Проект рекомендаций, вынесенных на обсуждение Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Федеральное Собрание Российской Федерации
Государственная Дума
Совет по местному самоуправлению
при Председателе Государственной Думы
Комитет по вопросам местного самоуправления
Рекомендации
Cовет по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Совет) отмечает, что в целях обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований необходимо:
- осуществление стратегического и долгосрочного планирования;
- решение проблем финансового и материального обеспечения муниципальных образований;
- повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления;
- создание благоприятного инвестиционного климата на соответствующих территориях.
Реализация указанных задач становится еще более актуальной в силу вступления в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон).
Стратегии развития муниципальных образований.
Для реализации стратегических задач социально-экономического развития территорий в каждом муниципальном образовании необходимо разработать и приступить к исполнению соответствующих муниципальных планов и программ. На их основе органам местного самоуправления следует планировать доходы и расходы местных бюджетов, а также осуществлять свою экономическую деятельность, поддержку социального сектора.
В соответствии с указанными планами и программами органы местного самоуправления должны обеспечить комплексное развитие основных отраслей муниципального хозяйства, частного сектора производства и потребления, социальной сферы муниципальных образований.
Кроме того, данные планы и программы должны способствовать решению задач, вытекающих из Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р, и из других государственных решений стратегического характера.
Для создания необходимых условий перехода муниципальных образований России на режим устойчивого и комплексного социально-экономического развития необходимы дальнейшее совершенствование законодательства о местном самоуправлении и смежных отраслей права в целях создания условий для применения органами местного самоуправления эффективных программно-целевых методов управления, а также разработка новых технологий муниципального управления социально-экономическим развитием территории.
При разработке рекомендаций участники заседания Совета исходили из того, что к настоящему времени в России еще не накоплены в должной мере необходимый опыт и знания для осуществления такого перехода.
К наиболее проблемным вопросам перехода муниципальных образований на режим устойчивого и комплексного социально-экономического развития следует отнести:
- недостаточную определенность государственной региональной политики в отношении развития системы особых экономических зон и организации новых зон опережающего социально – экономического развития, значительной части городов с высокой концентрацией интеллектуального, научно-технического и инновационного потенциала (наукоградов), моногородов, городских агломераций и других территорий, имеющих недостаточную устойчивость в отношении внешних кризисных явлений;
- недостаточность существующей правовой и методологической основы для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, в частности, неопределенность содержания понятий «комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований», «устойчивое развитие муниципальных образований», «планы и программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования», «программы развития муниципальных образований», «муниципальные долгосрочные целевые программы» (далее - программы);
- отсутствие единых методологических подходов по вопросам разработки и принятия программ, включая отсутствие установленного порядка согласования планов и программ всех субъектов территориального развития: федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также субъектов экономической деятельности и общественных структур;
- недостаточность информационного обеспечения органов местного самоуправления для составления программ и прогнозов социально-экономического развития муниципального образования (в том числе, по оптимизации системы и структуры органов местного самоуправления, организации межмуниципального сотрудничества, по управлению развитием агломераций и др.), а также наличие противоречий между нормами Федерального закона и Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс) в отношении полномочий органов местного самоуправления по принятию и реализации долгосрочных целевых программ (подпрограмм);
- отсутствие опыта взаимодействия органов местного самоуправления с населением и общественными объединениями граждан в процессе разработки и реализации программ, низкая эффективность контроля со стороны населения за деятельностью органов местного самоуправления, в том числе в процессе реализации принятых программ;
- отсутствие должного опыта и недостаточное правовое регулирование порядка взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти с субъектами экономической деятельности, заинтересованными в социально-экономическом развитии муниципальных образований (в том числе развитие муниципально-частного партнерства);
- недостаточность экономической базы муниципальных образований и отсутствие эффективных механизмов стимулирования органов местного самоуправления к разработке программ (в том числе, отсутствие необходимых средств на формирование бюджетов развития муниципальных образований, необходимого состава муниципального имущества);
Большинство муниципальных образований объединяют типичные проблемы: слабость экономической базы, низкий уровень собственных доходов бюджета, отсутствие четких стратегических целей и приоритетов в социально-экономическом развитии соответствующих территорий.
В связи с этим предлагается разработать комплекс документов (Типовой макет планирования), регламентирующих работу муниципального образования по стратегическому планированию, оперативному управлению, систематизирующих комплекс показателей и индикаторов реализации обозначенных планов и мониторингу достижения установленных данных показателей.
Не менее актуальным является совершенствование законодательства, регулирующего вопросы разработки и реализации планов и программ социально-экономического развития территорий.
В этих целях необходимо разработать и закрепить в законодательстве научно обоснованный смысловой формат, характеризующий понятие «комплексное социально-экономического развитие муниципальных образований», установить четкий порядок разработки и согласования программ, включая порядок согласования долгосрочных целевых программ, разрабатываемых органами публичной власти различного уровня, приоритетных национальных проектов и программ развития отраслей экономики России, а также устранить противоречия между нормами Федерального закона и Бюджетного кодекса в отношении компетенции органов местного самоуправления по принятию и выполнению долгосрочных целевых программ (подпрограмм).
В целях реализации инновационного пути развития муниципальных образований необходимо формирование бюджетов развития в составе местных бюджетов, а также повышение эффективности использования бюджетных средств, что требует совершенствования механизма отбора инвестиционных проектов.
Разработка программ невозможна без наличия долгосрочных планов и программ развития соответствующих субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом с учетом приоритетов российской экономики, имеющих свою инфраструктуру на территории муниципальных образований или намеревающихся ее создать в целях развития соответствующей отрасли.
Представляется целесообразным ускорить процесс формирования долгосрочной государственной политики в отношении закрытых административно-территориальных образований, наукоградов и приграничных территорий, а также моногородов.
Стратегическое планирование невозможно осуществлять оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Правовая основа для осуществления оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления заложена в статье 18.1 Федерального закона и Указе Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
В этих целях Правительство Российской Федерации разработало и утвердило перечень дополнительных показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 года № 1313-р ).
В целях стимулирования повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации целесообразно ежегодно предусмотреть средства на поощрение муниципальных образований, достигших наилучших значений показателей своей деятельности и на содействие достижению указанных значений.
Повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления невозможно без создания эффективной системы управления муниципальными финансами. Для повышения эффективности деятельности важной задачей органов местного самоуправления является переход к бюджетированию, ориентированному на результат, введению муниципальных заданий, преобразование части бюджетных учреждений в автономные учреждения, что должно привести к увеличению объема и улучшению качества предоставляемых населению муниципальных услуг.
Финансовое обеспечение муниципальных образований. Особенности формирования и исполнения местных бюджетов в условиях финансового кризиса. Основным условием стабильного функционирования муниципальных образований является обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований.
По данным Минфина России в целом по итогам 2008 года муниципальные образования исполнили свои бюджеты с дефицитом 10,5 млрд. руб. В 44 субъектах Российской Федерации местные бюджеты исполнены с профицитом, а в 39 субъектах – с дефицитом. Для сравнения: консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации исполнены с дефицитом более 50 млрд. руб., то есть почти в 5 раз больше.
В связи с экономическим кризисом в значительном числе субъектов Российской Федерации произошло снижение доходов местных бюджетов. Поэтому в 2008 году оставалась высокая зависимость местных бюджетов от безвозмездных перечислений, которые составили в 2008 году 1 326 млрд. руб. или 55% доходов местных бюджетов. При этом доля налоговых доходов в общем объеме доходов местных бюджетов составила 30,4%, неналоговых доходов – 9,8%.
Очевидно, что важной задачей является преодоление муниципальными образованиями проблем, возникших в условиях экономического кризиса, и создания условий для последующего инновационного развития.
Решение этой задачи необходимо осуществлять в рамках реализации антикризисной политики государства. В результате ее проведения осуществлен ряд мер в сфере реализации налоговой и бюджетной политики. В частности, на 4 процентных пункта был снижен налог на прибыль организаций (400-500 млрд. руб.), увеличен имущественный вычет для граждан при приобретении жилья, снижены ставки налога на малый бизнес (100 млрд. руб.), выделено на развитие малого и среднего бизнеса - 6,2 млрд. руб., на увеличение пособий по безработице-35 млрд. руб.,
Развитие малого и среднего бизнеса - одно из перспективных направлений устойчивого социально - экономического развития муниципальных образований. Успешное и эффективное развитие малых и средних предприятий на территориях муниципальных образований позволяет в значительной степени обеспечить удовлетворение основных жизненных потребностей населения на соответствующих территориях в работах, услугах и товарах, создание новых рабочих мест, приток инвестиций в экономику.
В соответствии с Планом действий Правительства Российской Федерации в 2009 году будет осуществлено направление части дополнительных ресурсов на кредитование малого бизнеса, включая предоставление займов до 1 млн.руб., а также обеспечен доступ субъектов малого и среднего предпринимательства к получению заказов при размещении государственного заказа и закупках товаров (услуг) субъектами естественных монополий и государственными корпорациями.
Нормами Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» субъектам малого и среднего предпринимательства было предоставлено преимущественное права на возмездное приобретение арендуемого ими недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности.
В результате мирового финансового кризиса у субъектов Российской Федерации и муниципальных образований появились дополнительные финансовые проблемы, в том числе в связи со снижением поступлений от налога на прибыль организаций, с ростом безработицы, влекущем за собой сокращение поступлений от налога на доходы физических лиц, являющегося основной составляющей налоговых доходов региональных и местных бюджетов.
В этих целях обеспечения наполняемости региональных и местных бюджетов необходимо ввести механизм предоставления им адресной финансовой помощи для решения задач, возникших у них в период мирового финансового кризиса. Не менее актуально при осуществлении корректировок региональных и местных бюджетов использовать следующие принципы - безусловное выполнение всех социальных обязательств, а также пересмотр инвестиционных проектов на основе анализа их эффективности, безотлагательности и возможности использования в качестве «локомотивов» стабилизации экономики.
Ключевой задачей антикризисных мер является не только объем выделенных из бюджетов финансовых средств на их реализацию, но и обеспечение прозрачности, эффективности их использования. Таким инструментом могли бы стать муниципальные правовые акты, устанавливающие необходимость ежеквартального представления в представительные органы муниципальных образований информации о средствах местных бюджетов, направляемых на преодоление кризиса с указанием конечных получателей этих средств.
Кроме того, в условиях финансового кризиса особенно актуально обеспечить совершенствование механизмов государственного и муниципального финансового контроля за счет принятия в новой редакции соответствующей главы Бюджетного кодекса.
В результате принятия целого ряда федеральных законов в период с 2005 по 2007 год произошло расширение перечня вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований, что привело к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований.
Однако доходная база местных бюджетов в связи с решением органами местного самоуправления указанных вопросов не была увеличена. Снижение собственной налоговой базы бюджетов субъектов Российской Федерации, особенно налога на прибыль организаций, может повлечь невозможность предоставления финансовой помощи местным бюджетам на исполнение первоочередных расходных обязательств муниципальных образований.
Одной из основных задач комплексного социально - экономического развития муниципальных образований является укрепление налоговой базы местных бюджетов. В целях установления дополнительных доходных источников местных бюджетов требуется корректировка Бюджетного кодекса, новая редакция которого вступила в силу с 1 января 2009 года.
В 2007 году, по данным Минфина России, налоговые доходы составляли 41,8 % (579,5 млрд. руб.) в структуре собственных доходов местных бюджетов. При этом в общей сумме налоговых доходов местных бюджетов основную долю занимали отчисления от налога на доходы физических лиц – 66,8 %, а доходы от местных налогов составляли лишь 12,2 % (70,7 млрд. руб.), в том числе земельный налог 11,0% и налог на имущество физических лиц – 1,2%.
Реальным источником расширения доходной базы местных бюджетов является увеличение поступлений от местных налогов, в том числе за счет совершенствования порядка и условий взимания земельного налога и налога на имущество физических лиц.
Значительное количество земель, которые могли бы служить источниками доходов муниципальных бюджетов, освобождено от уплаты земельного налога в результате принятых на федеральном уровне решений. При этом часть земель вообще не учитывается как объект налогообложения. В целях исправления такого положения необходимо исключить практику предоставления на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам с одновременной отменой существующих льгот по этим налогам, установленных на федеральном уровне. Такой подход позволит вести полный государственный учет земель и создаст побудительный мотив у федеральных органов государственной власти вовлекать их в хозяйственный оборот.
Совершенствование законодательного регулирования земельных отношений может осуществляться в следующих направлениях:
- предоставление органам местного самоуправления поселений права распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена;
- улучшения порядка разграничения государственной собственности на землю с тем, чтобы установить больше оснований для отнесения земельных участков к муниципальной собственности, а также установить критерии для разграничения свободных, не занятых имущественными объектами земель.
Поступления от налога на имущество организаций частично направляются по установленным субъектом Российской Федерации нормативам отчислений в местные бюджеты. Установленные федеральным законодательством льготы по налогу на имущество организаций, в частности, в отношении железнодорожных путей общего пользования, магистральных трубопроводов, линий электропередач, а также сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов, ведут к значительной потере доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
В целях увеличения налоговой базы по налогу на имущество организаций было бы целесообразно рассмотреть вопрос о возврате к прежнему порядку уплаты налога, т.е. по месту нахождения имущества (как движимого, так и недвижимого), а также четко определить критерии отнесения имущества к движимому и недвижимому при уплате данного налога.
На протяжении ряда лет доля поступлений в местные бюджеты от налога на имущество физических лиц остается незначительной. В целях увеличения налоговой базы по налогу на имущество физических лиц целесообразна разработка законодательного акта по установлению сроков регистрации объектов строительства, включая земельные участки и внесению изменений в законодательство в целях установления механизма привлечения физических лиц к ответственности за уклонение от регистрации имущественных прав на объекты недвижимости.
Требует немедленного решения вопрос о закреплении за местными бюджетами налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, по нормативу 90 процентов. При передаче указанного налога в местные бюджеты общий объем их налоговых доходов возрастет на 10,3 процента.
Для обеспечения устойчивого социально-экономического развития муниципалитетов требуется совершенствование порядка формирование муниципальной собственности.
Федеральный закон установил принцип целевого назначения муниципального имущества. Органы местного самоуправления до 1 января 2012 года должны осуществить в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации, отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 года и не соответствующего требованиям статьи 50 Федерального закона.
Однако в настоящее время у органов местного самоуправления возникают проблемы с связи с тем, что перечни вопросов местного значения не полностью соответствуют перечню имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. В тоже время практика показывает, что в населенных пунктах с низким уровнем социально-экономического развития, особым географическим положением и климатическими факторами органы местного самоуправления не могут обеспечить предоставление населению общественных услуг частным бизнесом в отдельных отраслях экономики и социальной сферы.
Полагаем, что необходимо рассмотреть возможность пересмотра перечня видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, в том числе с учетом социально-экономических возможностей муниципальных образований различных регионов России, задачи обеспечения роста неналоговых доходов местных бюджетов. Очевидно, что принятие решения о расширении указанного перечня должно осуществляться на основе всестороннего и системного анализа указанного вопроса.
Федеральным законом № 122-ФЗ установлен порядок безвозмездного перераспределения имущества между уровнями публичной власти, а также между муниципальными районами, поселениями и городскими округами. Вместе с тем остается неурегулированным порядок передачи в собственность муниципального образования непригодного для эксплуатации имущества или имущества, требующего капитального ремонта, в том числе порядок возмещения местным бюджетам дополнительных расходов, возникающих в связи с принятием указанного имущества.
Кроме того, процесс безвозмездного перераспределения имущества между уровнями публичной власти, а также между муниципальными районами, поселениями и городскими округами значительно затруднен в связи с отсутствием в местных бюджетах необходимых средств на проведение инвентаризации, оценки, оформления технической документации передаваемых в муниципальную собственность земельных участков и имущества. Все это требует внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство.
Для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований необходимо решение и ряда других взаимосвязанных проблем. Внедряемая в настоящее время система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления неизбежно столкнется с отсутствием достоверной муниципальной статистики для анализа экономического положения муниципальных образований и прогнозирования их социально-экономического развития.
В частности, органами статистики и налоговыми органами не представляется органам местного самоуправления необходимая информация по единому сельскохозяйственному налогу, транспортному налогу, налогу на имуществу физических лиц.
Полагаем, что Правительство Российской Федерации должно создать организационные и правовые условия для ведения качественного и достаточного по объему информации мониторинга финансового состояния муниципальных образований, создания эффективной системы информационного и методического обеспечения муниципальных образований на основе укрепления их взаимодействия с органами статистического учета и налоговыми органами.
В связи с вышеизложенным участники заседания Совета считают необходимым рекомендовать:
1. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Правительству Российской Федерации:
1.1. Разработать комплекс законодательных мер, направленных на улучшение финансового положения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечивающих:
- совершенствование бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации;
- стимулирование субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к наращиванию собственного налогового потенциала;
- скорейшее завершение реформы системы имущественных налогов, которая должна обеспечить более справедливое перераспределение налогового бремени, снижая уровень налоговых изъятий у менее обеспеченных слоев населения, и в то же время превратить эти налоги в реальный доходный источник регионов и муниципалитетов;
- совершенствование системы специальных налоговых режимов, применяемых субъектами малого и среднего предпринимательства (упрощенная система налогообложения, система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, единый сельскохозяйственный налог), в направлении дальнейшего улучшения налоговых условий их деятельности при одновременном предотвращении возможных злоупотреблений и неправомерного использования налоговых преференций, а также в целях создания у органов местного самоуправления стимулов по поддержке развитию малого и среднего предпринимательства на соответствующих территориях;
- оптимизацию инвестиционных расходов, пересмотр ведомственных и долгосрочных целевых программ;
- поддержку мероприятий по повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления, по сокращению неэффективных расходов местных бюджетов, по увеличению занятости населения в малом и среднем бизнесе.
1.2. Разработать и принять федеральные законы:
- о внесении изменений в Федеральный закон и Федеральный закон № 122-ФЗ в части приведения в соответствие вопросов местного значения и перечня имущества, находящегося в муниципальной собственности, с учетом эффективности его использования;
- о внесении изменений в Федеральный закон, устанавливающих предоставление права (а не установление обязанности) органам местного самоуправления поселений на перечисление субсидий на решение вопросов межмуниципального характера из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительные органы которых состоят из глав поселений и из депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района;
- о внесении изменений в главу IХ Бюджетного кодекса «Государственный и муниципальный финансовый контроль»;
- о внесении изменений в пункт 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001г №137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», предусматривающие наделение органов местного самоуправления поселений правом распоряжаться находящимися на их территории земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена;
- о внесении изменений в статью 4.1 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» для установления обязанности собственника земельного участка в строго определенный срок обращаться в соответствующие органы по вопросу оформления изменения разрешенного вида использования земельного участка;
- о внесении изменений в Федеральный закон и Бюджетный кодекс, раскрывающие содержание понятий «комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований», «устойчивое развитие муниципальных образований», «планы и программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования», «программы развития муниципальных образований», «муниципальные долгосрочные целевые программы», определяющие порядок их принятия и реализации, а также разграничивающие компетенцию представительных органов муниципальных образований и местных администраций по утверждению таких программ.
2. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:
2.1. При принятии новой редакции Федерального закона «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» рассмотреть возможность выделения средств на софинансирование расходов местных бюджетов:
- по учету, инвентаризации, оформлению технической документации на земельные участки и муниципальное имущество, а также на формирование земельных участков под многоквартирными домами;
- по составлению генеральных планов поселений, документов территориального планирования муниципальных районов, правил землепользования и застройки территорий, документации по планировке территорий;
- на модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры муниципальных образований (теплоснабжения, электроснабжения, водоснабжения, газоснабжения и водоотведения, канализации), а также на проведение капитального ремонта зданий и объектов муниципальной собственности в сферах образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта.
2.2. Ускорить принятие проектов федеральных законов:
- № 51763-4 "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» (в части введения местного налога на недвижимость) при условии установления системы налоговых вычетов в целях сохранения налогового бремени в отношении малообеспеченных граждан на существующем уровне.
- № 445126-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (в части установления кадастровой оценки);
3. Рекомендовать Правительству Российской Федерации:
3.1. Рассмотреть возможность подготовки изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные нормативные правовые акты о бюджетных правоотношениях изменений, предусматривающих:
- установление механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации исходя из необходимости достаточного финансового обеспечения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации конституционных гарантий, касающихся предоставления гражданам общественных услуг в сферах образования, здравоохранения, культуры, в социальной сфере, на основе определения базовых принципов формирования нормативов на оказание муниципальных услуг и (или) минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
- увеличение нормативов отчислений от федеральных налогов и специальных налоговых режимов, закрепленных за местными бюджетами на постоянной основе, на развитие налоговой базы которых могут влиять органы местного самоуправления (от налога на доходы физических лиц, от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения);
- введение механизма стимулирования органов местного самоуправления к повышению собираемости местных налогов путем увеличения объема межбюджетных трансфертов, направляемых из регионального бюджета в местные бюджеты, при превышающей средний уровень по субъекту Российской Федерации доле местных налогов в собственных доходах местного бюджета конкретного муниципального образования;
- расширение использования механизмов поощрения муниципальных образований, обеспечивающих реализацию программ и приоритетных национальных проектов;
- совершенствование системы государственного и муниципального финансового контроля;
- совершенствование порядка определения доли межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) в собственных доходах местных бюджетов, при превышении которой вводятся меры, ограничивающие права муниципальных образований, только на основании учета дотаций из вышестоящих бюджетов на выравнивание бюджетной обеспеченности (без учета всех целевых поступлений - субсидий и субвенций).
3.2. Рассмотреть возможность подготовки изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и иные нормативные правовые акты о налогах и сборах изменений, предусматривающих:
- исключение практики установления в Налоговом кодексе Российской Федерации льгот по региональным и местным налогам с одновременной отменой существующих льгот по таким налогам, установленных в Кодексе, или обеспечение компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в случае необходимости предоставления таких льгот, осуществление инвентаризации предоставленных льгот;
- улучшение администрирования налогов, отчисления от которых поступают в местные бюджеты: земельного налога (установление единого задания на разработку программ и создание единой базы по учету земель и начислению земельного налога,), налога на имущество физических лиц и транспортного налога (направление территориальными налоговыми органами и органами Росрегистрации органам местного самоуправления сведений о налогоплательщиках и объектах налогообложения); налога на доходы физических лиц ( улучшение отчетности по налогу на доходы физических лиц для отслеживания полноты поступлений по данному налогу в бюджетную систему);
- установление порядка и условий включения в состав объектов налогообложения налога на имущество физических лиц объектов незавершенного строительства, по которым истек нормативный срок строительства;
- формирование территориальных органов Федеральной налоговой службы с учетом более оптимального взаимодействия с органами местного самоуправления.
3.3. Принять нормативные правовые акты, обеспечивающие:
- разработку комплексного мониторинга, осуществляемого в целях отражения социально-экономического положения муниципальных образований, с учетом фактического объема исполняемых органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
- разработку и принятие методических рекомендаций, предусматривающих преобразование муниципальных бюджетных учреждений в автономные учреждения;
- определение кадастровой стоимости объектов недвижимости и порядка проведения их государственной кадастровой оценки, разработку методик определения кадастровой стоимости объектов недвижимости;
- совершенствование методики кадастровой оценки земельных участков, порядка инвентаризация и межевания земельных участков, находящихся в общедолевой собственности, проведение работ по закреплению всех бесхозяйных земель в пользование или в собственность;
- разработку методических рекомендаций для органов местного самоуправления по установлению муниципальных заданий, по расчету объема расходных обязательств муниципальных образований, связанных с решением вопросов местного значения, а также по определению порядка формирования реестра бюджетных услуг и нормирования расходов местных бюджетов на их предоставление;
- определение состава информации, необходимой для прогнозирования и планирования органами местного самоуправления социально-экономического развития муниципальных образований и порядка ее предоставления органам местного самоуправления налоговыми органами и органами статистики, а также порядка взаимодействия налоговых органов и органов местного самоуправления в целях улучшения администрирования местных налогов;
- актуализацию методики, по которой рассчитываются межбюджетные трансферты с изменением финансового положения публичных образований. проектов;
- установление возможности использования остатков бюджетных средств (за исключение целевых поступлений) на счетах местных бюджетов на начало очередного финансового года не только на финансирование дефицитов местных бюджетов, но и на финансирование в текущем финансовом году расходных обязательств муниципальных образований по решению вопросов местного значения;
- установление обязанности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации компенсировать расходы местных бюджетов, возникающие в связи с недофинансированием ими переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.
3.4. Разработать и внести в Государственную Думу проекты федеральных законов:
- о внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (в целях повышения эффективности использования бюджетных средств), предусматривающих совершенствование порядка формирования реестра недобросовестных поставщиков, уточнение процедур проведения аукционов, в том числе в электронной форме, установление процедур разработки и применения требований (экономических стандартов) при размещении заказов на оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и т.д.;
- о порядке ведения муниципального статистического учета;
3.5. Осуществлять мониторинг реализации Федерального закона от 22 июля 2008 г. №159 в различных субъектах Российской Федерации и при необходимости подготовить законодательную инициативу о продлении срока, в течении которого субъекты малого и среднего предпринимательства могут реализовать преимущественное право по выкупу арендуемого ими недвижимого имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, а также о «смягчении» условий предоставления субъектам малого и среднего предпринимательства указанного преимущественное права, установленных Федеральным законам от 22 июля 2008 г. №159.
4. Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации:
4.1. Разработать и принять:
- меры по мобилизации доходной базы местных бюджетов, включающие мероприятия по преодолению последствий финансового кризиса, включая меры по обеспечению полноты учета налогоплательщиков;
- методические рекомендации по оценке объема бюджетных средств, необходимых для обеспечения расходных обязательств муниципальных образований и сбалансированности местных бюджетов, на основе аналогичных методических рекомендаций, подготовленных на федеральном уровне;
- типовое соглашение финансового органа субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления о мерах по мобилизации бюджетных средств в условиях финансового кризиса и повышению эффективности их использования, увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты.
4.2. Оказывать органам местного самоуправления методическую и организационную помощь:
- в освоении муниципальными образованиями базовых методов и процедур управления муниципальными финансами, в том числе в условиях секвестирования бюджета;
- в организации сбора, обработки и формирования данных, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципальных образований, эффективности деятельности органов местного самоуправления.
4.3. Предусмотреть возможность включения в бюджеты субъектов Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов:
- субсидий местным бюджетам в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
- иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам, в том числе на оказание поддержки вновь образованным муниципальным образованиям в освоении базовых методов и процедур управления муниципальными финансами, на осуществление учета плательщиков местных налогов (включая программное обеспечение).
4.4. Рассмотреть возможность увеличения (сохранения) в законах субъектов Российской Федерации размеров единых нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, в том числе от транспортного налога, налога на имущество организаций, в целях преодоления последствий финансового кризиса, сокращения дотационности муниципальных образований и укрепления их финансовой самостоятельности.
4.5. Предусмотреть в законах субъектов Российской Федерации право Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации на участие в бюджетном процессе на уровне субъектов Российской Федерации, в части согласования вопросов, связанных с формированием местных бюджетов.
5. Рекомендовать органам местного самоуправления принять меры (в условиях финансового кризиса) по:
- формированию доходов местных бюджетов путем уточнения прогноза доходов на основе оценки конкурентоспособности налогоплательщиков и повышения собираемости налогов, направления дополнительных доходов бюджетов не на увеличение расходных обязательств, а на формирование в составе бюджетов резервов, используемых в случае сокращения доходных источников;
- оптимизации и сокращению расходов на предоставление бюджетных услуг на основе учета потребности в них, формирования государственных и муниципальных заданий, сокращения объемов инфраструктуры (в т.ч. перевод бюджетных учреждении в автономные учреждения);
- разработке мер по оптимизации расходов на оплату труда работникам бюджетных учреждений ;
- разработке системы раннего предупреждения появления непредвиденных расходов (в том числе на основе контроля за финансовым состоянием предприятий и организаций, находящихся в собственности муниципальных образований);
- повышению качества финансового менеджмента посредством упорядочения социальных выплат и льгот по уплате местных налогов, улучшения качества управления муниципальной собственностью и муниципальным долгом, сокращения кредиторской задолженности.
6. Рекомендовать Общероссийскому Конгрессу муниципальных образований, Всероссийскому Совету местного самоуправления, иным объединениям муниципальных образований:
- на основе мониторинга правоприменения федерального законодательства в области местного самоуправления и смежных отраслях, а также анализа социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях разрабатывать и вносить в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обоснованные предложения по повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления, а также оказывать им методическую помощь в решении указанных вопросов;
- ассоциациям муниципальных образований Российской Федерации развивать межмуниципальное экономическое сотрудничество, на основе межмуниципальных программ;
- проводить работу по выявлению, обобщению и распространению лучших практик организации разработки, принятия и реализации планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, а также антикризисных управленческих решений, прежде всего, по созданию новых рабочих мест, развития малого и среднего бизнеса в муниципальных образованиях. Дата размещения 24.03.2009
|
