Васильевские чтения: Бюджетная система в условиях кризиса

Главной темой Третьих Васильевских чтений — ежегодного форума, получившего название в честь первого министра финансов России А. И. Васильева — стали приоритеты финансовой политики РФ, регионов и муниципалитетов в условиях экономической неопределенности. Организаторами чтений выступили журнал «Бюджет», Сообщество финансистов России, Научно-исследовательский финансовый институт Минфина России и Финансовый университет при Правительстве РФ.

Вопросы методологии

В рамках Васильевских чтений выступили представители Министерства финансов РФ, финансовых органов субъектов РФ, Государственной Думы, Совета Федерации, Федерального казначейства, эксперты. Участники форума обсудили вопросы устойчивости бюджетной системы в условиях кризиса, долговой политики регионов и муниципалитетов, проблемы повышения эффективности бюджетных расходов.

Первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам В. А. Петров положительно оценил усилия Минфина России, направленные на минимизацию дефицита федерального бюджета и удержание его на безопасном с точки зрения макроэкономической стабильности уровне. «Нужно обеспечить взятые на себя обязательства и при этом не допустить принятия новых, поскольку они лягут тяжким бременем на бюджет. А такие попытки обязательно будут, тем более что приближаются выборы в Госдуму. Финансистам надо держаться!», — отметил Петров.

Сенатор напомнил, что в результате планируемых сокращений дефицит федерального бюджета в 2015 году составит около 3,2% ВВП. По его мнению, методологию расчета дефицита следует изменить, для чего зачислять поступления Резервного фонда в доходы федерального бюджета. Это снизит формальный дефицит и вдобавок улучшит восприятие России в глазах рейтинговых агентств. «Наш резервный фонд выведен за рамки бюджета. Но это ни что иное, как доходы бюджета, которые мы отложили, чтобы израсходовать их когда-то в будущем. Вопрос, почему резервный фонд считается источником финансирования дефицита?», — пояснил Петров.

Финансовое положение региональных бюджетов за последние три года существенно ухудшилось. Основная причина — дополнительные социальные обязательства, которые они не способны выполнять. Долг консолидированных бюджетов субъектов уже составил 2,1 триллиона рублей и сравнялся с федеральным долгом. «Цифры пока не критические, но вызывает опасения сама тенденция. По некоторым субъектам, в частности Мордовии, Костромской, Саратовской областям, ситуация угрожающая. Поэтому желательно перевести весь коммерческий долг в бюджетные кредиты», — считает сенатор.

По словам Петрова, в бюджете имеются большие резервы для оптимизации. Один из них — неэффективные субсидии. «Сейчас у нас аж 87 субсидий, причем ровно половина имеет объем менее миллиарда рублей.

Хорошее время для финансистов

Доходы федерального бюджета сократились более чем на 15%, сообщил заместитель министра финансов России А. М. Лавров. В кризис 2008-2009 годов, несмотря на сокращение доходов, Федерация наращивала расходы, в результате дефицит достиг почти 7% ВВП. Пришлось использовать Резервный фонд, однако вскоре нефть снова пошла вверх и ситуация стабилизировалась. На этот раз все оценки говорят о том, что ничего подобного не произойдет. Мировой спрос на энергоносители стабилизировался, появились и новые технологии, сдерживающие рост цен. «Такие экономики как наша должны приспособиться к жизни в совершенно новых условиях. Худшее, что мы могли бы сейчас сделать — сохранять высокий дефицит и вылезать на долговой рынок, отвлекая кредитный ресурс от частного бизнеса. Откуда у него тогда возьмутся инвестиции? Ставки запредельные, банки не идут в проекты. Им это и не нужно, потому что на рынке есть абсолютно надежный заемщик — публично-правовые образования», — рассуждал замминистра.

Лавров согласен с тем, что объемы федеральной поддержки регионов можно увеличить, однако выступает против «безоглядного» замещения коммерческих кредитов бюджетными. «Получится, что те, кто набирал больше всех коммерческих кредитов, подчас не обращая внимания на ставки и не работая с собственными расходами, теперь с большим удовольствием воспользуется помощью Федерации. Нужно найти формы поддержки, которые не приведут к негативным последствиям», — подчеркнул он. Лавров также выступил против учета Резервного фонда в составе доходов федерального бюджета.

По мнению Лаврова, основные сложности с балансировкой бюджета придутся не на 2015 год, а на 2016-2018 годы. Критическое значение будет иметь то, удастся ли провести необходимые структурные реформы, направленные на обеспечение долгосрочной устойчивости пенсионной системы, реализацию принципа адресности социальной поддержки, увязку работы госучреждений с полученными результатами, оптимизацию бюджетной сети. «Ничего нового здесь нет, нужно просто воспользоваться нашими наработками. Это хорошее время для финансистов», — заключил Лавров.

Он также сообщил, что в новой редакции Бюджетного кодекса могут появиться нормы, ограничивающие финансовую самостоятельность регионов с высокой долговой нагрузкой.

Новые финансовые технологии

Эффективный кэш-менеджмент в секторе государственного управления является фактором стабильности в условиях финансовой турбулентности, полагает заместитель руководителя Федерального Казначейства С. Е. Прокофьев. По его словам, модель, выстраиваемая в России, представляет собой синтез лучших практик казначейств мира, а также российского и зарубежного бизнеса.

Сейчас на ЕКС концентрируются средства федерального бюджета, внебюджетные средства бюджетных и части автономных учреждений, а также средства, находящиеся во временном распоряжении неучастников бюджетного процесса. С 1 января 2015 года ЕКС получил новый ресурс: средства всех трех государственных внебюджетных фондов. Появились и новые механизмы использования счета. «Если государство предполагает осуществлять имущественные взносы для докапитализации акционерных обществ с госучастием или корпораций, теперь это должно делаться через счета Федерального казначейства, без отвлечения денег в коммерческие банки. То же касается и крупных государственных подрядов стоимостью свыше 1 миллиарда рублей. Еще один инструмент, позволивший существенно увеличить наполняемость ЕКС — выплата федеральных субсидий по принципу „от потребности“. Деньги уходят из федерального бюджета лишь тогда, когда конечный бенефициар готов их получить. То есть мы перестали кредитовать субъекты РФ на бесплатной основе и не отвлекаем средства с ЕКС», — рассказал Прокофьев.

Все эти меры позволили увеличить дневные остатки на ЕКС в 3-3,5 раза. Чистый экономический эффект от системы кэш-менеджмента за 2014 год составил 94 миллиарда рублей, при том что общие затраты на содержание казначейства — чуть выше 33 миллиардов.

Нужна конкуренция

Директор и постоянный представитель Всемирного банка в России М. Рутковски подчеркнул, что снижение инвестиционной активности и ускорение бегства капитала из России началось еще в конце 2011 года. Даже если бы цены на нефть остались на уровне 2014 года, экономике России было бы сложно удержаться от стагнации. «Замедление темпов экономического роста в России обусловлено структурными, а не циклическими факторами. Это означает, что российская экономика близка к достижению предельного уровня потенциального производства», — считает эксперт.

Оживление экономики возможно только за счет роста инвестиций. Между тем, доля инвестиций в ВВП России составляет менее 20%, а в развивающихся экономиках она, как правило, доходит до 25%. Провал усилий по диверсификации экономики Рутковски объясняет как раз нехваткой инвестиций в несырьевых секторах. Наращивание государственных инвестиций в нынешних условиях проблематично. Что касается инвестиций частных, то для них ключевое значение будет иметь инвестиционный климат. Представитель Всемирного банка отметил его улучшение за последние несколько лет (Россия продвинулась в рейтинге в Doing Business с 124 места в 2012 году до 62 места в 2015 году).

Говоря об основных экономических рисках для России, эксперт отдельно остановился на проблеме слабой конкуренции на внутренних рынках. «В 2001–2007 годах доля рынков с высокой концентрацией увеличилась с 43 до 47 процентов — это высокий показатель по сравнению с большинством развитых экономик».

Безработица пока не проблема

Директор НИФИ В. С. Назаров остановился на проблеме прогнозных условий бюджетной политики. Ключевым параметром любых прогнозов в российских условиях является цена на нефть. «Нефтяной рынок стал очень конкурентным. США за последние четыре года удвоили свою добычу и продолжают ее наращивать. Сейчас в ответ на снижение цен число буровых скважин быстро сокращается. При этом продуктивность одной скважины растет, что будет удерживать цены на относительно низком уровне. При достижении высокого уровня цен США могут очень быстро нарастить добычу и снова сбить их», — отметил Назаров. По его прогнозу, цена на нефть будет находиться на равновесном уровне 60-70 долларов за баррель еще долгие годы.

В. Назаров прогнозирует сокращение ВВП на 4-5% по итогам 2015 года. По его словам, уже имеются признаки постепенного «проседания» поступлений по НДФЛ, чего не наблюдалось в прошлый кризис. Что касается инфляции, она может достичь 17%. Негативную роль сыграло последнее решение ЦБ о снижении ключевой ставки до 15%. «Это огромная ошибка: нельзя было опускать ставку до того как произойдет снижение инфляционных ожиданий», — отметил Назаров. Он считает необходимым обратить пристальное внимание на инфляционное таргетирование и не допустить, чтобы инфляция превысила 20%-й уровень. Достижение этого критического порога чревато началом необратимых процессов в экономике — «бегства от рубля» и кризиса неплатежей.

По мнению директора НИФИ, ситуация с занятостью пока не выглядит драматичной. «Сравнение России с Европой и странами большой двадцатки показывает, что наша безработица ниже чем у кого бы то ни было. Поэтому сейчас направлять на борьбу с ней значительные средства преждевременно. Нужно бороться с последствиями, а не принимать превентивные меры».

Межбюджетная неопределенность

Как сообщила заместитель председателя Комитета Госдумы по бюджету и налогам Н. С. Максимова, мартовские поправки в закон о федеральном бюджете, предусматривающие его сокращение, затронут и межбюджетные трансферты. «Надеемся, что удастся найти возможность не сокращать дотации на сбалансированность бюджетов. Но пока Минфин настаивает на как минимум 10-процентном сокращении. Считаем это не вполне логичным в нынешних условиях, поскольку основная часть этой дотации направлялась на помощь регионам по выплате зарплат работникам бюджетной сферы», — отметила депутат.

По ее словам, думский комитет по бюджету ставит вопрос об увеличении суммы бюджетных кредитов регионам хотя бы до 200 миллиардов рублей, однако пока наиболее реалистичной выглядит цифра в 160 миллиардов. Большим подспорьем для регионов Максимова назвала механизм краткосрочных (до 30 дней) кредитов Федерального казначейства, которые позволяют избежать кредиторской задолженности по текущим выплатам.

По словам заместителя губернатора Вологодской области, начальника Департамента финансов области В. Н. Артамоновой, взаимоотношения с федеральным центром сегодня являются для регионов самой злободневной проблемой. «В конце февраля мы все еще находимся в неопределенности относительно параметров межбюджетных трансфертов в 2015 году. Поправки в федеральный бюджет ожидаются только в марте. Получается, весь первый квартал мы прожили, не понимая, какие объемы трансфертов мы получим и под какие уровни софинансирования нужно изыскивать средства в своих бюджетах», — подчеркнула финансист.

Еще один больной вопрос — кредитование субъектов РФ коммерческими банками. Последние аукционы и конкурсы показывают, что минимальная банковская ставка находится на уровне 24%. В этих условиях расходы на обслуживание долга быстро растут. «Выдержать параметры, зафиксированы в соглашениях с Минфином России, практически невозможно», — заявила Артамонова. Она отметила, что необходимо скорейшее решение по механизму распределения бюджетных кредитов между регионами. «Субъекты имеют самый высокий уровень дефицита именно в первом квартале года, когда поступлений еще нет. Январь-февраль мы проходим сложно, финансируется только заработная плата и некоторые текущие расходы. Необходимо как можно скорее заместить субъектам источники, которые сейчас предусмотрены в качестве коммерческих кредитов», — отметила Артамонова.

Все хуже, чем кажется

Первый заместитель руководителя Аналитического центра при Правительстве РФ В. В. Онищенко призвал регионы активнее работать над оптимизацией бюджетных расходов. «Кризис серьезнее, чем можно было ожидать. В следующем году денег будет еще меньше, чем в этом... Запасы исчерпываются и нет оснований полагать, что мы получим доступ к дешевому внутреннему или внешнему финансированию. Более того, целый ряд банков может столкнуться с существенными сложностями в ближайший год, поэтому возможности кредитования регионов станут еще более ограниченными».

По словам Онищенко, во многих региональных антикризисных планах не ставится вопрос секвестра, а подавляющее большинство субъектов приняли бюджеты с дефицитом. Причем далеко не все учитывают возможное падение доходов. Между тем, в ряде случаев можно ожидать снижения доходов не только в реальном, но и в номинальном выражении — прежде всего это касается поступлений по налогу на прибыль.

Высокая инфляция также может осложнить регионам выполнение взятых на себя обязательств, особенно в сфере строительства. Цены на металлические строительные конструкции и цемент с осени 2014 года выросли в среднем на 40 и 20 процентов соответственно. Это значит, что стоимость долгосрочных контрактов, заключенных под строительство тех или иных объектов, придется пересматривать«, — считает Онищенко.

По мнению эксперта, ресурсы для оптимизации бюджетов можно найти в бюджетном секторе: заняться сокращением бюджетной сети и количества работников. Сэкономить можно и на социальных инвестициях — новых школах и больницах. «В сложившихся условиях лучше отремонтировать старое, чем строить новое», — заявил Онищенко. Более приоритетными, на его взгляд, являются инвестиции в промышленную инфраструктуру, поскольку они создадут рабочие места и в будущем помогут перезапустить экономический рост.

«Ситуация хуже чем может показаться, и она развивается отнюдь не в лучшую сторону. Проблемы возникли так быстро, что мы еще не успели их в полной мере прочувствовать», — отметил эксперт. По его данным, падение загрузки производственных мощностей в некоторых отраслях с начала года уже составило 50-70%, инвестиции сократились до 50%. «Регионы, которые получают субсидии и иные трансферты из федерального бюджета, пока могут не замечать, что у них сжимается налоговая база. Но, в конце концов, это скажется на всех», — заключил Онищенко.

Подробнее см. очередной номер журнала «Бюджет»