Совершенствование государственного и муниципального финансового контроля на современном этапе бюджетной реформы
Балашева Людмила Ивановна, заместитель директора департамента финансов администрации города Краснодара, начальник контрольно-ревизионного отдела
Совершенствование государственного и муниципального финансового контроля на современном этапе бюджетной реформы
Л.И.Балашева, заместитель директора департамента финансов администрации муниципального образования город Краснодар, начальник контрольно-ревизионного отдела
Изменения, внесенные в БК РФ за последние 2-3 года расширили горизонт бюджетного планирования. Большинство аналитиков считают своевременным и правильным переход на новые принципы организации бюджетного процесса, однако, в свою очередь, это заставляет серьезно задуматься о необходимости глубокого осмысления существующей системы государственного и муниципального финансового контроля.
Если административная и бюджетная реформы были концептуально обоснованы, осуществлялись последовательно и поэтапно, то следующие за ними изменения в финансовом контроле представляли собой эпизодические попытки его приспособления к реформам, пример тому - поправки в контрольные статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации. И это при том, что задача, «совершенствования структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля, исключение параллелизма и дублирования в этой сфере», поставлена Президентом РФ в Бюджетном послании на 2009-2011гг.
В итоге, не реализуется главное в контроле — повышение его общественной результативности путем объединения возможностей уже сформированных элементов системы финансового контроля государства. Каждый из его действующих органов по - прежнему идет своим путем, а в результате - многие годы значительные суммы государственных средств, существенные для решения социальных проблем остаются бесконтрольными.
В связи с проведением в стране бюджетной реформы, в области государственного и муниципального финансового контроля (далее Г и М ФК) появились новые аспекты. Бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает повышение роли внутреннего контроля при наличии внешнего контроля деятельности администраторов бюджетных средств.
Внутренний контроль в государственном секторе — это фундамент здания контроля за использованием ресурсов государства, он органично встроен в процесс управления, непосредственно и оперативно влияет на ход этого процесса (в этом его основное отличие от внешнего государственного финансового контроля и классического аудита). Поэтому проблема его дальнейшего развития неотделима от проблемы создания единой системы государственного и муниципального финансового контроля
Внутренний финансовый контроль содействует реализации политики, выработанной собственниками и руководством, помогает вооружить управленческий аппарат реальным видением хозяйственных процессов, происходящих в организации, для принятия оптимальных решений. Для его успеха необходимо, чтобы руководство организации понимало значение контроля и оптимальной контрольной среды, т.е. обстановки в организации, обеспечивающей соответствие финансово-хозяйственной деятельности требованиям законодательства. Существенным элементом контрольной среды является наличие и деятельность в организации контрольного подразделения. Известным примером успеш-ной реализации Концепции развития системы внутреннего контроля и аудита является Федеральное казначейство.
Очень важно иметь критерии, характеризующие результативность внутреннего контроля. Так, аудитором Счетной палаты РФ В. С. Катренко для государственных организа-ций предложены такие показатели, как:
— отсутствие рецидивности (снижение количества) выявляемых нарушений конкретного вида;
— отсутствие в материалах проверок вышестоящими либо внешними контрольными органами видов нарушений, которые не выявлялись силами внутреннего контроля.
Однако, внутренний контроль полностью ре-шить задачи контроля в управлении государственными финансами и в новых условиях не может. Это убедительно доказывают данные Счетной палаты Российской Федерации: в 2009 г. только в половине (в 57 из 114) главных администраторов средств федерального бюджета были созда-ны структурные подразделения, обеспечивающие внутренний финансовый контроль. Предусмотренные бюджетной реформой доклады о результативности расходования бюджетных средств мало что дают с точки зрения контроля, ведь доклады составляют те, кто расходует средства и заинтересован получать их как можно больше.
Роль внешнего контроля тоже меняется, он приобретает новые направления, например, аудит эффективности, растет значе-ние экспертно-аналитической деятельности, мониторинга расходования бюджетных средств. Значимость этой деятельности еще более подчеркнута внесением (30.09.2010) Президентом РФ в Госдуму проекта федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В нем установлены общие принципы организации и деятельности контрольно-счетных органов, их основные полномочия, а также впервые предпринята попытка законодательно консолидировать сообщество внешних финансовых контролеров под эгидой Счетной Палаты РФ – в ее компетенции теперь будет разработка основополагающих стандартов внешнего государственного и муниципального финансового контроля по проведению:
- финансового аудита;
- аудита эффективности использования государственных и муниципальных средств;
- общих правил проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
Следует отметить, что эти стандарты подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации.
В связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений (Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ), появлением автономных учреждений (далее АУ) возникает еще один субъект финансового контроля - аудиторские организации. Несмотря на то, что АУ отсутствуют в перечне организаций, подлежащих обязательному аудиту, Федеральным законом от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" предусмотрено, что в компетенцию наблюдательного совета включены вопросы проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения и утверждения аудиторской организации (п. 12 ч. 1 ст. 11 Закона). Правда, требование о проведении обязательного аудита АУ, как и прямая ответственность за непроведение обязательного аудита в законе отсутствуют.
Упомянув о внутреннем, внешнем и аудиторском контроле, следует вспомнить слова Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, Министра финансов Российской Федерации А. Л. Кудрина о том, что «внешний контроль бюджетной отчетности и эффективности, проводимый счетными органами, создаваемыми законодательной властью, должен дополняться существенным предварительным казначейским и последующим бюджетным контролем внутри исполнительной власти».
Как обстоят дела у исполнительной власти, имеется ввиду последующий контроль финорганов? Современное состояние нормативно-правового обеспечения контроля сводит практически на нет полезность конкретных усилий финансовых ревизоров.
Одна из важнейших задач проведения контрольных мероприятий - устранение выявленных нарушений, связанных с нецелевым (и не только) использованием бюджетных средств и незаконным распоряжением объектами государственной собственности, а также наказание виновных и возмещение ущерба государству.
Бюджетный кодекс РФ устанавливает меры принуждения за нецелевое использование бюджетных средств, однако не прописывает нормы, определяющие процедуру их применения.
Приказом Минфина России от 26.04.2001 N 35н в целях установления единого порядка применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства была утверждена Инструкция о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации.
С учетом рекомендаций и положений действующего законодательства отдельные субъекты РФ разработали порядки по применению мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства. Однако, имеется судебная практика отмены решений, принятых финорганами для реализации прав, предусмотренных ст. 284.1 БК. Основной довод судов: регулирование оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства отнесено к компетенции федеральных органов государственной власти, субъекты РФ не вправе осуществлять собственное правовое регулирование указанных вопросов.
На практике, до 2009 г. в соответствии со ст. 231 БК при выявлении финорганом и органами государственного финансового контроля фактов нецелевого использования бюджетных средств в бюджетных учреждениях проводилась блокировка расходов бюджета, по которым выявлены факты нецелевого использования.
Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ с 01.01.2009 ст. 231 БК «Блокировка расходов» признана утратившей силу, как не соответствующая современным принципам финансового менеджмента, в результате органы финансового контроля оказались без основного инструмента для взыскания бюджетных средств, использованных не по целевому назначению.
При казначейской системе исполнения бюджета операция по бесспорному списанию бюджетных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств также не может быть применена как мера принуждения. Любая проведенная операция по возврату средств будет рассматриваться последующей проверкой как нецелевое использование бюджетных средств.
На многочисленные запросы субъектов РФ по данному вопросу Минфин России разъясняет, что определение механизма реализации положений БК по применению мер к нарушителям бюджетного законодательства в части бюджета региона осуществляют органы государственной власти субъекта РФ в рамках определения порядка контроля за исполнением соответствующего бюджета. При этом положение ст. 289 БК, предусматривающее изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, следует рассматривать во взаимосвязи с положениями ст. 239 БК, устанавливающей иммунитет бюджетов бюджетной системы РФ, и, следовательно, не распространяется на бюджетные учреждения (Письмо от 02.06.2009 N 02-07-10/2211).
Нормы, регулирующие ответственность за бюджетные правонарушения, носят противоречивый характер, что вызывает трудности при их применении на практике. Финансисты-практики предлагают включить в ст. 217 БК основание для внесения финансовым органом изменений в сводную бюджетную роспись «по представлениям органов государственного и муниципального финансового контроля» без внесения изменений в закон о бюджете.
Отсутствие системы восстановительных мер, не говоря уж о мерах юридической ответственности, приводят к нелепым ситуациям: если должностное лицо откажет в представлении информации Счетной палате Российской Федерации, ему в соответствии со ст.287 Уголовного кодекса РФ грозит лишение свободы сроком до трех лет, а при отягчающих обстоятельствах - и до восьми. Если же Счетная палата на основании своевременно полученных документов выявит виновность этого лица в нецелевом использовании бюджетных средств до 1,5 млн.руб., максимум, что ему угрожает, - штраф 5 тыс. руб. И при этом возникает реальное затруднение: "Как практически оштрафовать такого нарушителя?"
До сих пор отсутствует определенность в вопросе применения мер принуждения к организациям, получающим бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) при невыполнении муниципальных заданий, причем не только по качеству, но и по количеству.
Подводя итог вышесказанному, первоочередными задачами совершенствования системы государственного и муниципального финансового контроля на современном этапе бюджетной реформы являются:
- принятие нормативно - правовой базы Г и М ФК, в первую очередь, федерального закона о государственном и муниципальном финансовом контроле в Российской Федерации, так как Бюджетный кодекс не может исчерпать проблематику финансового контроля государства. Бюджет — это далеко не все государственные финансы;
- формирование механизма взаимодействия между внутренним и внешним контролем. Для этого нужно нормативно установить регламент взаимодействия органов внешнего и внутреннего контроля и сделать наличие служб внутреннего финансового контроля во всех организациях, использующих бюджетные средства обязательным. Сейчас такой обязательности в нашей стране нет.
- единообразие осуществления внутреннего финансового контроля. Сегодня, к сожалению, такого правила у нас нет.
Надеемся, что слушание в Госдуме (в ноябре) проекта федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» столкнет с мертвой точки неразрешенные вопросы в области Г и М ФК, что, безусловно, послужит задаче оптимизации бюджетного процесса и, в конечном итоге - цели, ради которой бюджет формируется - обеспечению условий для развития нашей страны и повышения благосостояния ее граждан.
Дата размещения 26.10.2010
|
