Л.И.Балашева, зам. директора департамента финансов администрации муниципального образования город Краснодар, начальник контрольно-ревизионного отдела

Во всем мире система государственных закупок имеет решающее значение для экономики страны. В России расчетный показатель консолидированных закупок органов власти в 2007 году составляет 3 трлн. рублей или более 10 процентов от валового внутреннего продукта. Ни для кого не секрет, что размещение госзаказов является благоприятной средой для разного рода махинаций и сомнительных сделок. Ради получения крупного заказа подрядчики готовы «откатывать» необходимую сумму чиновникам, пролоббировавшим их интересы, в итоге получается огромная сумма, сравнимая (по оценке экспертов) с государственными расходами на образование и здравоохранение и превышающая госрасходы на культуру и спорт.

Главной задачей Федерального закона N 94-ФЗ было сломать систему взяточничества в госзакупках и создать прозрачные условия и правила для участников данного процесса - как для представителей власти, так и для предпринимателей. С этой точки зрения закон стал прорывным. В нем собраны самые прогрессивные технологии в системе госзаказа, опробованные за последнее время в разных странах.

Однако, если принять за основу пять основополагающих принципов организации закупок, признанных мировым сообществом:

- недискриминационный подход к участникам;

- прозрачность процедур закупок;

- подконтрольность частного и государственного сектора;

- экономичность размещения государственных заказов;

- эффективность процедур закупок;

то наша практика показывает очевидную необходимость внесения стратегических поправок в закон как с точки зрения эффективности процедур закупок, так и экономичности размещения государственных заказов.

Федеральная антимонопольная службы России, принимавшая непосредственное участие в разработке данного закона совместно с Министерством экономического развития и торговли не скрывает, что от изменения российской системы госзаказа они ждут не столько экономии бюджетных средств, хотя и этого тоже, сколько развития конкуренции в стране.

Однако, на наш взгляд, каким бы передовым не был документ, он должен работать, опираясь прежде всего на экономические категории, а не на административные.

Остановлюсь на основных параметрах муниципального заказа в городе Краснодаре и системе контроля за его размещением.

Размещением муниципального заказа занимается управление муниципального заказа, являющегося структурным подразделением департамента экономического развития, инвестиций и внешних связей (без права юридического лица). План размещения городского муниципального заказа на 2007 год утвержден в размере 4,4 млрд. руб., что выше уровня 2000 года в 27 раз. За 2007 год блоком муниципального заказа зарегистрировано 3380 муниципальных контрактов на общую сумму 9,4 млрд. руб. На открытых торгах (конкурсах) размещено около 61,0 % от общего объема проведенных закупок, по предварительным подсчетам, экономический эффект от проведения открытых конкурсов в 2007 году, составил 342,2 млн. руб.

Законом впервые введено понятие «орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения муниципального заказа», таковым с мая 2006 года определен департамент финансов.

Департаментом проводятся проверки в отношении заказчика, уполномоченного органа, действующих на постоянной основе конкурсных, аукционных или котировочных комиссий, органа, уполномоченного на ведение реестров, заключенных по итогам размещения заказов муниципальных контрактов.

Поскольку, плановые проверки в отношении каждого из этих органов могут осуществляться не более чем один раз в шесть месяцев, первоначально эта работа была выстроена по двум направлениям:

1) у заказчика - проверки проводятся контрольно-ревизионным отделом в ходе последующего контроля в соответствии с установленной периодичностью;

2) у уполномоченного органа - проверки проводятся юридическим отделом – 1 раз в шесть месяцев.

При выявлении нарушений в соответствии с законом департамент финансов вправе: направить заказчику предложение об устранении таких нарушений, о замене члена конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, допустившей нарушение; выдать заказчику обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений; выдать заказчику, не являющемуся органом местного самоуправления, обязательные для исполнения предписания о замене члена конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, допустившей нарушение законодательства о размещении заказов; обратиться в суд, арбитражный суд с иском о признании размещения заказа недействительным.

Однако, данная норма закона в 2007 году оказалась невостребованной - для использования этой возможности нужно либо осуществлять мониторинг закупок в режиме реального времени, либо действовать при получении жалобы. За 2007 год в департамент финансов не поступило ни одной жалобы на действия должностных лиц (в территориальное управление ФАС поступило 12 жалоб, причем ни по одной из них предписания не выносились).

При выявлении действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения, департамент финансов обязан в течение двух дней со дня выявления такого факта передать информацию о совершении указанного действия (бездействия) и подтверждающие такой факт документы в ФАС; при выявлении действия (бездействия), содержащего признаки состава преступления - в правоохранительные органы.

Жесткое закрепление процедур закупок в законе вообще, искусственное зарегулирование способа запроса котировок практически до уровня конкурсов, привело к тому, что в ходе проверки каждой второй котировочной комиссии контролерами выявляются действия, далеко не всегда являющиеся злым умыслом заказчика, но вместе с тем содержащие признаки административного правонарушения, влекущего за собой административный штраф от 10—500 тыс. рублей.

Надо сказать, что к этим мерам, в большинстве своем несоразмерным размерам вреда и тяжести наступивших последствий, морально не готовы не только заказчики, не имеющие средств и базовых учебных заведений (даже в краевом центре) для квалифицированной подготовки сотрудников (за год работы закон претерпел 7 существенных изменений!!!), но и территориальные управления ФАС. Так, имеются случаи отказа в наказании виновных по направленным нами материалам проверок в ФАС по причине малозначительности?! Неоднократно, мы недоумевали по поводу необоснованных решений территориального управления ФАС, правда, до объяснений в прокуратуре дело не дошло.

***В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда от 24.03.2005 №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях» малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Сдерживающим фактором в полномасштабной реализации возможностей закона являлось длительное (в течение полутора лет) отсутствие порядка ведения реестра недобросовестных поставщиков. С момента начала действия закона лишь один муниципальный поставщик Краснодара (причем с большим трудом- пришлось преодолевать через Москву мнение территориального ФАС) занесен в реестр, хотя заслужили это «право» многие. С 1 октября 2007 года процедура включения поставщиков (подрядчиков) в реестр недобросовестных поставщиков существенно затруднена (только по решению суда о расторжении контракта). Учитывая перегруженность нашей судебной системы, фактически эта норма законодательства может перестать работать, так как руководителю бюджетного учреждения для расторжения контракта необходимо на время судебного разбирательства отложить процедуру повторного размещения муниципального заказа и, зачастую, парализовать работу учреждения. Поэтому руководители школ и больниц вынуждены «скрепя сердце» продолжать работу с нарушителями, что, в свою очередь, приводит последних к безнаказанности.

Для защиты интересов государственных и муниципальных заказчиков в случае недобросовестных действий поставщика (подрядчика) необходимо упростить процедуру включения в реестр недобросовестных поставщиков и предусмотреть ответственность заказчиков за неподачу сведений о включении в этот реестр.

Дезорганизует работу заказчиков и контрольных органов отсутствие нормативных документов, разъясняющих понятие «одноименные товары». Сейчас заказчики руководствуются разъяснениями ФАС и МЭРТ об отнесении товаров к одноименным по их потребительским свойствам с учетом взаимозаменяемости.

Однако, опубликованное на сайте Письмо Минэкономразвития России от 26 ноября 2007 г. №18311-АП/Д04 "О номенклатуре товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд" в корне отходит от этих объяснений. Опять мы столкнемся с валом ошибок или нарушений?!

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ с ФАС

Проверка соблюдения законодательства при размещении муниципального заказа стала неотъемлемым элементом программ ревизий и проверок, проводимых департаментом финансов. При выявлении нарушений, мы оформляем этот раздел промежуточным актом проверки и направляем в двухдневный срок в ФАС.

В 2006 году выявлены 5 фактов нарушения Федерального закона №94-ФЗ, управлением ФАС вынесены постановления о наложении административного штрафа на должностных лиц в сумме 10 тыс. руб. каждому по статье 7.29 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

В 2007 году информация о 21 факте нарушений направлена в управление ФАС, из них:

1) вынесено 3 постановления о наложении административных штрафов;

2) вынесено 17 постановлений о прекращении производства по делу, в том числе:

а) по 11 делам - в связи с истечением срока исковой давности привлечения к административной ответственности;

б) по 2 делам - в связи с малозначительностью совершенных административных правонарушений вынесены устные замечания, за нарушения сроков размещения на официальном сайте в сети "Интернет" информации о размещении заказов, подлежащей в соответствии с законодательством такому размещению (ст. 7.30);

в) по 4 делам – в связи с отсутствием состава административного правонарушения – дескать, «факты не подтвердились», хотя в контракте были изменены условия против объявленных на торгах;

3) по 1 факту отказано в возбуждении дела об административном правонарушении в силу ст. 24.5 КоАП в связи с вступлением в законную силу Федерального закона №53-ФЗ в сторону смягчения.

В январе 2008 года материалы трех проверок направлены на рассмотрение в управление ФАС.

Если говорить о видах выявленных нарушений, то имели место:

- несоблюдение законодательства при принятии решения о способе размещения заказа;

- заключение контрактов не с победителем торгов;

- искусственное разбиение муниципального заказа на поставку одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг на сумму более установленной законом и подлежащую уплате в течение квартала;

- выбор победителя в проведении запроса котировок с нарушением требований законодательства;

- сокращение сроков подачи котировочных и конкурсных заявок;

- несоблюдение сроков вскрытия конвертов с даты публикации;

- по срокам заключения контрактов и выполнения работ: начало работ – раньше даты проведения конкурса и раньше даты заключения контракта; заключение контрактов ранее 10 дней со дня подписания протокола оценки и сопоставлении заявок; не все контракты содержат сведения о неустойке; при невыполнении условий контракта, заказчиками не применяются штрафные санкции при невыполнении подрядчиками сроков исполнения работ; изменение видов работ более 10% (более 5%); сроки окончания работ в день заключения контракта; установление новых сроков окончания работ после окончания контракта и.др.

- в заключенных контрактах допускалось изменение условий конкурсного предложения и др.

Несмотря на специальные заверения разработчиков закона о том, что они исходили из необходимости соблюдения баланса интересов заказчиков и поставщиков, чрезмерная увлеченность созданием громоздкой и длительной процедуры закупок с целью повышения конкурентоспособности предприятий разных организационно-правовых форм отвлекла их от коренных потребностей добросовестного заказчика в своевременном получении качественного товара, работы или услуги, именно поэтому закон постоянно нарушается.

Стремление разработчиков закона создать конкурентную среду в условиях отказа от квалификации участников (при открытости в «Интернете» адресов и телефонов участников?!) фактически не смогло преодолеть «здравого смысла заказчиков». Цифры говорят сами за себя: так, если в начале 2007 года на каждые торги выходило до 20 поставщиков и подрядчиков, то к концу года – уже 1-3. Причем нередки случаи, когда победители «добровольно» уступали свое место «вторым и третьим» местам и заказчики, при этом не подавали сведения в ФАС для внесения «уклонистов» в реестр недобросовестных поставщиков (кстати, административная ответственность за это не предусмотрена). И при этом никаких жалоб…

Отказ от квалифицированного поставщика в общественных закупках – стратегическая ошибка законодателей, усугубляемая отменой с 01.07.2008 года лицензирования изыскательских, проектных, строительно-монтажных работ. Сквозь формальные требования (статьи 11, 12 и других) без труда пройдет любая фирма-однодневка, созданная под хищение аванса, под поставку контрафактной продукции и т.д. Поэтому конкурс превращается в инструмент для мучений добропорядочного заказчика без какой-либо надежды на эффективность закупки.

Большие опасения вызывает введение с 01.01.2008 аукционов в строительстве, так если аукцион предполагает понижение цены закупки, то это возможно лишь в случае с завышенной начальной ценой. Завышенная начальная цена - широкая база для «откатов» и расширения масштабов коррупции. В то же время законом не установлена ответственность за завышение начальной цены контракта в строительстве (причиняющее реальный ущерб бюджету), к примеру: наложение административного штрафа в размере двукратного размера дополнительно израсходованных средств соответствующих бюджетов.

Хотя закон № 94-ФЗ и не предусматривает осуществление контроля за составлением сметной документации, по которой определяется первоначальная цена контракта, в силу специфики работы контрольного органа нашего МО - департамента финансов, мы проверяем правильность сметных расчетов. Учитывая стоимость вышеупомянутого фактора, осознавая значимость закупок подрядных работ (более 60% от всех закупок) в департаменте финансов был создан отдел предварительного контроля, проверяющий соответствие сметной документации заказчиков законодательству до выхода на торги.

В ходе проверок выявляются многочисленные случаи завышения заказчиком начальной цены контракта за счет необоснованного применения завышенных накладных расходов и сметной прибыли, удвоения материальных ресурсов, включения в сметную документацию применительных расценок без расчета калькуляций затрат и т.д. В результате и контракты заключаются с завышенной, но твердой ценой, причем претензии к подрядчику неуместны, а к заказчику пока невозможны (разве что в уголовном порядке).

Возможна и обратная ситуация, когда в результате неверного составления сметы, оказываются неучтенными ряд работ, стоимость работ оказывается заниженной изначально, в ходе выполнения работ возникает необходимость пересмотра сметной документации и, как следствие, идет незапланированное удорожание стоимости строительно-монтажных работ сверх установленных законом 10 процентов. Наложение даже самых страшных штрафов на должностных лиц вряд ли решит эту проблему по существу.

Кроме того, при переходе на трехлетнее планирование бюджета муниципальные заказчики получили возможность объединения лимитов бюджетных средств за три года и разового размещения муниципального заказа на объект капстроительства (реконструкции) в целом. Однако, при исполнении долгосрочного контракта возникает противоречие с законом в части установления «твердой цены» контракта. В этом случае не учитываются текущие инфляционные процессы, отсутствует действующая практика (при частном инвестировании) индексации остаточной цены проекта. Имея в основном прогнозные индексы роста цен на СМР и материалы на срок не более одного будущего квартала, рассчитать необходимый предельный объем средств на реализацию проекта в течение 2-3-х лет крайне затруднительно. В связи с вышеизложенным, необходимо поручить Росстрою РФ разработку системы долгосрочных прогнозных индексов-дефляторов, в противном случае придется опять «отлавливать» нарушителей.

Часто, при исполнении муниципальных контрактов, особенно в случае возможного исполнения долгосрочных контрактов, заказчики сталкиваются с фактами внесения изменений в федеральные и иные нормативные требования экологии, пожарной безопасности, сейсмостойкости и т.д. В таких случаях возникает необходимость немедленного внесения значительных изменений в ПСД (вплоть до ее переутверждения и прохождения госэкспертизы). Эти мероприятия требуют повторного размещения муниципального заказа и могут оцениваться более 500 тыс. рублей, т.е.не могут быть размещены котировками. Анализ показывает, что большая часть муниципального заказа на изготовление ПСД оценивается в пределах от 500 тыс. рублей до 1 млн. рублей по каждому лоту на объекты реконструкции и при небольшой стоимости строительства, составляющие основную массу муниципального заказа.

Таким образом, для максимального сокращения сроков размещения муниципального заказа на указанные мероприятия целесообразно рассмотреть возможность увеличения предельного объема муниципального заказа на ПИР и ПСД, размещаемого способом проведения котировок цен, до 1 млн. рублей.

На словах закон стоит на защите интересов государства, а на деле (в существующей редакции) может привести к удорожанию государственных закупок, причем в этом удорожании заинтересованы обе стороны — заказчики и подрядчики. Интересы подрядчика в повышении цены понятны. А вот заказчикам по закону № 94-ФЗ становится выгодно завышать начальную цену, например, для того, чтобы «улучшить» отчет об «экономии» средств, так как, с другой стороны, закон ведет к ухудшению качества строительной продукции, игнорируя квалифицированного подрядчика.

Много неразрешимых вопросов возникает и при закупках в здравоохранении. Так, муниципальные учреждения здравоохранения, имеющие лицензию на медицинскую и на фармацевтическую деятельность закупают лекарственные средства на открытых аукционах (а также осуществляют самостоятельные закупки у поставщиков, имеющих лицензию на фармацевтическую деятельность с правом оптовой торговли лекарственными препаратами).

Муниципальные учреждения здравоохранения, имеющие лицензию на медицинскую деятельность, но не имеющие лицензию на фармацевтическую деятельность (все стационарно-поликлинические учреждения города, родильные дома, детские поликлинические учреждения, стоматологические поликлинические учреждения, детские санатории для больных туберкулезом, детский дом ребенка и т.п), имеют право закупать лекарственные препараты только у поставщиков, имеющих лицензию на розничную торговлю (т.е имеющих аптеку). Кроме того, при наличии аптек, указанные учреждения здравоохранения должны осуществлять хранение и использование только десятидневного запаса медикаментов. Как проводить самостоятельные закупки каждые 10 дней, не «дробя» медикаменты на группы или подгруппы? (Инструкция по учету медикаментов, перевязочных средств и изделий медицинского назначения в лечебно-профилактических учреждениях здравоохранения, состоящих на Государственном бюджете СССР (утв. приказом Минздрава СССР от 2 июня 1987 г. N 747)(с изменениями от 30 декабря 1987 г. - . Лекарственные средства отпускаются аптекой отделениям (кабинетам) в размере текущей потребности в них: ядовитые лекарственные средства - 5-дневной *9, наркотические лекарственные средства - 3-дневной *10, все остальные - 10-дневной)

Муниципальные аптеки официально отслеживают партии контрафактного товара, поскольку он может быть смертелен. На наш взгляд, следует признать право медицины на особую защиту при поставках определенных товаров. Предлагаем внести следующие дополнения в ст.11 закона: "Требования к участникам размещения заказа при размещении заказа путем проведения торгов" дополнить пунктами следующего содержания: при закупке товаров, обеспечивающих и поддерживающих жизнедеятельность населения (лекарственные средства, медицинское оборудование), обязательным условием допуска к участию в торгах считать наличие подлинных документов, удостоверяющих факт приобретения каждого наименования товара у производителя. При этом закупку товаров, подлежащих государственному регулированию производить в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 07.03.1995 года № 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" и Перечнем жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств, утвержденных Правительством РФ;

Вызывает недоумение тот факт, в п.2 статьи 55 Закона допускает размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) заказчиком в том числе в случае, если возникла потребность в работах или услугах, выполнение или оказание которых может осуществляться только органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями. В то же время при наличии законных полномочий в решении вопросов местного значения (закон № 131-ФЗ « Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») в редакцию данной нормы не включены работы и услуги муниципальных предприятий.

Считаем необходимым изложить пункт 2.5) ст.55 закона в следующей редакции:

«возникла потребность в работах или услугах, выполнение или оказание которых может осуществляться исключительно органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными или муниципальными учреждениями, государственными или муниципальными унитарными предприятиями, соответствующие полномочия которых устанавливаются нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления.. При этом заказчик в срок не позднее одного рабочего дня со дня заключения контракта обязан уведомить уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти (при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд), орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъекта Российской Федерации или для нужд муниципального образования). К уведомлению прилагается копия заключенного в соответствии с настоящим пунктом контракта.

Кроме того, закон предусматривает создание органа местного самоуправления, уполномоченного на осуществление функций по размещению заказов для муниципальных заказчиков, а также создание (наделение соответствующими функциями) уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов органа местного самоуправления. Данная формулировка приводит к тому, что формально указанными органами могут являться только органы местного самоуправления, указанные в качестве таковых в уставе муниципального образования (дело в том, что согласно пункту 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления являются только поименованные в уставе муниципального образования в качестве таковых органы). На практике же в уставе муниципального образования в качестве исполнительно-распорядительного органа муниципального образования обычно именуется только местная администрация (как в случае муниципального образования город Краснодар), структурные подразделения администрации в качестве органов местного самоуправления в уставе муниципального образования не указываются.

Предлагаем внести предложение о внесении в Федеральный закон от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» изменений, предполагающих возможность определения в качестве обоих упомянутых уполномоченных органов структурных подразделений местной администрации, наделенных правами юридического лица.

И в заключении, хотелось бы отметить, что контроль в сфере размещения муниципального заказа все-таки играет вспомогательную функцию, закон станет нормой жизни только при справедливом учете интересов заказчика и поставщика. Пока же ответственные работники ФАС будут заявлять, что: «Если же заказчик не может сформировать требования к тому, что он хочет приобрести, то, по нашему мнению, ему просто не надо идти на торги, поскольку он к этому еще не готов» о балансе интересов говорить рано. Сегодня закон направлен против заказчика, и это является основной проблемой в его реализации.

Закон № 94-ФЗ является законом прямого действия, претендующим на самое скрупулезное регулирование всех и каждого случая размещения заказа, любая поправка к этому закону должна утверждаться Государственной Думой, в то время как темпы формирования современной системы закупок и разнообразие условий в субъектах Российской Федерации требуют весьма оперативного принятия мер.

Дата размещения 20.02.2008