Выступление на аудио-видеоконференции с членами НП «Сообщество финансистов России» и руководителями территориальных органов Федерального казначейства, финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований Директора Департамента бюджетной политики и методологии ЛАВРОВА А.М.

16 февраля 2011 г.

(Текст выступления подготовлено на основании Стенограммы аудио-видеоконференции)

Доброе утро, уважаемые коллеги!

Я хотел бы остановиться на самом первом этапе бюджетного процесса, поделиться с вами ситуацией, которая сейчас складывается на федеральном уровне. Очевидно, она тоже будет оказывать влияние и на бюджетный процесс в регионах, и ситуацию по реализации 83-го федерального закона.

В настоящее время Минфин подготовил проект поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации, касающихся введения новой бюджетной классификации и перехода к программному бюджету.

Основные позиции этого законопроекта мы уже обсуждали. Напомню, что его суть состоит в том, чтобы предоставить право субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, как и федеральному бюджету, переходить на программную структуру, что означает введение новых целевых статей расходов и группировку по государственным программам, и одновременно введение одинаковых, единых для всей бюджетной системы видов расходов.

Мы рассчитываем, что в марте Правительство Российской Федерации рассмотрит этот законопроект, и в весеннюю сессию он будет принят.

Одновременно ведётся работа по формированию государственных программ Российской Федерации. Существует перечень таких программ, одобренных правительством — 41 программа. Возможно, их будет больше, потому что Министерство финансов Российской Федерации обратилось с предложением: выделить отдельную программу, которая пока будет условно называться «Создание условий для эффективного выполнения функций субъектами Российской Федерации и обеспечение устойчивости территориальных бюджетов», то есть разделить государственную программу Министерства финансов Российской Федерации на две. Мы считаем, что это будет очень позитивное решение, в том числе в организации взаимодействия между финансовыми органами.

Сейчас все министерства получили аналитическое распределение расходов на государственные программы. Эта информация доступна. Она представлялась в составе материалов к федеральному бюджету. И планируется, что к середине марта по каждой государственной программе будут определены объемы расходов в рамках формирования долгосрочной бюджетной стратегии. К 15 апреля министерства представят первые проекты программ в Минфин России и в Минэкономразвития России.

Важным элементом каждой государственной программы будет являться взаимодействие с субъектами Российской Федерации. И в методических рекомендациях, которые утверждены Минфином России и Минэкономразвития России совместным приказом, специально обращено внимание на то, что государственные программы по вопросам совместного ведения должны содержать блоки правового регулирования в этой сфере, рамочного законодательства для субъектов Федерации, общие требования к государственным программам, аналогичным программам субъектов Федерации. Подготовлены предложения по консолидации субсидий в рамках государственных программ с тем, чтобы сократить их количество. И в идеале, преследуем цель иметь в рамках государственной программы только одну субсидию — на поддержку соответствующей программы субъекта Федерации с очень существенным расширением самостоятельности субъекта Федерации в определении направлений, на которые эта субсидия может направляться.

Понятно, все эти решения потребуют принятия и внесения изменений в нормативно-правовые акты, и принятие решения Правительства Российской Федерации. По крайней мере, такая идеология заложена в программе повышения эффективности бюджетных расходов. И сейчас она подтверждена всеми решениями Правительства Российской Федерации, которые на данный момент приняты.

Поэтому, если есть такая возможность, мы бы рекомендовали начинать разработку соответствующих государственных программ субъектов Российской Федерации, имея в виду, что не обязательно переходить в программные структуры со следующего года, можно это сделать и позже, но всё равно подготовительный период займёт достаточно длительное время, и заранее нужно прорабатывать все эти элементы, в том числе и с профильными федеральными министерствами.

А так, в целом, бюджетный процесс выглядит традиционным, кроме элемента перехода на программный бюджет.

Также предполагается удлинить горизонт бюджетного планирования и составить прогноз социально-экономического развития на период до 2020 года. И по возможности, если удастся, даже до 2030 года. И в планах работы Правительства Российской Федерации стоит обсуждение и утверждение до 30 июня 2011 г. долгосрочной бюджетной стратегии, которая тоже будет определять объемы расходов по основным направлениям государственной политики.

Ну, а дальше, сроки работы будут традиционными. Мы планируем, что как это всегда и бывает, реально к концу августа все основные параметры бюджета будут определены.

И разрабатывая государственные программы, и формируя бюджет, мы исходим из того, что вся эта работа должна быть скоординирована с реализацией 83-го федерального закона. Закон вступил в силу. Это значит, что уже сейчас можно применять все инструменты, которые в нём предусмотрены. Переходный период — это не более чем право или возможность в течение одного года (а по некоторым позициям и до полутора лет) отрабатывать эти механизмы на практике, не превращая их в такой систематизированный механизм, то есть проверяя работу этого закона на пилотных учреждениях, а может быть, и муниципалитетах. Но это вовсе не значит, что существует какая-то возможность оттягивания сроков введения в действие этого закона. Все решения уже по этому поводу приняты. Этот закон, пожалуй, первый, который вступил в силу с полностью готовой нормативно-правовой базой на федеральном уровне. Все необходимые акты были приняты до 1 января 2011 года. Мы исходим из того, что и у субъектов Федерации были приняты законы, определяющие особенности переходного периода по одному из пяти вариантов, которые можно посмотреть, при необходимости, на сайте Минфина России, где размещён типовой закон. Размещены также на сайте Минфина России девять типовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по ключевым вопросам. Сейчас речь идёт о том, чтобы в основном принимать решения на уровне Главных распорядителей бюджетных средств.

В настоящее время проходит семинар со специалистами и представителями субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Центрального федерального округа в городе Москве. Идёт двухдневная работа, где подробно рассматриваются и основные положения закона, и механизмы их реализации, идут дискуссии по секциям: образование, здравоохранение, культура. Такие семинары проводятся и с представителями отраслевых министерств. Они также были готовы в эти дни принять участие в очень интенсивных дискуссиях.

В Сибирском и Уральском федеральных округах, одновременно в двух округах, предполагается провести такой семинар в городе Красноярске 11–12 марта. В Приволжском федеральном округе, в городе Нижний Новгород — 17–18 марта. В Южном и Северокавказском федеральных округах, одновременно планируется семинар в городе Геленджике 8–9 апреля. Дальневосточный федеральный округ, в городе Владивосток — 22–23 апреля. И Северо-западный федеральный округ — 3–4 июня в городе Санкт-Петербурге.

Будет продолжать работать «горячая линия». Министерством финансов России готовятся комментарии к федеральному закону № 83-ФЗ и всему пакету нормативных актов, которые были приняты по его реализации. Предполагаем, что эти комментарии тоже в течение первого полугодия будут опубликованы.

Уже сейчас готов проект комплексных рекомендаций субъектам Федерации по реализации федерального закона. Он впервые представлялся на семинаре в Центральном округе, и мы рассчитываем, что после его такой первой апробации, буквально в течение нескольких дней он будет окончательно сформирован и доступен для использования.

Нужно также иметь в виду, что подготовлен проект поправок в закон об автономных учреждениях. Ряд вопросов возникал по поводу того, что механизмы, которые предлагается распространить на новые бюджетные учреждения (например, по исполнению публичных обязательств, по использованию остатков), оказались нераспространёнными на автономные учреждения. Подготовленный проект федерального закона устраняет эти недостатки и нужно сейчас уже исходить из того, что абсолютно всё, что написано в отношении бюджетных учреждений, будет действовать и в отношении автономных учреждений. Одновременно этот закон содержит также две сущностных новации.

Так предлагается, что в тех сферах, где автономные учреждения существовать не могут, для таких автономных учреждений будет возможность преобразования в бюджетные учреждения. Прежняя редакция закона предполагала, что эти автономные учреждения должны быть ликвидированы или реорганизованы, что было, очевидно, слишком жёсткой позицией по отношению к ним. Преобразование, изменение типа автономного учреждения на бюджетное — это не реорганизация, это гораздо более простая процедура, и поэтому большинство существующих автономных учреждений в том случае, если они не могут продолжать существовать в этом организационно-правовом статусе, могут быть преобразованы в бюджетные учреждения.

Кроме того, в законопроекте содержатся два предложения по расширению сферы, в которой могут действовать автономные учреждения.

Во-первых, это средства массовой информации. Как оказалось, большое количество автономных учреждений — это именно редакции, прежде всего, муниципальных, региональных газет, в том числе созданные во исполнение требований закона, публикующие акты и так далее.

Минфином России подготовлено предложение — разрешить им оставаться автономными учреждениями. Но пока окончательного решения в отношении этого вопроса не принято. Когда Правительство Российской Федерации будет обсуждать этот законопроект, то, очевидно, . по нему будет проведен специальный обмен мнениями.

Во-вторых — это можно считать вопрос решённым, потому что он не вызывает ни у кого никаких сомнений, то, что в форме автономных учреждений могут остаться межфункциональные центры по оказанию государственных услуг в тех случаях, когда они уже существуют в форме автономных учреждений. Готовить их реорганизацию при изменении типа на данный момент не следует.

Мне хотелось бы остановиться и на таком вопросе. В настоящее время ведется серьезная работа по реформированию системы государственных закупок, в части подготовки новой редакции Федерального закона № 94-ФЗ с нормативными актами федерального уровня, касающимися формирования планов закупок, ведения бюджетных процессов, планирования деятельности федеральных министерств. Подготовлен в рамках этой же работы, проект федерального закона, который можно назвать законом информационной прозрачности закупок естественных монополий, компаний с государственным участием. И он будет распространяться, кстати говоря, и на автономные учреждения. Этот законопроект, работа над которым ещё продолжается, концептуально уже практически готов к внесению в Правительство Российской Федерации.. Там речь не идёт о распространении процедур 94-го закона на закупки этих субъектов, включая государственные и муниципальные унитарные предприятия, а речь идёт о том, чтобы эти субъекты закупок предоставляли информацию о своих планах закупок и заключённых контрактах, не более того.

И ещё один очень важный проект, который мы предполагаем реализовать в этом году — всё-таки завершить работу над поправками в Бюджетный кодекс, в части, касающейся государственного муниципального финансового контроля. Как вы знаете, принят Закон «Об основах организации деятельности контрольно-счётных органов субъектов Федерации, муниципальных образований», который содержит ряд новаций, в том числе требующих, вероятно, отдельного обсуждения. Большинство из них полностью соответствуют идеологии программы повышения эффективности бюджетных расходов и должны быть реализованы, как в отношении федеральных органов, так и контрольных органов в системе органов исполнительной власти.