О необходимости совершенствования законодательства в целях повышения доходной базы бюджета муниципального образования

Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет межбюджетные отношения как взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

В настоящее время в сфере межбюджетных отношений существует немало проблем.

На примере ряда стран, где в отличие от России реформы межбюджетных отношений уже осуществлены и имеются устоявшиеся модели межбюджетных отношений, мы видим, что с течением времени вопрос совершенствования межбюджетных отношений не теряет своей актуальности. Большинство вносимых сегодня предложений сводятся лишь к одному: у одного уровня бюджета взять, другому отдать. Соблазн такого подхода, конечно, велик и надо полагать, такой путь решения проблемы конечно прост. Однако недостаток денежных средств ощущается как на местном уровне власти, так и на региональном и федеральном.

В нынешних условиях, несомненно, правильным было бы пойти по пути совершенствования действующего федерального законодательства и нормативной базы местного самоуправления, с целью обеспечения наиболее полного взаимодействия властей разного уровня по повышению собираемости налоговых и неналоговых доходов, усилению контроля за исполнением бюджетного и налогового законодательства, повышением достоверности планирования расходов и эффективности использования бюджетных средств.

За прошедшие годы осуществления реформы межбюджетных отношений сделано немало. Принятие с 01.01.2006 поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений позволило на федеральном и региональных уровнях установить стабильные доходные источники бюджетов муниципальных образований, что в свою очередь способствовало обеспечению сбалансированности местных бюджетов, возможности долгосрочного и достоверного планирования доходов и расходов бюджета. Новой редакцией Бюджетного кодекса РФ установлено ежегодное составление и утверждение бюджетов всех уровней на 3-х годовой период, что должно обеспечить преемственность и предсказуемость бюджетной и налоговой политики, повысить обоснованность планирования и эффективность бюджетных расходов. Однако совершенствования требует не только бюджетное законодательство, но и сопряженное с ним налоговое, гражданское, законодательство о местном самоуправлении, а также законодательство в области финансово-бюджетного контроля и т.д.

По-прежнему остро стоят проблемы, связанные с формированием местных бюджетов. И в основном, они сводятся к недостатку у муниципальных образований финансовых средств для решения вопросов местного значения, установленных Федеральным законом от 6.10.2003 № 131-ФЗ. Поэтому наполнение местных бюджетов, повышение уровня собираемости налогов, увеличение их доходной части является важнейшим вопросом, решение которого должно проводиться в первую очередь, за счет совершенствования законодательной и нормативной базы.

В условиях действующего ныне бюджетного и налогового законодательства основой доходной части бюджета муниципального образования являются 2 местных налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц, а также неналоговые доходы от использования муниципального имущества.

Главой 31 Налогового Кодекса РФ установлено, что налоговой базой при определении земельного налога является кадастровая стоимость земельного участка и определены предельные ставки земельного налога, в рамках которых органы муниципальных образований могут дифференцировать налоговые ставки в зависимости от категорий земель или разрешенного использования земельного участка. Так по земельным участкам отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения и используемых для сельскохозяйственного производства, а также занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса ставка налога не может превышать 0,3%, для прочих земельных участков – 1,5%. Таким образом, Налоговым кодексом установлены только максимальные предельные ставки земельного налога, а минимальный предел не ограничен и может, в принципе равняться нулю.

Кроме того, Кодексом разрешено представительным органам местного самоуправления устанавливать и дополнительные льготы по уплате земельного налога. В результате на территории некоторых муниципальных образований решениями городских представительных органов установлены ставки земельного налога в 10 раз меньше, чем предусмотрено Налоговым кодексом и значительно расширен перечень льгот. В такой ситуации местный бюджет может потерять до 1 млрд. рублей.

Складывается следующая ситуация: с одной стороны депутаты представительных органов местного самоуправления пытаются максимально «защитить» интересы налогоплательщиков, а с другой стороны местный бюджет не дополучает значительную долю доходов по одному из местных налогов, который призван обеспечивать существенную долю поступлений в местный бюджет. Это в огромной мере осложняет финансирование социально-культурной сферы, жилищно-коммунального хозяйства, содержания и строительство дорог и другие расходы, которые в соответствии со статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны осуществляться исключительно органами местного самоуправления, и сказывается не лучшим образом на социально-экономическом развитии территории.

Одновременно, так как предоставление земли в собственность собственникам расположенных на ней объектов недвижимости в соответствии со статьей 36 Земельного кодекса РФ, осуществляется на платной основе, исходя из установленной ставки земельного налога и кадастровой стоимости земельного участка, бюджет муниципального образования теряет поступления еще и на продаже земли. Такие потери в зависимости от категории земель, их местоположения, вида функционального использования могут составить значительные суммы.

Конечно, сложно найти «золотую середину» и соблюсти баланс интересов налогоплательщиков и местного бюджета, как источника обеспечения жизнедеятельности всего муниципального образования. Поэтому здесь важен взвешенный, экономически обоснованный подход. В свете вышеизложенного актуален вопрос закрепления в Налоговом Кодексе РФ предельных ставок земельного налога не только максимальных, но и минимальных.

Кроме того, требует доработки и вопрос о порядке изменения кадастровой стоимости земли в случае изменения вида фактического функционального использования земельного участка, а также своевременная актуализация сведений о кадастровой оценке земель поселений.

Другим местным налогом является налог на имущество физических лиц. Однако, доля поступлений от данного налога в общем объеме доходов местного бюджета незначительна и по муниципальному образованию город Краснодар в 2006 году сумма поступлений составила 42,5 млн. рублей (или 0,85% в общем объеме доходов). За 9 месяцев 2007 года поступило 51 млн руб или 1,1% в общем объеме поступивших доходов). Органы местного самоуправления недополучают данный налог и одной из причин этого является несовершенство ныне действующего законодательства. Так, например, Законом 122-ФЗ от 21.07.19997 года «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» не установлен предельный срок, в течении которого вновь построенные здания сооружения и другие строения должны быть сданы в эксплуатацию и зарегистрированы. Особенно актуальна эта проблема в случае, когда строиться пристройка или на месте старого строения возведено новое. То есть идет увеличение стоимости объекта и, следовательно, налогооблагаемой базы, а оформлять это собственник не спешит. Разъяснительная работа, проводимая органами местного самоуправления, действует мало, а вот законодательно установленные обязанности принесли бы значительный результат. Требуют доработки и нормативные акты по вопросу проведения своевременной переоценки инвентаризационной стоимости объектов недвижимости. Нерешенные законодательно вопросы в этой области приводят к потерям местным бюджетом доходов.

Вместе с тем резервы увеличения доходной части местных бюджета имеются и в части увеличения объема поступлений неналоговых доходов, в основном за счет увеличения эффективности использования муниципальной собственности: проведение инвентаризации земель на территории муниципального образования, выявление неиспользуемых или используемые не по целевому назначению земельных участков, признание права муниципальной собственности на бесхозяйные (брошенные) земельные участки в целях последующего распоряжения ими, осуществление более качественного муниципального контроля за использованием земель, правильностью начисления и своевременным внесением арендной платы, осуществлении инвентаризации имущества и помещений, усиление претензионно-исковой работы с должниками, которые несвоевременно исполняют договорные обязательства.

Ввиду несовершенства законодательства острой проблемой, мешающей увеличению доходной части местных бюджетов, остаются «серые», незаконные схемы выплат заработной платы, задолженность по заработной плате. Не секрет, что некоторые недобросовестные работодатели, уклоняясь от обложения единым социальным налогом и налогом на доходы физических лиц, используют «конвертный» способ выплаты заработной платы. Помимо потерь бюджета от недопоступления налогов, заработная плата, выданная «конвертным» способом, лишает работников пенсионных накоплений, медицинского страхования, выплат по больничным листам, компенсаций при увольнении, доступности потребительских кредитов и ипотеки. Использование некоторыми работодателями «серых» зарплатных схем, уход от налогообложения приводит к потерям бюджета не только на местном уровне, но и на региональном и федеральном, а также внебюджетных фондов. По примерным оценкам потери местного бюджета в данном случае составляют более 500 млн. рублей. И это только «верхушка айсберга», ведь использование «серых» зарплатных схем влечет за собой целый каскад нарушений: это и использование фирм-однодневок, и нарушение кассовой дисциплины, и занижение прибыли, и уход от единого социального налога и так далее.

В целях недопущения указанных негативных экономических и социальных явлений органы местного самоуправления муниципального образования город Краснодар принимают меры к осуществлению контроля за установленным на предприятиях размером заработной платы. Руководителям предприятий, на которых размер заработной платы ниже величины прожиточного минимума, уведомляются о необходимости доведения заработной платы до величины прожиточного минимума. Информация по работодателям, предположительно использующих «конвертный» способ выдачи заработной платы, направляется для принятия мер в налоговые и правоохранительные органы. В свою очередь налоговыми органами проводятся выездные налоговые проверки для выявления организаций, скрывающих заработную плату, материалы по которым передаются в суд для привлечения виновных к ответственности. Через средства массовой информации ведется широкомасштабная разъяснительная работа с населением о незаконности «серых» схем выплаты заработной платы. В результате за 5 месяцев текущего года удалось обеспечить рост поступлений налога на доходы физических лиц в консолидированный бюджет Краснодарского края в размере 141,6% к соответствующему периоду прошлого года. В денежном выражении это, без малого, 905 млн. рублей.

Немалой проблемой при исполнении бюджетов остается занижение предприятиями размера налогооблагаемой прибыли. Сегодня работают целые «научные» фирмы по обучению способам ухода от налогов, занижению прибыли, платежей во внебюджетные фонды. Однако для искоренения этого негативного явления требуется доработка законодательства и ужесточение ответственности за его нарушение в целях недопущения ухода от налогообложения прибыли.

Увеличение объема поступлений в муниципальный бюджет в нынешних условиях зависит от достоверной оценки налогового потенциала, учета налогооблагаемой базы, наличия в муниципальном образовании рычагов административного воздействия на налогоплательщиков. Но вопрос взаимоотношений с налоговыми службами остается законодательно не урегулированным. Для повышения собираемости налогов, эффективной работы с налогоплательщиками администрациям муниципальных образований необходимо иметь доступ к достоверной информации о налоговых платежах в бюджет в разрезе налогоплательщиков. Однако на сегодняшний день Постановлением Правительства № 410 от 12.08.2004 «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов» предоставление данных в разрезе налогоплательщиков и другой необходимой информации, не предусмотрено. Требует дальнейшей доработки и механизм администрирования платежей.

Таким образом, с учетом выше приведенных данных, только благодаря совершенствованию федерального законодательства и его ужесточению по отношению к тем, кто «злоупотребляет интеллектом» по созданию схем ухода от налогов, муниципальные бюджеты могут значительно увеличить свои доходы.

Наряду с важнейшей проблемой увеличения поступления доходов местных бюджетов не менее актуальной является проблема рационального, эффективного и экономного расходования бюджетных средств. В этой связи остро стоит вопрос совершенствования законодательной и методической базы в области финансового контроля.

В ходе бюджетной реформы намечается повысить результативность бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы. Для этого расширяется самостоятельность и повышается ответственность участников бюджетного процесса. Соот­ветственно, видоизменяются задачи и функции органов го­сударственного финансового контроля в бюджетной сфере, возрастает роль внутреннего контроля (внутриведомственного), как наиболее эффективного, что должно найти свое отражение при совершенствовании и корректировке законодательства в данной сфере.

В нынешних условиях, когда органы местного самоуправления обязаны самостоятельно решать вопросы управления муниципальными финансами, планировать и исполнять местный бюджет, осуществлять финансирование установленных расходных обязательств, используя казначейское исполнением бюджета, с соблюдением принципа первоочередного решения вопросов местного значения, установленных статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» совершенствование законодательной и нормативной базы, позволяющее усилить контроль и обеспечить увеличение доходной части бюджетов, повысить эффективность бюджетных расходов особенно актуальна.

Дата размещения 11.10.2007