Проблемные вопросы реализации органами местного самоуправления полномочий в области пожарной безопасности
О.А. Белая, заместитель начальника бюджетного отдела департамента финансов администрации муниципального образования город Краснодар
Еще одним вопросом местного значения, при реализации которого возникают проблемы, являются полномочия по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального образования.
При том, что данным полномочием органы местного самоуправления были наделены с 1 января 2006 года (с момента вступления в силу Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), перечень первичных мер пожарной безопасности был установлен только в октябре 2007 года Федеральным законом от 18.10.2007 № 230-ФЗ, внесшим соответствующие изменения в основополагающий закон в области пожарной безопасности от 21.12.1994 № 69-ФЗ.
Кроме того, Федеральным законом № 230-ФЗ первичные меры пожарной безопасности были исключены из комплекса мероприятий по организации пожаротушения, то есть закон отделил первичные меры пожарной безопасности от тушения пожаров, которое к таковым не относится и соответственно, не является вопросом местного значения.
С учетом внесенных изменений действующая редакция Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» устанавливает, что первичные меры пожарной безопасности – это реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров, а организация тушения пожаров – это совокупность оперативно-тактических и инженерно-технических мероприятий (за исключением мероприятий по обеспечению первичных мер пожарной безопасности), направленных на спасение людей и имущества от опасных факторов пожара, ликвидацию пожаров и аварийно-спасательных работ.
Однако, даже при простом рассмотрении этих понятий сразу же возникают вопросы – какие именно действия по спасению людей и имущества от пожаров должны выполняться в рамках первичных мер пожарной безопасности, а какие в процессе организации тушения пожаров, кем и чем должен быть установлен перечень этих мероприятий и как в принципе органы местного самоуправления могут нести ответственность за спасение людей и имущества от пожаров, не обладая полномочиями по тушению пожаров.
Дальше как говорится больше – в качестве одной из первичных мер пожарной безопасности статьей 19 Закона установлена обязанность органов местного самоуправления по принятию мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы в границах сельских населенных пунктов.
То есть, не смотря на то, что закон разграничивает понятия «мероприятия по обеспечению первичных мер пожарной безопасности» и «организация тушения пожаров» установление полномочия по локализации пожара до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы фактически означает, что на органы местного самоуправления возложена обязанность по тушению пожара силами муниципальной и добровольной пожарной охраны – иначе как еще можно локализовать пожар?
Кроме того, из этого следует, что на тушение одного пожара должны одновременно выезжать подразделения и муниципальной пожарной охраны (для локализации пожара) и государственной противопожарной службы (для тушения пожара).
То есть в результате несовершенства законодательства бюджетные расходы, связанные с ликвидацией пожара, возрастают вдвое, что противоречит принципам эффективности расходования бюджетных средств и использования трудовых ресурсов, а также переходу на бюджетирование, ориентированное на результат.
В Методических рекомендациях, подготовленных МЧС России для органов местного самоуправления по реализации Федерального закона № 131-ФЗ, о муниципальной и добровольной пожарной охране идет речь как о структурах, которые должны создаваться не только в сельских, но и в городских населенных пунктах из следующего расчета:
- подразделения муниципальной пожарной охраны должны создаваться в населенных пунктах, расположенных на расстоянии далее 12 км от мест дислокации подразделений ГПС (в городах - далее 3 км) время прибытия в которые подразделений Государственной противопожарной службы превышает 10 минут для городских поселений и 20 минут для сельских;
- подразделения добровольной пожарной охраны должны создаваться в населенных пунктах, в которых отсутствуют другие виды пожарной охраны, а время прибытия подразделений муниципальной пожарной охраны превышает 10 минут.
Более того, данными рекомендациями установлено, что привлечение сил и средств подразделений Государственной противопожарной службы предполагается только для ликвидации крупных пожаров, когда сил и средств подразделений муниципальной пожарной охраны недостаточно.
Таким образом, речь идет не просто о принятии мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы, а о решении за счет органов местного самоуправления проблемы недостаточности подразделений Государственной противопожарной службы.
Так, в соответствии с нормами проектирования на территории муниципального образования город Краснодар нормативная численность объектов пожарной охраны должна составлять 29 пожарных депо и 202 единицы пожарной техники, в то время как фактически в настоящее время имеется только 9 пожарных депо и 84 единиц специальной техники, то есть их количество в 3 раза меньше нормативного.
Однако такое положение нарушает важнейший принцип пожарной охраны – ее целостность.
В 2006 году в Закон о пожарной безопасности были внесены изменения, распространяющиеся на правоотношения, возникшие с 1 января 2006 года, согласно которым к полномочиям федеральных органов государственной власти было отнесено решение задач по организации и осуществлению тушения пожаров в населенных пунктах. Данные изменения были связаны с тем, что произведенное ранее разграничение полномочий и ответственности в области пожарной безопасности между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ привело к потере единоначалия при организации тушения пожаров, созданию параллельных структур.
Несмотря на многообразие видов пожарной охраны ее основой и ядром всегда являлась и будет являться Федеральная противопожарная служба.
Создание иных видов пожарной охраны может рассматриваться только как право соответствующих органов власти, организаций.
Что касается муниципальной пожарной охраны, то в перечень полномочий органов местного самоуправления, установленных статьей 19 Федерального закона № 69-ФЗ, ее создание не входит. Однако как уже говорилось, для реализации полномочия по принятию мер по локализации пожара, спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы создание муниципальной пожарной охраны становится для органов местного самоуправления обязанностью, которую они вынуждены выполнять не зависимо от их финансовых возможностей.
Кстати Законом о пожарной безопасности установлено, что цели и задачи муниципальной пожарной охраны определяются органами местного самоуправления, однако получается, что муниципальные образования должны наделять муниципальную пожарную охрану функциями, превышающими собственные полномочия, а именно функциями по тушению пожаров.
Вопрос финансового и материально-технического обеспечения муниципальной пожарной охраны также не урегулирован Федеральным законом № 69-ФЗ, так как к расходным обязательствам органов местного самоуправления отнесено только финансовое обеспечение мер первичной пожарной безопасности в границах муниципального образования (в том числе добровольной пожарной охраны).
Таким образом вопросы создания муниципальной пожарной охраны (статьи 4 и 11.1) не нашли отражения ни в перечне полномочий органов местного самоуправления (статья 19), ни в порядке финансового обеспечения (статья 10).
Создание муниципальной пожарной охраны также не входит и в перечень первичных мер пожарной безопасности, установленный Техническим регламентом о требованиях пожарной безопасности, утвержденным Федеральным законом от 22.07.2008 № 123-ФЗ.
Что касается добровольной пожарной охраны, то она, как и муниципальная пожарная охрана, является одним из видов пожарной охраны, к задачам которой помимо осуществления профилактики пожаров относится организация и осуществление тушения пожаров, проведение аварийно-спасательных работ.
Статья 13 Федерального закона № 69-ФЗ уточняет, что под добровольной пожарной охраной понимается форма участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности, а добровольный пожарный - это гражданин, непосредственно участвующий на добровольной основе (без заключения трудового договора) в деятельности подразделений пожарной охраны по предупреждению и (или) тушению пожаров, что опять возвращает нас к противоречию понятий «мероприятия по обеспечению первичных мер пожарной безопасности» и «организация тушения пожаров».
Этой же статьей установлено, что участие граждан в добровольной пожарной охране является формой социально значимых работ, однако в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 17) к социально значимым работам могут быть отнесены только те работы, которые не требуют специальной профессиональной подготовки, продолжительностью не более 4-х часов подряд, и выполнение которых может быть только на безвозмездной основе, не чаще одного раза в квартал в свободное от основной работы время.
Работа добровольных пожарных требует соответствующей профессиональной подготовки и может быть востребована в любой момент.
Таким образом, без четкого определения статуса добровольного пожарного, его прав и обязанностей органы местного самоуправления не имеют основы для разработки нормативных актов по созданию механизма организации добровольной пожарной охраны.
Хочется отметить, что в основу упомянутого вначале выступления Федерального закона от 18.10.2007 № 230-ФЗ легли предложения, разработанные Федеральным Собранием РФ и Государственной Думой РФ и предусматривающие помимо уточнения понятия мер первичной пожарной безопасности (данное предложение принято), исключение деятельности по тушению пожаров из компетенции добровольных пожарных, а также уточнение, что муниципальная пожарная охрана может создаваться органами местного самоуправления исключительно в целях обеспечения первичных мер пожарной безопасности.
К сожалению последние два предложения не нашли своего отражения в принятом законопроекте.
В настоящее время МЧС России принято решение о проведении эксперимента для выработки единого механизма создания и функционирования добровольной пожарной охраны.
Считаем, проведение эксперимента в сложившейся ситуации необходимым, а результаты его проведения станут основой для разработки и внесения изменений и дополнений в действующее законодательство.
Возвращаясь к теме муниципальной пожарной охраны необходимо отметить, что помимо основного вопроса является ли ее создание правом или обязанностью органов местного самоуправления, множество вопросов возникает и при практической реализации ее создания.
Во–первых, нормативными правовыми актами РФ в настоящее время не установлены требования к данному виду пожарной охраны, а также законодательно не закреплено применение ведомственных нормативных правовых актов Государственной противопожарной службы в деятельности подразделений, созданных органами местного самоуправления (в том числе по обеспечению специальной формой одежды и пожарно-техническим вооружением).
Во-вторых, создание муниципальной пожарной охраны - это огромное финансовое бремя по обеспечению расходов, связанных с ее функционированием, в том числе по строительству непосредственно зданий пожарных депо, а также производственных, складских, вспомогательных и других зданий и сооружений, необходимых для выполнения стоящих перед пожарной охраной задач, их содержанию и ремонту, оснащению пожарной техникой и снаряжением.
Понимая важность и ответственность выполнения мероприятий по обеспечению пожарной безопасности населения, органами местного самоуправления муниципального образования город Краснодар в 2007 году было принято решение о создании в структуре муниципального учреждения ПАСС «Служба спасения муниципального образования город Краснодар» 1 спасательно-пожарного отряда, укомплектованного 2-мя спасательно-пожарными автомобилями и необходимым пожарно-техническим вооружением.
Можно с уверенностью предположить, что ввиду дефицита бюджетных средств большинство муниципальных образований не могут себе позволить создание даже такого небольшого пожарного отряда.
В ходе создания муниципальной пожарной охраны муниципальное образование город Краснодар столкнулось с рядом проблем, одна из которых – это отсутствие зданий пожарных депо, к которым предъявляются специальные требования. В настоящее время производится выкуп земельных участков и зданий пожарных депо у организаций и частных лиц, эксплуатирующих данные помещения не по назначению.
Между тем наличие помещений, пожарной техники, средств связи, оборудования на праве собственности или ином законном основании является обязательным требованием для получения лицензии на право ведения работ по тушению пожаров.
Но все-таки самой главной проблемой для местных органов власти в сложившейся ситуации является то, что ответственность за обеспечение пожарной безопасности пытаются переложить с органов государственной власти на органы местного самоуправления.
Подтверждением данного вывода является исковое заявление прокуратуры города Краснодара о признании незаконным бездействия органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар.
В данном исковом заявлении, а также в ранее внесенных органами прокуратуры и государственного пожарного надзора представлениях в рамках полномочия по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в вину органам местного самоуправления муниципального образования город Краснодар были поставлены и недостаточное количество пожарных депо, и неудовлетворительное техническое обеспечение подразделений Государственной противопожарной службы специальной техникой - помимо разработки и согласования схемы размещения пожарных депо от органов местного самоуправления требовалось непосредственное участие в строительстве пожарных депо, согласно утвержденным схемам, создание дополнительных подразделений пожарной охраны, а также материально-техническое обеспечение подразделений Государственной противопожарной службы специальной техникой, в частности техникой, способной выполнять задачи по тушению пожаров, эвакуации людей из зданий высотой более 50 метров.
Решением суда прокуратуре было отказано в иске, но сам факт внесения прокуратурой иска и представлений говорит о несовершенстве законодательства и правовой незащищенности органов местного самоуправления.
Однако главное - это то, что в результате использования нечетких формулировок, наличия пробелов и (или) противоречий на законодательном уровне под вопрос ставится выполнение главной задачи всех уровней власти - обеспечение безопасности населения.
Люди должны быть застрахованы и от финансовой беспомощности муниципальных образований, не обладающих ресурсами, достаточными для реализации постоянно расширяемых федеральными законодателями полномочий, и от нерадивых глав муниципальных образований, пытающихся отказаться от выполнения мероприятий в рамках нечетко сформулированных вопросов местного значения.
Подводя итого выступления, хочется сказать, что в условиях столь динамичного развития общества таких законов, которые бы удовлетворяли всем требованиям общества, нет.
Так и в отношении законодательства в области пожарной безопасности, не смотря на то, что на сегодняшний день сделано немало, хотелось, чтобы в процессе дальнейшего его совершенствования нашли свое отражение озвученные сегодня проблемы.
Спасибо за внимание! Дата размещения 21.10.2009
|
