Рекомендации для администраций субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, направленные на улучшение финансового положения и финансовой стабильности в условиях системного финансово-экономического кризиса
предоставлены Л.И.Прониной, ведущим советником аппарата Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления
разработаны Комитетом Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления В целях реализации антикризисной политики государством осуществлен ряд мер налоговой и бюджетной политики, положительно отразившихся на состоянии региональных и местных бюджетов.
За счет средств федерального и региональных бюджетов снижен на 4 процентных пункта налог на прибыль организаций (400-500 млрд. руб.), увеличен имущественный вычет для граждан при приобретении жилья, снижены ставки налога на малый бизнес (100 млрд. руб.).
Кроме того, выделено на развитие малого и среднего бизнеса - 6,2 млрд. руб., на увеличение пособий по безработице - 35 млрд. руб., на предоставление возможности использования средств материнского капитала на погашение основного долга в уплату процентов по кредитам или займам, в том числе ипотечным, на приобретение или строительство жилья – 26,3 млрд. руб.
Очевидно, что путь на снижение налоговой нагрузки, особенно в условиях кризиса, является абсолютно правильным. Уже принят ряд федеральных законов, связанных со снижением налоговой нагрузки. Эта тенденция должна стать безусловным приоритетом экономической политики Правительства Российской Федерации в период кризиса.
Однако решение вопросов о снижении или повышении тех или иных налогов должно находиться в самой тесной увязке с возможностями бюджетов всех уровней.
Развитие малого и среднего бизнеса - одно из перспективных направлений устойчивого социально - экономического развития муниципальных образований. Это особенно важно в условиях мирового финансового кризиса. В соответствии с Планом действий Правительства Российской Федерации в 2009 году будут реализованы следующие мероприятия, направленные на поддержку малого бизнеса:
- увеличение объема средств на выполнение программы финансовой поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, реализуемой Внешэкономбанком, посредством направления части дополнительных ресурсов на кредитование малого бизнеса, включая предоставление займов до 1 млн.руб. ;
- обеспечение доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к получению заказов при размещении государственного заказа и закупках товаров (услуг) субъектами естественных монополий и государственными корпорациями.
Кризис расширяется. При этом основные проблемы появились не у федерального бюджета, а у региональных и местных бюджетов. Это и снижение поступлений от налога на прибыль организаций, рост безработицы, влекущий за собой сокращение поступлений от налога на доходы физических лиц, являющегося основной составляющей доходов региональных и местных бюджетов.
Поэтому важнейшая задача сегодня - это обеспечить достаточное финансовое наполнение бюджетов для выполнения расходных обязательств не только Российской Федерации, но, в первую очередь, расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
При этом важной проблемой является то, что межбюджетные трансферты на 2009 год будут рассчитываться исходя из налоговой базы 2007 года. Очевидно, что эти цифры уже не достоверны в связи с изменением финансового состояния всех публичных образований. Необходимо актуализировать методику, по которой рассчитываются межбюджетные трансферты.
Кроме того, целесообразно ввести механизм адресной финансовой помощи региональным и местным бюджетам для решения тех задач, которые стоят перед ними в период кризиса.
Эти проблемы необходимо начать решать уже при рассмотрении поправок в федеральный бюджет 2009 года, которые будут содержать новые условия и новые параметры развития экономики страны.
При этом главные задачи, которые этими поправками должны быть решены, состоят в следующем:
- безусловное выполнение всех социальных обязательств, взятых на себя государством, и реализация национальных проектов;
- пересмотр всех инвестиционных проектов на основе анализа их эффективности и безотлагательности, а также определения возможности использования их в качестве «локомотивов» стабилизации экономики.
Очевидно, что такие же принципы важно использовать при внесении поправок в региональные и местные бюджеты при возникновении необходимости их секвестирования в связи с финансовым кризисом.
Важнейшей ключевой проблемой антикризисных мер является не только объем финансовых средств, выделенных для их реализации, а обеспечение прозрачности и эффективности их использования.
Таким инструментом должен стать внесенный в Государственную Думу законопроект, который обязывает Правительство Российской Федерации ежеквартально представлять Государственной Думе всю информацию о средствах, идущих на преодоление кризиса с указанием не только банков, но и конечных получателей этих средств.
Подобные законодательные инициативы были бы эффективны для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований..
С 1 января 2009 года вступил в силу в полном объеме фактически новый Бюджетный кодекс. В нем также содержится ряд правовых норм, стимулирующих выход из финансового кризиса. Среди них:
- в целях компенсации выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в связи с изменением налогового законодательства с 1 января 2009г. повышена с 60% до 100% доля акцизов на горюче-смазочные материалы, зачисляемых в доходы региональных бюджетов, и дополнительно передано 0,5 процента ставки налога на прибыль организаций;
- предусмотрено право предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета региональным бюджетам до трех лет, а также возможность формирования органами государственной власти субъектов Российской Федерации Резервных фондов субъектов Российской Федерации.
Среди основных направлений деятельности Минфина России по снижению последствий финансового кризиса для субъектов Российской Федерации значится не только внесение изменений в Бюджетный кодекс, но и доведение рекомендаций по формированию региональных бюджетов на 2009год, а также проведение еженедельного мониторинга исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
В конце 2008 года по итогам анализа параметров региональных бюджетов Минфином России направлены рекомендации субъектам Российской Федерации, в частности, по пересмотру показателей поступлений налоговых доходов, объему источников финансирования дефицита бюджета, рекомендовано довести до главных распорядителей бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств только по первоочередным расходам (выплата заработной платы, социальное обеспечение населения и т.д.), рекомендовано рассмотреть параметры бюджетов муниципальных образований на 2009 год с учетом обеспечения их сбалансированности и принятия антикризисных мер.
В 2009 году по результатам еженедельного мониторинга исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации будет оказываться финансовая помощь регионам в виде дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов и предоставления бюджетных кредитов. Для этих целей предполагается увеличение общего объема финансовой помощи субъектам Российской Федерации на 300 млрд. руб.
При этом условием предоставления указанных дотаций является отсутствие просроченной кредиторской задолженности по социально значимым расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.
Стабильное финансовое положение регионов, своевременная реализация ими антикризисных мер является основным условием эффективной организации межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации, обеспечения исполнения расходных обязательств муниципальных образований.
На этом основании требуется значительная корректировка Бюджетного кодекса в целях установления дополнительных доходных источников для местных бюджетов. Государственной Думой рекомендовано Правительству Российской Федерации в первом квартале 2009года рассмотреть вопрос о необходимости внесения изменений в федеральные законы, направленные на укрепление доходной базы бюджетов муниципальных образований, в том числе за счет закрепления за ними дополнительных доходных источников и совершенствования механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Кроме того, в условиях финансового кризиса особенно актуально принятие в новой редакции главы Бюджетного кодекса о государственном и муниципальном финансовом контроле.
Только в 2007 г. по данным Минфина России расходные обязательства муниципальных образований выросли на 422,4 млрд. руб. или на 27,9% по сравнению с 2006 г. В связи с этим необходимо стимулировать муниципальные образования к наращиванию собственного налогового потенциала, что обеспечит их скорейший выход из финансового кризиса.
В Бюджетном кодексе целесообразно предусмотреть (в соответствии с увеличением объема расходных обязательств муниципальных образований в период с 2003 по 2009 гг.) увеличение единых (постоянных) нормативов отчислений от федеральных налогов (налога на доходы физических лиц), включая налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами: единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения. Это важно и потому, что система ограничений Кодекса, связанная с размером финансовой помощи муниципальным образованиям, распространяется на налоговые доходы по дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений.
На заседании Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления (г. Липецк, 18 декабря 2008г.) Минфину России и Минрегиону России поручено проработать вопрос о возможности закрепления на постоянной основе за местными бюджетами доходов от федеральных налогов и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и до 1 марта 2009 г. внести в Правительство Российской Федерации соответствующие предложения.
Финансово-экономический кризис по расчетам Правительства Российской Федерации будет продолжаться не менее трех лет. В связи с этим очень важна подготовка и использование рекомендаций при формировании и внесении изменений в региональные и местные бюджеты в период 2009-2011 годов.
Указанные рекомендации могут состоять в следующем.
1. Смягчение влияния финансово-экономического кризиса при формировании регионального и местного бюджетов
1.1. Рекомендации по формированию доходов бюджетов:
-уточнение прогноза доходов на основе оценки конкурентоспособности налогоплательщиков;
- направление дополнительных доходов бюджетов не на увеличение расходных обязательств, а на формирование в составе бюджетов резервов, используемых в случае сокращения доходных источников;
- анализ налоговых доходов бюджета и рекомендации по повышению их собираемости;
- анализ неналоговых доходов бюджета и рекомендации по совершенствованию управления имуществом ( активами) ;
-прогноз объема трансфертов всех видов из вышестоящего бюджета.
1.2. Рекомендации по оптимизации расходов бюджетов:
-анализ эффективности расходов на предоставление бюджетных услуг;
- анализ эффективности социальных выплат и льгот;
-разработка критериев отбора инвестиционных проектов и других капитальных вложений для их досрочного прекращения (приостановления);
-ограничение принятия новых расходных обязательств, не увеличение финансирования действующих расходных обязательств;
- повышение оплаты труда работникам бюджетных учреждений, не превышающее запланированное в 2009 году повышение оплаты труда работникам федеральных бюджетных учреждений, с соблюдением норм трудового законодательства, разработка мер по оптимизации расходов на оплату труда работникам бюджетных учреждений;
- разработка системы раннего предупреждения появления непредвиденных расходов (в том числе на основе контроля за финансовым состоянием предприятий и организаций, находящихся в собственности субъектов Федерации и муниципальных образований);
- определение размера дефицита бюджета с учетом снижения доступности кредитных ресурсов и возможности размещения ценных бумаг субъектов Федерации и муниципальных образований.
2. Разработка мер по снижению нагрузки на бюджет:
2.1. Разработка альтернативных сценариев бюджета:
- на основе анализа финансовых рисков,
-рекомендации по принципам корректировки годового и среднесрочного бюджета;
-подготовка проектов бюджетов исходя из консервативного сценария развития экономики и динамики налоговых поступлений в целях недопущения в течение следующего финансового года секвестра расходов.
2.2. Разработка предложений по поддержке негосударственного сектора экономики:
-использование бюджетных и фискальных инструментов поддержки;
-разработка критериев по отбору объектов поддержки негосударственного сектора экономики;
- стимулирование развития негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги на платной основе.
3. Долговая политика и реструктуризация долговых обязательств:
- определение предельного объема заимствований;
- рекомендации по реструктуризации, выкупу и погашению долговых обязательств;
- рекомендации по контролю за кредиторской задолженностью бюджета и предприятий, находящихся в государственной или муниципальной собственности;
- рекомендации по механизмам финансирования кассовых разрывов.
4. Разработка предложений по корректировке стратегий и программ социально-экономического развития в соответствии с новыми бюджетными ограничениями. Дата размещения 26.02.2009
|
