Роль муниципальных образований в инновационной деятельности.
Местное самоуправление, как один из уровней публичной власти, является базисом и отправной точкой всех социально-экономических преобразований, происходящих в России. Это в полной мере относится и к инновационной политике, реализуемой в настоящее время.
Инновации - это не только результаты НИОКР или наукоемкие производства, но и различные формы экономической, технологической, организационной инициативы, реализуемые в процессе любой деятельности. Это предполагает системный подход при разработке инновационной государственной политики. При этом сущность инновационного развития состоит в изменении характера экономического роста - в переходе от экстенсивного развития, основанного на устаревших технологиях, организации и структуре экономики, к интенсивному развитию на основе нововведений.
Исходя из системного понимания инноваций полагаем, что роль муниципальных образований в обеспечении инновационного развития экономики осуществляется в нескольких направлениях. Основным из них является формирование предпосылок для широкой экономической активности, поддержка инновационной политики больших и малых предприятий, развитие инфраструктуры экономики, обеспечивающей растущий спрос со стороны новых производств (транспорт, связь, жилищно- коммунальный комплекс, энергоресурсы и т.д.).
Только при проведении системной инновационной государственной политики предпринимаемые меры и расходование средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации приведут к желаемому росту инновационной активности. Реализация финансово-экономической политики государства в отношении муниципальных образований, способствующая повышению их роли в инновационной деятельности. В современных условиях важной задачей для муниципальных образований является преодоление проблем, возникших в условиях финансово-экономического кризиса, и создание условий для последующего инновационного развития.
Решение этой задачи усложняется в связи с тем, что ее необходимо осуществлять в рамках реализации антикризисной политики государства. В результате ее проведения осуществлен ряд мер в сфере реализации налоговой и бюджетной политики. В частности, на 4 процентных пункта был снижен налог на прибыль организаций (400-500 млрд. руб.), увеличен имущественный вычет по налогу на доходы физических лиц для граждан при приобретении жилья, снижены ставки налога на малый бизнес (100 млрд. руб.).
Развитие малого и среднего бизнеса - одно из перспективных направлений устойчивого социально - экономического развития муниципальных образований, возможности обеспечения в них инновационной деятельности. Малый и средний бизнес наиболее восприимчив к нововведениям, так как это повышает его конкурентоспособность, обеспечивает условия для «выживания». Однако для этого необходимо обеспечение государством стартовых условий.
В соответствии с Планом действий Правительства Российской Федерации в 2009 г. реализуются следующие мероприятия:
- увеличение объема средств на выполнение программы финансовой поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, реализуемой Внешэкономбанком, посредством направления части дополнительных ресурсов на кредитование малого бизнеса, включая предоставление займов до 1 млн.руб. ;
- обеспечение доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к получению заказов при размещении государственного заказа и закупках товаров( услуг) субъектами естественных монополий и государственными корпорациями.
Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ) к вопросам местного значения поселений (городских округов) и муниципальных районов отнесены вопросы соответственно по поддержке и развитию малого и среднего предпринимательства в поселении, а также по содействию его развития на территории муниципального района. В связи с этим, органы местного самоуправления заинтересованы в стимулировании нововведений в сфере малого и среднего предпринимательства.
Одним из условий инновационного развития данных структур является снижение для них налогового бремени. Учитывая, что субъекты малого и среднего предпринимательства в основном применяют упрощенную систему налогообложения (доходы от которой поступают в региональные бюджеты) целесообразно рассмотрение вопроса о закреплении за местными бюджетами налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, по нормативу 90 процентов. При передаче указанного налога в местные бюджеты общий объем их налоговых доходов возрастет на 10,3 процента.
Полагаем, что необходимо расширить налоговые полномочия органов местного самоуправления при применении упрощенной системы налогообложения индивидуальными предпринимателями на основе использования патента. А именно, принимать решения о применении этой системы налогообложения не законами субъекта РФ, а правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
Современное развитие налогового законодательства в отношении малого и среднего бизнеса направлено не только на снижение налоговой нагрузки, но и на упрощение условий перехода с общего режима налогообложения на упрощенную систему налогообложения и наоборот.
Так, в весеннюю сессию 2009г. Государственной Думой был принят Федеральный закон, смягчающий условия утраты права на применение упрощенной системы налогообложения на основе патента- остается только случай неоплаты (неполной оплаты) одной трети стоимости патента в срок, не позднее 25 календарных дней после начала осуществления предпринимательской деятельности на основе патента. Кроме того, увеличена предельная сумма доходов налогоплательщика по итогам отчетного (налогового) периода, при которой налогоплательщик считается утратившим право на применение упрощенной системы налогообложения, с 20 млн. руб. до 60 млн.руб. ( с 1 января 2010г.).
Эти изменения в налоговом законодательстве позволят концентрировать финансовые ресурсы для осуществления инноваций в структурах малого и среднего бизнеса, а также упростить условия их деятельности.
Инновации в сфере использования и налогообложения недвижимости имеют для муниципальных образований не менее важное значение, чем инновации в сфере малого и среднего бизнеса.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2009-2011 годах» указывается на необходимость принятия главы Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующей взимание налога на жилую недвижимость граждан.
На выездном расширенном заседании Президиума совета по развитию местного самоуправления, которое состоялось в Астрахани 29 апреля 2009 года, отмечалось, что в России за I квартал 2009г. по сравнению с I кварталом 2008г. расходы бюджетов муниципалитетов выросли более чем на 11%, тогда как доходы - лишь на 1,3%, что связано с недостаточностью налоговой базы муниципалитетов. В связи с этим Правительство РФ предполагает активизировать процесс введения местного налога на недвижимость, призванного заменить действующие земельный налог и налог на имущество физических лиц, доходы от которых сейчас полностью поступают в бюджеты муниципалитетов.
Вместе с тем, в настоящее время законодательно не урегулированы вопросы, связанные с определением кадастровой стоимости объектов недвижимости и порядком проведения их государственной кадастровой оценки. Полагаем, что для местного самоуправления важно ускорение принятия проекта федерального закона "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской" (в части введения местного налога на недвижимость) и реальное введение в 2010 году этого налога.
Важнейшим условием «не затухания» инвестиционного развития муниципальных образований является применение механизма адресной финансовой помощи региональным и местным бюджетам в период кризиса. Этот вопрос решался при внесении изменений в федеральный бюджет 2009 г., которые содержат новые условия и параметры развития экономики страны. Внесение данных изменений позволит обеспечить не только безусловное выполнение всех социальных обязательств, взятых на себя государством, и реализацию национальных проектов, но и пересмотр всех инвестиционных проектов на основе анализа их эффективности и безотлагательности, а также определения возможности использования их в качестве «локомотивов» стабилизации экономики.
«Локомотивами» стабилизации экономики и одновременно объектами инновационной деятельности муниципальных образований может быть их инфраструктура. В соответствии с Федеральным законом от 28.04.2009г. №76-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» предполагается дополнительно предоставить региональным и местным бюджетам 300 млрд. руб., в том числе 150 млрд. руб. – в виде дотаций на их сбалансированность и 150 млрд. руб.- в виде кредитов ( в том числе на срок до 3 лет).
Для муниципалитетов очень важно то, что из 150 млрд. руб. кредитов – 25 млрд. руб. выделено целевым назначением – на строительство автомобильных дорог. В соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ к вопросам местного значения поселений относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В этой сфере деятельности муниципалитетов также возможны инновации, например, строительство платных автомобильных дорог, в том числе на основе концессионных соглашений. При этом решения об использовании автомобильных дорог на платной основе могут быть приняты в отношении автомобильных дорог общего пользования местного значения, только в случае строительства или реконструкции автомобильных дорог, в том числе на основе концессионных соглашений.
Следует отметить, что применение концессионных соглашений является новым для муниципалитетов и достаточно эффективным способом реализации инвестиционных проектов, когда инвестор вкладывает собственные средства в строящийся или реконструируемый объект недвижимости, который продолжает оставаться в собственности прежнего владельца, в данном случае муниципалитета.
Существо множество методов инновационного развития.
К инновационным методам развития муниципальных образований можно отнести программно-целевой подход. Несмотря на проблемы, возникающие в муниципальной экономике в период кризиса, еще более актуализируется задача комплексного социально-экономического развития муниципальных образований
Следует отметить, что в современных условиях существует недостаточность экономической базы, отсутствие эффективных механизмов финансирования работ и механизмов стимулирования органов местного самоуправления к разработке программ. В том числе, отсутствие бюджетов развития муниципальных образований, необходимого состава муниципального имущества, отсутствие стимулов к развитию инновационной деятельности и инновационной инфраструктуры на территории муниципального образования, совершенствованию эффективности деятельности органов местного самоуправления, бюджетных отношений и налогового законодательства.
Для того, чтобы обеспечить успешное выполнение программы, как правило, основные усилия важно концентрировать на следующих пяти ключевых элементах:
-планирование и партнерство: создание стратегии, выявление местных лидеров и согласование интересов;
- создание делового климата: разработка адекватных регулирующих норм и процедур ведения бизнеса на данной территории;
- развитие инфраструктуры: гарантии доступности земельных участков; обеспечение электроэнергией, дорогами; профессиональное обучение кадров для бизнеса; организация досуга и др;
- поддержка организаций и индивидуальных предпринимателей: создание благоприятной среды для деятельности местных предпринимателей, что во многом зависит от развитости системы сбора и распространения информации о муниципальном образовании;
-привлечение инвесторов: изучение конкурентных преимуществ муниципального образования, развитие мощной информационной базы по местным экономическим ресурсам, привлечение целевых инвестиций и поощрение создания новых рабочих мест.
Одной из наиболее сложных задач, по нашему мнению, является привлечение населения муниципального образования к разработке и реализации программы. Требуется кропотливая длительная работа, традиции которой в современной России пока практически отсутствуют.
Вместе с тем, Федеральным законом №131-ФЗ устанавливается обязательность проведения публичных слушаний для обсуждения проектов планов и программ развития муниципального образования. Это позволяет в полной мере использовать его интеллектуальный и организационный потенциал, а включение в процесс разработки и реализации программы населения обеспечивает ее легитимность, устойчивость во времени и независимость от смены должностных лиц в органах местного самоуправления.
Разработка программ, в особенности для специальных территорий (моногородов, наукоградов, закрытых административно-территориальных образований) невозможна без наличия долгосрочных планов и программ развития соответствующих субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом, а также отраслей экономики, имеющих свою инфраструктуру на территории муниципальных образований или намеревающихся ее создать в целях развития соответствующей отрасли.
Представляется целесообразным ускорить процесс формирования долгосрочной государственной политики в отношении закрытых административно-территориальных образований, наукоградов и приграничных территорий, а также моногородов. Указанные территории не имеют необходимых запасов устойчивости по отношению возможных перспектив развития.
Еще одной характеристикой инновационного подхода к развитию муниципального образования является использование метода стратегического планирования и управления. Для того, чтобы добиться качественного повышения управленческой деятельности необходимо наряду с решением оперативных, тактических задач разработать стратегию развития муниципального образования.
Разработка стратегического плана муниципального развития состоит из следующих этапов:
- анализ ресурсов и условий развития;
- составление прогноза;
- формирование концепции развития муниципального образования;
- обсуждение концепции;
- разработка целевых программ по стратегическим направлениям;
- сведение целевых программ в стратегический план с оценкой затрат, потребностей в привлечении средств и эффекта от реализации;
- разработка графика выполнения стратегического плана с указанием исполнителей;
- обсуждение и утверждение стратегического плана.
Стратегические планы разрабатываются и реализуются во многих крупных и относительно небольших муниципальных образованиях.
Интересен опыт работы в этой области города Новосибирска. Стратегический план устойчивого развития Новосибирска поэтапно определяет перспективы развития города до 2020 года. Его реализация началась с 1998 года. Уже после первой пятилетки по большинству показателей были получены положительные результаты. Главный фактор успеха состоял в том, что был четко задан вектор на развитие инновационной промышленности, формирование структур кластерного типа, развитие научно- образовательного комплекса города, выбор финансово-емких рынков для продукции и услуг.
Одним из главных направлений муниципальной научно- промышленной политики на начальном этапе стал курс на развитие топливно-энергетического комплекса. В процессе реализации комплексной целевой программы «Развитие машиностроения и приборостроения для ТЭК» была создана новая отрасль нефтегазопромыслового машиностроения, которая в настоящее время включает около 80 новосибирских заводов, небольших фирм и организаций.
Несмотря на достигнутые успехи в 2007 году в Новосибирске была разработана новая модель муниципальной стратегии формирования экономики инновационного типа.
Эта модель концептуально построена на следующих принципах.
Во-первых, это принцип стратегического программирования научно- промышленной и инновационной политики, проводимой муниципалитетом.
Во-вторых, принцип роста конкурентоспособности города в соревновании с другими территориями за инвестиции, человеческий капитал, ресурсы и лидерские позиции.
В-третьих, принцип оптимального расходования людских, материальных, земельных, образовательных, информационных ресурсов.
Одним из результатов создания новой модели муниципальной стратегии стала разработка и реализация комплексной целевой программы «Развитие наукоемкого производства и инноваций в промышленности города Новосибирска до 2010 года». В соответствии с этой программой большое внимание должно уделяться созданию условий для развития крупных машиностроительных предприятий, перехода на высокие технологии, освоение новых, имеющих значительный спрос продукции и услуг. Это потребовало проведения технологического аудита производства, формирования реестра технических и технологических проблем на предприятиях, установления внутригородских кооперативных связей. Последнее вызвало необходимость создания городского центра субконтрактации и аутсорсинга.
Завершая рассмотрение инновационных методов развития муниципального образования, важно обратить внимание на необходимость осуществления активной инвестиционной политики. Для этого необходима четкая стратегия работы с инвесторами, базирующаяся на прозрачных и взаимовыгодных принципах сотрудничества, которые, в частности, должны обеспечить равный доступ всех заинтересованных лиц к инвестиционным ресурсам муниципального образования. При этом допустимы определенные протекционистские меры по отношению к наиболее важным для муниципального образования (приоритетным) проектам.
Их перечень должен регламентироваться специальным нормативным актом. Такой акт может предусмотреть основные формы поддержки приоритетных инвестиционных проектов – предоставление инвесторам налоговых льгот и инвестиционных кредитов, установление льготного порядка аренды муниципальной земли и недвижимости, предоставление инвестору муниципальных гарантий в обеспечение возврата привлекаемых денежных средств для осуществления проекта и другие.
Для того, чтобы инвестиции пошли в экономику муниципального образования и обернулись ощутимыми выгодами, местная администрация должна вести поиск и привлечение инвесторов, максимально выгодно «подавать» своё муниципальное образование как потенциально привлекательный объект капиталовложений. Первым шагом на этом пути может быть принятие представительным органом муниципального образования нормативного акта, регламентирующего порядок и условия поддержки инвестиционной деятельности со стороны местной администрации.
Данный акт, который условно можно назвать «Положение о муниципальной поддержке инвестиционной деятельности», должен устанавливать права и обязанности инвесторов, с одной стороны, и местной администрации – с другой стороны, содержать четкий порядок и формы осуществления этой поддержки, а также перечень критериев, на основании которых поддержка предоставляется. В качестве основного критерия такой поддержки может быть приоритетность того проекта, которым достигается сохранение и создание рабочих мест, поддержание высокой занятости жителей муниципального образования, стимулирование занятости социально незащищенных слоев населения, рост налогового потенциала муниципального образования.
Наряду с перечисленными критериями во внимание важно принимать стратегическую ценность проекта для социально-экономического развития муниципального образования. При этом приоритет должны иметь проекты, реализация которых содействует достижению стратегической цели развития муниципального образования.
В целях проведения муниципальной инвестиционной политики возможно использование не только ресурсов местных бюджетов, но и заемных средств. Для повышения эффективности использования заемных средств и обеспечения социальной ориентированности муниципальной инвестиционной политики, как правило, формулируются следующие задачи:
- не использовать средства местного бюджета для ресурсного обеспечения проектов, которые могут быть реализованы частным бизнесом;
- соблюдать принцип межотраслевых приоритетов при выборе объектов для инвестиций в инфраструктуру муниципального образования в условиях ограниченности бюджетных средств;
- совместить неизбежное лоббирование проектов с конкурсным порядком их отбора.
Процесс принятия решений при отборе проектов должен быть максимально объективным и прозрачным. Полагаем, что следует разработать и закрепить правовым актом представительного органа муниципального образования четкие критерии отбора проектов, основанные, главным образом, на оценке их общественной значимости и полезности. Методика отбора проектов может быть основана как на количественных, так и на качественных критериях их оценки, использовании нескольких субъективных экспертных оценок.
Для широкого информирования потенциальных инвесторов об экономическом и социокультурном потенциале муниципального образования и имеющихся в нем возможностях для реализации инвестиционных проектов весьма эффективным является создание инвестиционного паспорта муниципального образования.
Данный документ предназначен для широкого распространения среди потенциальных инвесторов. Важным приложением к нему является база данных по имеющимся в городе инвестиционным площадкам с детальным описанием каждого участка (его местоположения, четких границ, имеющейся инженерной инфраструктуры и др.). Такой паспорт является инструментом маркетинга и продвижения муниципального образования на внешний по отношению к его территории рынок.
Следует отметить, что составление инвестиционного паспорта муниципального образования должно строиться на регулярной основе с целью обновления представляемой информации. С этой целью организуется периодический сбор достоверной статистики о состоянии экономики муниципального образования, определяются инвестиционная политика на среднесрочную перспективу и потенциально возможные области и объекты для инвестирования, а также оцениваются возможные затраты, ожидаемые результаты и способы участия местной администрации.
Необходимым элементом проведения инвестиционной политики в муниципальном образовании является правовое регулирование этой деятельности.
Правовая основа осуществления инвестиционной политики формируется, в частности, Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2007 г. № 464 «Об утверждении Правил финансирования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса – производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения». Данным актом определяются условия включения в инвестиционную программу, утверждаемую представительным органом муниципального образования, строительства и (или) модернизации объектов коммунальной инфраструктуры.
Следует отметить, что органы местного самоуправления вправе устанавливать порядок рассмотрения вопросов об определении объемов, источников и сроков поступления средств, их распределении между организациями коммунального комплекса в части, касающейся инвестиционных проектов, когда такие проекты финансируются несколькими муниципальными образованиями.
После утверждения инвестиционной программы орган местного самоуправления и организация коммунального комплекса заключают договор, в котором наряду с другими условиями определяют график поступления средств на финансирование инвестиционной программы, пределы допустимых отклонений объемов поступления средств (не превышающие 10% объемов, предусмотренных утвержденным графиком), право организации коммунального комплекса приостановить реализацию инвестиционной программы при превышении пределов допустимых отклонений и порядок приостановления ее реализации.
Интересный опыт реализации инвестиционных проектов в жилищно-коммунальном комплексе в рамках стратегического планирования накоплен в городе Екатеринбурге. В частности, для зданий новой застройки при подключении к централизованному теплоснабжению планируется обязательным строительство индивидуальных тепловых пунктов с применением современных энергоэффективных систем регулирования потребления энергоресурсов взамен централизованного теплоснабжения. При этом строительство автономных котельных в период до 2010 года должно осуществляться в соответствии с « Концепцией развития локальных тепло источников в увязке с централизованной схемой теплоснабжения».
Важное значение для осуществления инвестиционной деятельности имеет предоставление региональным и местным бюджетам бюджетных кредитов из вышестоящих бюджетов. Правительством Российской Федерации в 2009году приняты «Правила предоставления (использования, возврата) бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета бюджетных кредитов». Эти Правила устанавливают, что бюджетный кредит предоставляется на следующие цели:
- частичное покрытие дефицита бюджета субъекта Российской Федерации;
- покрытие временного кассового разрыва, возникающего при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации;
- осуществление мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий, произошедших на территории субъекта Российской Федерации;
- строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения).
Полагаем, что бюджетный кредит важно предоставлять, кроме указанных целей, также на модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры и ликвидацию неэффективных технологий и систем в жилищно- коммунальной сфере. Обусловлено это тем, что снижаются расходы федерального бюджета на жилищно- коммунальное хозяйство на 9,8 млрд.руб. в 2009г. по сравнению с утвержденным ранее законом о федеральном бюджете на 2009год ( с 99,9 млрд. руб. до 90, 1 млрд. руб.). В том числе сокращается финансирование ФЦП « Жилище» на 2002-2010г.г. на 14, 5 млрд. руб. ( с 75,5млрд. руб. до 61 млрд. руб.).
Особое место и роль в развитии инновационной деятельности принадлежит наукоградам – муниципальным образованиям, имеющим статус городского округа, и обладающих значительным научно- производственным потенциалом для осуществления инновационной деятельности.
В настоящее время статус наукограда имеют 14 городов. Кроме того, подготовлены к получению этого статуса Дмитровград (Ульяновская область), Северодвинск (Мурманская область), Долгопрудный ( Московская область).
Развитие наукоградов и повышение их роли в инновационных процессах в значительной степени зависит от объема их финансирования из федерального бюджета. В Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов» объем бюджетных ассигнований для финансирования мероприятий по развитию и поддержке инфраструктуры наукоградов определен с учетом принимаемых новых расходных обязательств федерального бюджета в связи с увеличением количества наукоградов Российской Федерации (с учетом присвоения статуса наукограда городам Протвино и Черноголовка Московской области).
Общий объем бюджетных ассигнований составит на 2009 г. - 1 696,2 млн. руб., на 2010 и 2011 годы по 1 806,4 млн. руб., с учетом увеличения в 2009 году на 90,8 млн. руб., 2010 г. на 96,7 млн. руб.
Вместе с тем, важно отметить, что согласно правилам предоставления субсидий из федерального бюджета для осуществления мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской федерации от 22 декабря 2007 г. № 917, размер субсидий, предоставляемых отдельному наукограду Российской Федерации, определяется исходя из численности его постоянного населения.
Полагаем, что при распределении субсидий из федерального бюджета на финансирование дополнительных расходов наукоградов должны также учитываться потребности наукоградов в развитии и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры, а также научно-технический и инновационный потенциал наукоградов.
В небольшой статье невозможно охватить все аспекты роли муниципальных образований в инновационной деятельности. Однако при этом следует исходить из того, что одной из характерных черт современного управления является инновационный тип управления, при котором в конечном продукте постоянно увеличивается доля знаний как основного ресурса. Именно такой тип управления сегодня является эффективным.
Он позволяет в процессе планирования, организации, мотивации и контроля максимально быстро, при минимальном количестве затрат, достигать максимальный экономический, управленческий и социальный эффект, обеспечивая постоянное поступательное развитие муниципальных образований и повышение уровня и качества жизни населения.
Дата размещения 15.10.2009
|
