О работе финансово-казначейского управления администрации города Рязани по исполнению судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства местного бюджета

Федеральным законом от 27.12.2005 № 197-ФЗ были внесены изменения и дополнения в Бюджетный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон «Об исполнительном производстве». Суть этих дополнений заключалась в установлении особого порядка обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.
Без малого преувеличения можно утверждать, что поводом к принятию этого Закона послужила позиция Конституционного Суда РФ, выраженная им в Постановлении от 14.07.2005 № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» в связи с жалобами граждан Э.Д. Жуховицкого, И.Г. Пойма, А.В. Понятовского, А.Е. Чеславского и ОАО «Хабаровскэнерго».
Так, Конституционный Суд РФ в мотивировочной части поименованного Постановления указал, что особым субъектом, в отношении которого может осуществляться исполнительное производство, является государство. Эффективное выполнение государством возложенных на него публичных функций, в том числе связанных с гарантированием и защитой прав и свобод граждан, с необходимостью предполагает должный уровень их материально-финансовой обеспеченности посредством образования и использования публично-правовых фондов денежных средств - бюджетов.
Далее, развивая этот довод, Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что вынесение судебных решений по искам к Российской Федерации порождает коллизию конституционных ценностей, - своевременности и полноты исполнения судебного решения, с одной стороны, и стабильности и непрерывности в реализации государством возложенных на него функций и, следовательно, стабильности гарантированного государством конституционно-правового статуса личности - с другой. Данная коллизия, исходя из необходимости обеспечения баланса названных конституционных ценностей и недопустимости умаления ни одной из них, подлежит разрешению в том числе на основе закрепленного в статье 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа, согласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина (а значит, и права на судебную защиту) не должно нарушать права и свободы других лиц.
Учитывая это, федеральный законодатель вправе установить порядок исполнения судебных решений в отношении государства, предусматривающий определенные изъятия из такого общего правила исполнительного производства, как применение к должнику мер принуждения вплоть до принудительного отчуждения имущества. Государству в процессе исполнения судебного решения, вынесенного по иску к Российской Федерации (как и по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета), во всяком случае должна быть обеспечена возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих государственных структур (решения и действия которых стали причиной вынесения судебного решения) и, следовательно, не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина.
В большей мере все эти выводы Конституционного Суда РФ нашли свое выражение в обозначенном Законе, принятом в столь короткий срок (с момента провозглашения решения Конституционного Суда РФ до момента обнародования Федерального закона от 27.12.2005 № 197-ФЗ прошло менее 6 месяцев).
С момента вступления в силу данного Закона прошло больше года, и можно уже говорить, с какими проблемами столкнулись правоприменители при применении норм, регламентирующих порядок обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ. Хотя следует сразу оговориться, что по сути порядок обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ регламентирует только порядок обращения взыскания на средства федерального бюджета, средства бюджетов субъектов Федерации и средства бюджетов муниципальных образований и совершенно не затрагивает вопрос обращения взыскания на средства бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, входящих в бюджетную систему РФ.
При рассмотрении порядка обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ мы возьмем более чем годовую практику работы с указанным порядком финансово-казначейского управления администрации города Рязани (далее – Управление). Данная практика муниципалитетам будет интересна тем, что помимо того, что Управление является финансовым органом муниципального образования – г. Рязань, бюджет города Рязани кассово обслуживается Управлением Федерального казначейства по Рязанской области по так называемому «первому варианту», то есть лицевые счета бюджетополучателей города по учету средств местного бюджета открыты в Управлении, а также в Управлении бюджетополучателям открыты и счета по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
Пункт 1 статьи 239 Бюджетного кодекса РФ устанавливает иммунитет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, представляющий собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта. Обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производится, за исключением случаев, установленных Бюджетным кодексом РФ (пункт 2 статьи 239 Бюджетного кодекса РФ). Обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основании судебных актов производится в соответствии с главой 24.1 Бюджетного кодекса РФ (пункт 3 статьи 239 Бюджетного кодекса РФ).
Таким образом, можно говорить о том, что обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы производится только на основании судебного акта и не может производиться на основании других документов, которые в силу статьи 7 Федерального закона «Об исполнительном производстве» являются исполнительными документами» (удостоверения комиссий по трудовым спорам, выдаваемые на основании ее решений; постановления органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях; постановления судебного пристава – исполнителя; постановления иных органов в случаях, предусмотренных федеральным законом и др.).
К сожалению, принимая Федеральный закон от 27.12.2005 № 197-ФЗ, федеральный законодатель не внес изменения в ряд законодательных актов в целях приведения их в соответствие с устанавливаемым порядком обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ и допустил неточности в самом 197 Законе.
Так не были внесены изменения в Кодекс об административных правонарушениях РФ, предусматривающий по большей части составов об административных правонарушениях их рассмотрение внесудебными органами, то есть привлечение к административной ответственности юридических лиц (в том числе, и бюджетных учреждений) с назначением административного наказания в виде штрафа производится на основании постановлений внесудебных органов.
Не были внесены изменения в ряд положений Федерального закона «Об исполнительном производстве», касающихся наложения штрафов судебными приставами – исполнителями, в положения Налогового кодекса РФ, предусматривающие упрощенный внесудебный порядок наложения и взыскания налоговых санкций с юридических лиц при небольшом их размере.
На практике эти недочеты порождают значительные затруднения при применении порядка обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы. Формально у органов, указанных в главе 24.1 Бюджетного кодекса РФ, отсутствуют правовые основания для принятия к исполнению иных документов, помимо исполнительных документов, выданных на основании судебных актов, а также судебных приказов. Но такие основания отсутствуют у судебных приставов – исполнителей, так как пункт 2 статьи 1 Федерального закона «Об исполнительном производстве», введенный Федеральным законом от 27.12.2005 № 197-ФЗ говорит о том, что порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливается бюджетным законодательством Российской Федерации. Получается, что исполнение других документов, являющихся в силу статьи 7 Федерального закона «Об исполнительном производстве» исполнительными документами, производится судебными приставами-исполнителями в порядке, предусмотренном данным Законом. А вот тут как раз и возникает самый главный вопрос, а как же тогда быть с иммунитетом бюджетов, предусматривающим как основополагающее правило, что обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется только на основании судебного акта?
Можно конечно ссылаться на то, что Федеральный закон от 27.12.2005 № 197-ФЗ по отношению к ранее принятым законам имеет приоритет как lex posterior (последующий закон), то есть как закон, который принят позже и регулирует те же правоотношения, и, например, внесудебный орган или судебный пристав-исполнитель не могут самостоятельно наложить штраф на бюджетное учреждение, а должны направить материалы в соответствующий суд. В действительности зачастую штрафы на бюджетные учреждения накладывают внесудебные органы (в том числе, судебные приставы-исполнители), и на основании этих постановлений возбуждаются исполнительные производства. Суды в большинстве случаев отказывают внесудебным органам, если они направляют материалы в суд для наложения штрафа (взыскания налоговых санкций) на бюджетное учреждение, в принятии к производству материалов, ссылаясь, например, на то, что по этим составам административных правонарушений сами внесудебные органы уполномочены налагать административные штрафы, а Кодекс об административных правонарушениях РФ, например, не предусматривает особенностей производства по делам об административных правонарушениях, когда к административной ответственности привлекается бюджетное учреждение, либо, что Налоговым кодексом РФ предусмотрен именно внесудебный порядок взыскания налоговых санкций в таком размере.
В связи с этим, по нашему мнению, целесообразно внести изменения в ряд законодательных актов, в целях приведения их в соответствие с положениями статьи 239 Бюджетного кодекса РФ, в частности, в Кодекс об административных правонарушениях РФ, предусмотрев в нем положения, касающиеся того, что наложение на бюджетное учреждение административного наказания в виде штрафа по всем составам административных правонарушений производится исключительно судом, установив подведомственность рассмотрения таких дел (суд общей юрисдикции или арбитражный суд).
Объективности ради надо заметить, что Федеральным законом от 27.07.2006 № 137-ФЗ были внесены изменения и дополнения в Налоговый кодекс РФ, вступившие в силу с 01.01.2007, направленные на приведение в соответствие с Федеральным законом от 27.12.2005 № 197-ФЗ ряда положений части 1 Налогового кодекса РФ (установлено взыскание налоговых санкций с юридических лиц, которым открыты лицевые счета, только в судебном порядке).
Теперь стоит обратить внимание на саму главу 24.1 Бюджетного кодекса РФ, регламентирующую порядок обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Так, данной главой установлено два порядка исполнения судебных решений по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, а именно:
- исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов (статья 242.2);
- исполнение судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета, средства бюджета субъекта Федерации и средства местного бюджета по денежным обязательствам соответствующих бюджетных учреждений (статьи 242.3-242.5).
Какие проблемы возникли при исполнении судебных актов по первому порядку?
Пункт 1 статьи 242.2 Бюджетного кодекса РФ закрепляет, что для исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов Российской Федерации или их должностных лиц, в том числе, в результате издания государственными органами Российской Федерации актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации (за исключением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета) документы, указанные в пункте 2 статьи 242.1 настоящего Кодекса, направляются для исполнения в Министерство финансов Российской Федерации.
Пункт 4 статьи 242.2 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что для исполнения судебных актов по искам к муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов местного самоуправления или их должностных лиц, в том числе в результате издания органами местного самоуправления актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, документы, указанные в пункте 2 статьи 242.1 настоящего Кодекса, направляются для исполнения в финансовый орган муниципального образования.
К сожалению, в пункте 4 статьи 242.2 Бюджетного кодекса РФ федеральный законодатель «забыл» упомянуть о судебных актах по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны муниципальных образований. Буквальное же толкование данного пункта приводит к тому, что первый порядок обращения взыскания на средства местного бюджета регламентирует, в отличие от порядка обращения взыскания на средства федерального бюджета, только исполнение судебных актов по искам к муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов местного самоуправления или их должностных лиц, в том числе, в результате издания органами местного самоуправления актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, и не регламентирует порядок исполнения судебных актов по иным искам к муниципальным образованиям (например, о взыскании задолженности по кредитному договору, по которому должником выступает муниципальное образование, о взыскании в пользу граждан тех либо иных мер социальной помощи и т.д.).
На практике такая редакция пункта 4 статьи 242.2 Бюджетного кодекса РФ породила судебную практику судов общей юрисдикции на территории города Рязани, когда суды признают законными действия судебных приставов-исполнителей по возбуждению исполнительных производств на основании исполнительных документов, выданных в соответствии с судебными актами, предусматривающими взыскание с администрации города, выступающей от имени публично-правового образования, средств в пользу граждан, ссылаясь на то, что иски не связаны с возмещением вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов местного самоуправления или их должностных лиц, в том числе, в результате издания органами местного самоуправления актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, а вытекают из других правоотношений, и поэтому такие судебные акты не подлежат исполнению в порядке главы 24.1 Бюджетного кодекса РФ.
В практике же арбитражных судов этот пробел был устранен судебным толкованием, данным Высшим Арбитражным Судом РФ в постановлении от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ». В пункте 3 этого постановления Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ, в частности, указал, что судам следует учитывать, что положения статьи 242.2 Бюджетного кодекса РФ подлежат применению при разрешении споров, возникающих в процессе исполнения судебных актов о взыскании денежных средств с публично-правовых образований, вынесенных как по требованиям о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов, так и по иным требованиям.
Таким образом, в практику арбитражных судов внесено единообразие применения статьи 242.2 Бюджетного кодекса РФ. В настоящий момент арбитражные суды, применяя статью 242.2 Бюджетного кодекса РФ, будут исходить из того, что данная норма регламентирует порядок исполнения всех судебных актов о взыскании с муниципальных образований денежных средств независимо от характера заявленных в суде требований.
В связи c изложенным, считаем необходимым дополнить пункт 4 статьи 242.2 Бюджетного кодекса РФ указанием на распространение порядка исполнения судебных актов и на судебные акты по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны муниципальных образований.
Следующим затруднением в применении статьи 242.2 Бюджетного кодекса РФ является то обстоятельство, что при рассмотрении дел в судах по требованиям к органам государственной власти (органам местного самоуправления), вытекающим из деятельности публично-правовых образований, суды не всегда привлекают в качестве ответчиков соответствующие публично-правовые образования и взыскивают денежные средства с соответствующих органов власти. Затруднительность исполнения подобных судебных актов заключается в том, что, например, органы местного самоуправления могут выступать в тех либо иных правоотношениях как представители муниципального образования или от своего имени как учреждения (трудовые споры с работниками, споры, вытекающие из сделок, заключенных от своего имени и в своих интересах и др.). Как уже указывалось выше, в том случае если предусмотрено взыскание денежных средств за счет казны муниципального образования, то действует один порядок, если же за счет средств органа местного самоуправления как учреждения, то другой. В определенной мере способствует решению данной проблемы копия судебного акта, на основании которого выдан исполнительный документ, направляемая взыскателем или судом по просьбе взыскателя вместе с исполнительным листом. Из содержания судебного акта в большинстве случаев можно установить, возник ли спор, разрешенный в суде, из деятельности публично-правового образования, чьи интересы в суде представлял тот либо иной орган местного самоуправления, или из деятельности органа местного самоуправления как учреждения. По нашему мнению закон и обязал направлять копию судебного акта именно для этих целей. Но толкование судебного решения органом, исполняющим судебные акты, может породить за собой судебный спор в том случае, если или взыскатель, или должник не согласятся с подобным толкованием.
Поэтому полагаем целесообразным внести дополнения в процессуальные законы с тем, чтобы при вынесении судебных решений суды в резолютивной части решений указывали на то, что денежные средства взыскиваются либо с казны публично-правового образования, либо за счет денежных средств органа публичной власти как учреждения.
Данная проблема волнует не только нас, но и Минфин России. Ее он обозначил в письме на имя председателя Верховного Суда РФ от 14.08.2006 № 08-04-14/4079. В письме, в частности, обращено внимание на существование двух порядков исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства федерального бюджета и содержится просьба указывать, по какому порядку подлежит исполнению судебный акт в резолютивной части судебного акта. Письмом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 04.10.2006 № СД-НК/2359 на имя Министра финансов РФ Минфин России был поставлен в известность, что обозначенное письмо Минфина России направлено для учета в работе во все суды общей юрисдикции. Будем надеяться, что до внесения соответствующих изменений в процессуальное законодательство, суды общей юрисдикции учтут «просьбу» Минфина России и при вынесении судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства местных бюджетов.
Теперь остановимся на тех затруднениях, которые возникли при работе со вторым порядком исполнения судебных актов.
Затруднения у Управления возникли, в частности, в связи с тем, что помимо бюджетных счетов бюджетополучателей в Управлении, как уже указывалось выше, открыты и «внебюджетные» счета.
Статья 242.5 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что если задолженность у бюджетного учреждения образовалась по деятельности, финансируемой за счет средств местного бюджета, то исполнительный документ исполняется полностью или частично в пределах остатка объемов финансирования расходов, отраженных на его лицевом счете получателя средств местного бюджета, по соответствующим кодам бюджетной классификации Российской Федерации. При отсутствии или недостаточности соответствующих лимитов бюджетных обязательств и (или) объемов финансирования расходов для полного исполнения исполнительного документа исполнение должно производиться должником в установленные сроки за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в пределах общего остатка средств, учтенных на его лицевом счете для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. То есть, если недостаточно соответствующих объемов финансирования или лимитов (или же есть лимиты, но в установленные сроки учреждение не было профинансировано по соответствующим кодам бюджетной классификации) исполнение исполнительного документа исполняется за счет средств, аккумулированных на счете по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности в пределах общего остатка.
Вроде бы все предельно просто, но в связи с реализацией в 2006 году на территории РФ национального проекта «Здоровье» у Управления возникли разногласия с должниками (бюджетными учреждениями здравоохранения) при применении статьи 242.5 Бюджетного кодекса РФ, связанные со следующим.
Так, на исполнение в Управление поступил исполнительный лист, выданный на основании решения суда общей юрисдикции о взыскании с муниципального учреждения здравоохранения в пользу физического лица материального и морального вреда, а также судебных расходов. Данные денежные средства были взысканы в связи с осуществлением муниципальным учреждением здравоохранения деятельности, финансируемой из городского (местного) бюджета. На момент поступления указанного исполнительного документа на исполнение у муниципального учреждения здравоохранения отсутствовали лимиты бюджетных обязательств и остатки объемов финансирования расходов по соответствующим кодам бюджетной классификации РФ, по которым должны были быть произведены расходы местного бюджета по исполнению исполнительного документа применительно к бюджетной классификации РФ текущего финансового года. На лицевом счете муниципального учреждения здравоохранения (далее – должник) для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, имелись средства, достаточные для исполнения исполнительного документа. При этом в составе этих средств на данном счете находились средства, полученные должником в качестве оплаты услуг на основании родовых сертификатов в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.12.2005 № 852 «О порядке финансирования в 2006 году расходов, связанных с оплатой услуг государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности и (или) родов», в качестве оплаты услуг по дополнительной диспансеризации работающих граждан и оказанной им первичной медико-санитарной помощи в соответствии с постановлением Правительства РФ от 31.12.2005 № 876 «О порядке финансового обеспечения в 2006 году расходов на оплату услуг по дополнительной диспансеризации работающих граждан и оказанной им первичной медико-санитарной помощи за счет средств, перечисленных из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования Фонду социального страхования Российской Федерации».
В срок, установленный пунктом 3 статьи 242.5 Бюджетного кодекса РФ, должник представил в Управление платежное поручение в размере частичного исполнения исполнительного документа за счет средств, учтенных на его лицевом счете для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, ссылаясь на то, что средства, полученных им в качестве оплаты услуг на основании родовых сертификатов и в качестве оплаты услуг по дополнительной диспансеризации работающих граждан и оказанной им первичной медико-санитарной помощи, являются средствами внебюджетного государственного фонда, имеют целевое назначение и не могут быть использованы должником для исполнения исполнительного документа, так как не являются средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. То есть должник отказался исполнить исполнительный документ в пределах общего остатка средств, учтенных на лицевом счете для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Также должник направил главному распорядителю запрос-требование о выделении ему дополнительных лимитов бюджетных обязательств для погашения задолженности по исполнительному листу.
В связи с этим у Управления возникли вопросы:
- должно ли муниципальное бюджетное учреждение с учетом положений пункта 2 статьи 120 Гражданского кодекса РФ, пункта 9 статьи 161 и пункта 3 статьи 242.5 Бюджетного кодекса РФ обеспечивать исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, за счет средств, полученных им в качестве оплаты услуг на основании родовых сертификатов и в качестве оплаты услуг по дополнительной диспансеризации работающих граждан и оказанной им первичной медико-санитарной помощи, в пределах общего остатка средств, учтенных на его лицевом счете для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности?
- необходимо ли приостанавливать осуществление операций по расходованию средств на лицевых счетах должника, если должник в установленный пунктом 3 статьи 242.5 Бюджетного кодекса РФ срок не исполнил исполнительный документ за счет средств, полученных им в качестве оплаты услуг на основании родовых сертификатов и в качестве оплаты услуг по дополнительной диспансеризации работающих граждан и оказанной им первичной медико-санитарной помощи, в пределах общего остатка средств, учтенных на его лицевом счете для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности?
- должны ли в этой ситуации выделяться дополнительные лимиты бюджетных обязательств?
Управление, исходя из положений федерального законодательства, разрешило их следующим образом.
В соответствии с положениями пункта 4 статьи 41, пункта 2 статьи 42, статьи 62 и пункта 3 статьи 161 Бюджетного кодекса РФ средства, получаемые муниципальными учреждениями здравоохранения в качестве оплаты услуг на основании родовых сертификатов и в качестве оплаты услуг по дополнительной диспансеризации работающих граждан и оказанной им первичной медико-санитарной помощи, являются доходами учреждения от иной деятельности, приносящей доход, и подлежат в связи с этим отражению в доходах бюджета города, так как данные средства учреждение получает не в виде финансирования своей деятельности из соответствующего бюджета государственного внебюджетного фонда на основании сметы доходов и расходов (при этом возможность такого финансирования должна закрепляться федеральным законом).
Муниципальное бюджетное учреждение с учетом положений пункта 2 статьи 120 Гражданского кодекса РФ, пункта 9 статьи 161 и пункта 3 статьи 242.5 Бюджетного кодекса РФ должно обеспечивать исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, за счет средств, полученных им в качестве оплаты услуг на основании родовых сертификатов и в качестве оплаты услуг по дополнительной диспансеризации работающих граждан и оказанной им первичной медико-санитарной помощи, в пределах общего остатка средств, учтенных на его лицевом счете для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
Должник направляет главному распорядителю (распорядителю) средств местного бюджета, в ведении которого он находится, запрос-требование о необходимости выделения ему дополнительных лимитов бюджетных обязательств и (или) объемов финансирования расходов в целях исполнения исполнительного документа исключительно в случае отсутствия или недостаточности соответствующих лимитов бюджетных обязательств и (или) объемов финансирования расходов и остатка средств, полученных должником от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, учтенных на его лицевом счете для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (пункты 3 и 4 статьи 242.5 Бюджетного кодекса РФ).
Таким образом, если у должника имеется остаток средств, учтенных на его лицевом счете для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, главный распорядитель (распорядитель) средств местного бюджета, в ведении которого находится должник, неправомочен обеспечивать выделение лимитов бюджетных обязательств и (или) объемов финансирования расходов в соответствии с запросом-требованием. Поэтому дополнительные лимиты не были выделены.
В связи с неисполнением требований исполнительного листа в установленный срок (10 рабочих дней со дня получения уведомления о поступления исполнительного документа на исполнение) Управление приостановило операции по расходованию средств на лицевых счетах должника.
В дальнейшем законность действий Управления подтвердил суд, в который должник обратился с заявлением о рассрочке исполнения судебного решения, в котором одновременно содержалась просьба об отмене приостановления операций по расходованию денежных средств на бюджетном счете (фактически в этом заявлении учреждение оспаривало действия Управления по исполнению исполнительного документа), ссылаясь, что поименованные средства являются целевыми средствами внебюджетного фонда и на них не может быть обращено взыскание. В частности суд указал, что средства, поступающие на лицевой счет учреждения по учету доходов, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности по родовым сертификатам относятся к категории средств, полученных от иной приносящей доход деятельности, в связи с чем в силу пункта 9 статьи 161 Бюджетного кодекса РФ на них может быть обращено взыскание по исполнительным документам, а действия Управления по приостановлению операций в отношении бюджетного счета полностью соответствуют требованиям пункта 3 статьи 242.5 Бюджетного кодекса РФ.
В связи с разобранной ситуацией полагаем, что придание целевого характера указанным средствам в поименованных постановлениях Правительства РФ не изменило их правового содержания как средств, полученных учреждением от иной приносящей доход деятельности, и при исполнении исполнительных документов целевой характер этих средств не учитывается в силу прямого указания федерального закона, которому не могут противоречить акты Правительства РФ, а в случае такого противоречия применяется федеральный закон.
С 01.01.2007 года Правительство РФ своим постановлением от 30.12.2006 № 869 незаконно, по нашему мнению, попыталось вывести денежные средства, получаемые муниципальными учреждениями здравоохранения в качестве оплаты родовых сертификатов из сферы действия бюджетного законодательства путем указания в соответствующих Правилах на то, что региональные отделения Фонда социального страхования РФ производят оплату счетов, предоставленных учреждениями здравоохранения, путем перечисления средств на отдельные счета учреждений здравоохранения (абзац 2 пункта 8 Правил). Данное положение указанных Правил трактуется Рязанским региональным отделением Фонда социального страхования РФ как предписывающее соответствующим бюджетным учреждениям открывать отдельные счета в банках или отдельные лицевые счета. Позиция же Управления, в конечном счете, на сегодняшний момент свелась к тому, что раз в поименованных Правилах не говорится о банковских счетах, а Бюджетный кодекс РФ, закрепляя принцип казначейского исполнения местных бюджетов, и, принятые в его развитие нормативные правовые акты Минфина России, не предусматривают возможности открытия муниципальным бюджетным учреждениям каких-либо иных лицевых счетов кроме счета по учету средств местного бюджета и счета по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в финансовом органе местной администрации или в территориальном органе Казначейства России с учетом варианта кассового обслуживания местного бюджета (исключение составляют случаи, когда муниципальное бюджетное учреждение является получателем средств федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации непосредственно, или же использует средства, получаемые из регионального фонда компенсаций), средства, получаемые муниципальными бюджетными учреждениями в качестве оплаты родовых сертификатов подлежат зачислению на лицевой счет по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, открытые в Управлении. Хотя на практике помимо указанных счетов зачастую бюджетные учреждения имеют и иные счета в банках – счета по средствам, получаемым в рамках обязательного медицинского страхования и т.д.
Хотелось немного остановиться на пункте 12 статьи 242.5 Бюджетного кодекса РФ, закрепляющей, что в случае если счета должнику открыты в учреждении Банка России или кредитной организации, исполнение исполнительного документа производится в соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве». Как мы полагаем, эта норма дает «место для маневра» взыскателю, определенным образом нарушает права муниципальных бюджетных учреждений и не способствует единообразию в исполнении судебных актов по искам к муниципальным бюджетным учреждениям по их денежным обязательствам.
Во-первых, не понятно о каких счетах идет речь в указанном положении. То ли о бюджетном счете и счете по учету «внебюджетных» средств, то ли о всех счетах, которые могут быть открыты в учреждениях Банка России или в кредитных организациях (например, счета учреждений, работающих в системе обязательного медицинского страхования, по учету средств, полученных в рамках обязательного медицинского страхования, которые в городе Рязани не аккумулируются в бюджете и не зачисляются на лицевые счета по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности)? Мы склоняемся к позиции, что речь идет о любых счетах, открытых не в казначейских органах. При этом исходим из того обстоятельства, что в силу требований Бюджетного кодекса РФ и приказа Федерального казначейства от 22.03.2005 № 1н счета по учету средств местного бюджета бюджетным учреждениям, по общему правилу, открываются либо в территориальных органах Федерального казначейства, либо в соответствующих муниципальных органах и не могут быть открыты в учреждениях Банка России и иных кредитных организациях. Исключение составляет случай открытия подобного счета муниципальному бюджетному учреждению в учреждениях Центрального Банка РФ и кредитных организациях с разрешения финансового органа. Статья 125 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» даже предусматривает механизм соблюдения указанного положения путем применения определенных санкций в случае незакрытия бюджетных счетов муниципальными учреждениями в учреждениях Банка России и кредитных организациях.
Получается, что по общему правилу, в учреждениях Банка России и кредитных организациях бюджетным учреждениям могут быть открыты счета по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, счета по средствам, полученным в рамках обязательного медицинского страхования и другим средствам (хотя с нашей точки зрения все средства, получаемые муниципальным бюджетным учреждением не напрямую из соответствующего бюджета, должны учитываться на одном счете, на котором учитываются средства от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; исключение должны составлять лишь средства соответствующих внебюджетных фондов, которые учреждение может получать лишь в случаях, предусмотренных федеральными законами, как учреждение, чья деятельность частично финансируется на основании сметы доходов и расходов из соответствующего бюджета государственного внебюджетного фонда).
В связи с фактом открытия муниципальным бюджетным учреждениям счетов в учреждениях Центрального Банка РФ и кредитных организациях может возникнуть ситуация, когда задолженность, образовавшаяся из деятельности, финансируемой из бюджета, будет погашена за счет средств, находящихся на счетах в учреждениях Банка России или кредитной организации. Вроде бы такое положение вещей корреспондирует пункту 3 статьи 242.5 Бюджетного кодекса РФ, когда задолженность, возникшая из деятельности, финансируемой за счет средств местного бюджета, гасится за счет «внебюджетных» средств. Но в силу пункта 3 статьи 242.5 Бюджетного кодекса РФ первоначально для исполнения исполнительного документа в таком случае задействуются лимиты бюджетных обязательств и (или) остатки объемов бюджетного финансирования. В случае же когда какой-либо счет открыт должнику в учреждении Банка России или кредитной организации, и взыскателем будет предъявлен исполнительный документ судебному приставу-исполнителю для исполнения одновременно с информацией об открытых в кредитных организациях счетах должнику, которую он может получить от налогового органа в соответствии со статьей 46 Федерального закона «Об исполнительном производстве», исполнение исполнительного документа будет производиться в принудительном порядке за счет средств, находящихся на банковских счетах в порядке очередности, установленной статьей 855 ГК РФ и соответствующей статьей федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Если же учреждение не успеет в таком случае (при наличии лимитов и (или) объемов финансирования) задействовать денежные средства для исполнения судебного акта (до момента предъявления исполнительного документа к исполнению или в течение срока, данного приставом для добровольного исполнения), судебное решение будет принудительно исполнено за счет средств, находящихся на банковских счетах. Должник вообще не успеет задействовать бюджетные средства для погашения такой задолженности, если взыскатель в силу статьи 6 Федерального закона «Об исполнительном производстве» направит исполнительный документ непосредственно в кредитную организацию, в которой открыты счета должника.
Также бюджетные средства в такой ситуации не смогут задействовать те муниципальные учреждения, которым лицевой счет по учету средств местного бюджета открыт в территориальных органах Федерального казначейства и кассовое обслуживание исполнения соответствующего местного бюджета производится территориальным органом Федерального казначейства с санкционированием платежей бюджетополучателей, так как в пункте 3 письма Федерального казначейства от 19.07.2006 № 42-7.1-15/5.1-298 дано разъяснение территориальным органам Федерального казначейства, что глава 24.1 Бюджетного кодекса РФ не предусматривает возможность исполнения судебного акта без предъявления исполнительного документа взыскателем или судом по просьбе взыскателя. То есть должник сам добровольно, по мнению Федерального казначейства, не имеет право исполнить решение суда. С нашей точки зрения эта позиция Казначейства России является ошибочной, но, к сожалению, территориальные органы Федерального казначейства будут ей руководствоваться в работе. Поэтому статью 242.5 Бюджетного кодекса РФ необходимо дополнить положением о том, что до предъявления взыскателем к исполнению исполнительного документа должник имеет право его исполнить в пределах лимитов бюджетных обязательств и (или) остатков объемов бюджетного финансирования по соответствующим кодам бюджетной классификации, выделенных именно для исполнения судебного акта или за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
В конечном же счете обозначенных проблем в связи с наличием у бюджетных учреждений банковских счетов можно, по нашему мнению, избежать только при последовательном соблюдении на федеральном уровне принципа казначейского исполнения бюджета и развивающего его принципа единства кассы.
Это основные аспекты проблемы исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства местных бюджетов, которые бы мы хотели осветить в данном докладе. Существуют и другие проблемы при исполнении судебных актов, например, определение очередности исполнения исполнительных документов, предъявленных к одному должнику (бюджетному учреждению), как за счет средств бюджета по одному коду бюджетной классификации, так и за счет средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, когда средств недостаточно для удовлетворения всех требований взыскателей и т.д. Но в рамках настоящего доклада не хватит времени для раскрытия всех вопросов, возникших при применении финансово-казначейским управлением администрации города Рязани главы 24.1 Бюджетного кодекса РФ.
Подводя итог, можно сказать, что процедура исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства местных бюджетов, подлежит дальнейшему совершенствованию, в том числе, и в разрезе тех аспектов, которые были освещены в докладе.

Дата размещения 27.02.2007