как обеспечивается их безопасность? — Действительно, при осуществлении мероприятий налогового контроля вне территории инспекции существует угроза безопасности налогового инспектора. Имеются отдельные случаи противоправных действий в отношении сотрудников налоговых органов в связи с исполнением ими служебных обязанностей. В таких случаях требуется оперативная помощь сотрудников органов внутренних дел. Также возникает потребность в оказании оперативного содействия правоохранительных органов. В частности, инспекторам требуется помощь в получении доступа в служебные помещения, проверке документов, находящихся в офисе сотрудников. В 2011 году 27 процентов выездных проверок (5333 налоговые проверки) проведены с участием сотрудников МВД России. Доначислено 78,5 миллиарда рублей, что в 3,5 раза превышает результативность проверок, проведенных без участия сотрудников полиции. В настоящее время действует базовое соглашение с МВД России о межведомственном взаимодействии, и сотрудники полиции участвуют не только в проведении проверок, но и в других оперативных мероприятиях. — Согласно Концепции кадровой политики ФНС необходимо уделить внимание привлечению в налоговые органы молодых специалистов. Какие шаги предпринимаются в этом направлении? Как осуществляется адаптация новых сотрудников, их аттестация и обучение? — Этому вопросу уделяется пристальное внимание. ФНС России непосредственно и с привлечением территориальных органов участвует в ярмарках вакансий ведущих российских вузов, в том числе ВГНА, во время которых мы проводим агитационную работу по привлечению молодых специалистов. В ближайшее время планируется участие в ярмарке вакансий, проводимой ВГНА Минфина России в апреле 2012 года. Аналогичная работа проводится территориальными органами ФНС России. Более 55 процентов гражданских служащих ФНС — молодые люди в возрасте до 35 лет. Процесс омоложения персонала (в том числе руководящего звена службы и территориальных органов) продолжается. Большие надежды мы возлагаем на организацию целевого приема в вузы молодых людей, ориентированных на дальнейшую работу в системе налоговых органов. Важным фактором, влияющим на дальнейшую эффективность и успешность работы новых сотрудников, является процесс адаптации, который рассматривается в современном кадровом менеджменте как прямое продолжение процесса подбора персонала. Система адаптации для лиц, впервые принятых на гражданскую службу в налоговые органы, разработана в 2011 году и, как показывают отзывы, получаемые от территориальных органов ФНС России, успешно реализуется на практике. В числе механизмов, способствующих реализации права федерального государственного гражданского служащего на должностной рост, в налоговых органах активно используется процедура аттестации, которая проводится в целях объективной оценки деятельности служащего, а также проверки его соответствия занимаемой должности и возможности выполнения обязанностей вышестоящей должности. Указанная процедура проводится в строгом соответствии с законодательством — один раз в три года. В целях достижения федеральными государственными гражданскими служащими налоговых органов наивысших результатов необходимо, чтобы процесс их профессионального развития имел системный характер. Значимую роль тут играет дополнительное профессиональное образование. Успешное получение федеральным служащим дополнительного образования позволит претендовать ему на замещение вышестоящей должности. В ходе обучения расширяются именно те профессиональные знания и навыки, которые востребованы для замещаемой должности. Наличие теоретической базы и практического опыта позволит государственным гражданским служащим стать высококвалифицированными специалистами, способными эффективно решать поставленные перед ними задачи. Порядок организации дополнительного профессионального образования федеральных государственных гражданских служащих налоговых органов в настоящее время существенно изменился и основан на индивидуальных планах профессионального развития, которые в ближайшее время будут в обязательном порядке разработаны всеми гражданскими служащими налоговых органов. Индивидуальный план является документом, который позволит федеральному государственному гражданскому служащему определить свои перспективы при прохождении службы в конкретном налоговом органе. Tue, 15 May 2012 00:00:00 +0400