Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований
В.Э.Григоров, руководитель сектора «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города» (г.Москва)
М.В.Маслова, консультант направления «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города» (г.Москва)
В 2003 г. Фондом «ИЭГ» был подготовлен аналитический доклад о развитии муниципальных финансов в России в 1999-2002 гг. С этого времени произошли значительные изменения в бюджетной системе РФ, а также в организации местного самоуправления. Они выразились в принятии Закона 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а также в принятии ряда поправок в Бюджетный кодекс РФ. На местном уровне возникли новые типы муниципальных образований - муниципальные районы, городские округа и поселения. Был четко установлен круг вопросов, отнесенных к компетенции каждого типа муниципалитетов, а также в соответствии с этим, была определена доходная база местных органов власти. В связи с этим вновь актуальным оказался вопрос комплексной оценки процессов реформирования на местном уровне и текущем состоянии муниципальных финансов, а также вопрос о соответствии результатов реформы заявленным принципам. В настоящем докладе, являющимся логическим продолжением и дополнением предыдущего, представлены результаты анализа процесса бюджетной реформы на региональном и местном уровне в 1999 – 2008 гг., а также проведено исследование процессов реформирования местных органов власти. Главными целями исследования являются анализ изменения уровня фискальной автономии муниципальных образований разных типов, а также анализ изменения эффективности бюджетной системы. В результате работы предполагается разработать предложения по корректировке процесса реформ на местном уровне.
В настоящее время проведен анализ на основе доступной информации. Объектом исследования были местные бюджеты и их место в консолидированных бюджетах регионов. Информационной базой послужили данные Федерального казначейства об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов за 2003—2007 гг. и по отдельным муниципалитетам и другие данные Казначейства и Росстата.
Центральной темой исследования является понятие фискальной автономии, то есть способность самостоятельно распоряжаться доходами, полученными из стабильных и предсказуемых источников. Как показывает мировая практика, полноценное функционирование системы местного самоуправления возможно лишь при наличии прочной экономической основы. При этом степень независимости при принятии решений о расходовании бюджетных средств отражает реальные возможности и ограничения муниципальных органов власти. В конечном счете, именно уровень фискальной автономии является индикатором способности населения России реализовать свое конституционное право на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Исследования показали, что уровень фискальной автономии за годы реформ несколько снизился. Экспертами Фонда «Институт экономики города» был разработан специальный индекс фискальной автономии, отражающий степень покрытия расходных обязательств муниципальных образований доходами, закрепленными на долгосрочной основе. Значение индекса снизилось с 63,3% в 2003 г. до 59,7% в 2007 г. При этом в основном снижалась фискальная автономия муниципальных районов и поселений, а указанный индекс для городских округов немного повысился.
Практическая реализация закона о местном самоуправлении разошлась с целями, продекларированными в начале реформ. Однородную систему внутрирегиональных межбюджетных отношений выстроить пока не удалось. Крайне ограничена роль местных налогов и сборов: доля налоговых поступлений в совокупном объеме доходов местных бюджетов снизилась за 2003-2007 гг. с 51,6% до 29,8%.
По данным Министерства регионального развития РФ, более 80% поселений передают исполнение полномочий, закрепленных в 131-ФЗ на другой уровень, что свидетельствует о недостаточно эффективном функционировании поселенческого уровня.
Ряд проблем в области межбюджетных отношений был выявлен в результате взаимодействия с муниципальными образованиями, осуществляемого при поддержке Сообщества финансистов России. В частности, к ним относятся:
· Условия выделения межбюджетных трансфертов (ст.130, 136 БК РФ). В настоящее время при условии превышения определенного уровня межбюджетных трансфертов без учета субвенций бюджетные права субъектов Российской Федерации и муниципальных образований ограничиваются. При этом в состав межбюджетных трансфертов включаются и субсидии на осуществление бюджетных инвестиций. Таким образом значительная часть субъектов Российской Федерации и муниципалитетов попадают под ограничение БК РФ.
· Существование отдельных нефинансируемых мандатов. К ним можно отнести в том числе льготы по земельному налогу для федеральных и региональных земель. Формирование налоговой базы по земельному налогу также завязано на федеральный уровень.
· Отнесение на местные и региональные бюджеты издержек, связанных с неэффективным и некомпетентным налоговым администрированием, возникающих вследствие судебных решений.
· Проблемы информационного взаимодействия с налоговыми органами
· Проблемы внедрения бюджетной классификации
Указанные проблемы были представлены Фондом «Институт экономики города» для обсуждения на совещании в Министерстве Финансов РФ, которое будет проводится под председательством Т.Г. Нестеренко.
В докладе также были проанализированы сочетания реформы межбюджетных отношений, бюджетной и административной реформы на местном уровне. Исследования показали не полную согласованность проводимых реформ и снижение их эффективности вследствие отсутствия координации. Внедрение методов БОР в настоящее время в большинстве регионов и муниципалитетов пока находится на начальном этапе- использование инструментов БОР для информационно-аналитических целей, а не как инструмент распределения и управления бюджетными ресурсами.
Проведенные исследования показали необходимость системного подхода к анализу результатов реформ и повышения их согласованности и эффективности.
Поскольку данные для анализа были доступны только в разрезе типов муниципалитетов по субъектам Российской Федерации, в дальнейшем предполагается провести более подробный анализ на примере нескольких регионов с целью выявления взаимосвязи муниципальной реформы, бюджетной реформы и административной реформы, а также их влияния на эффективность функционирования бюджетного сектора.
Для этого также целесообразно разработать систему индикаторов эффективности реформ. Использовать указанную систему можно также и для целей текущего, среднесрочного и стратегического управления. При этом за основу могут быть взяты показатели, включенные в Указы Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и от 28 апреля № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
На основе их может быть сформирована сбалансированная система показателей для региона или муниципалитета. Использование такой системы способно повысить качество управления региональными и муниципальными финансами, а также более обоснованно подходить к принятию стратегических решений на местном и региональном уровне.
Аналитический доклад, готовящийся по результатам выполнения проекта, содержать значительное количество примеров из практики, включающих в себя как наиболее эффективные достижения, так и материал, иллюстрирующий наиболее острые проблемы в сфере местного самоуправления.
Отчет будет опубликован, рассмотрен на круглом столе представителями экспертного сообщества и будет обсуждаться с представителями Правительства РФ на высшем уровне.
Таким образом, органы местного самоуправления имеют возможность представить для публикации свои предложения по совершенствованию существующей системы полномочий и межбюджетных отношений, подкрепив их материалами из собственной практики.
Приложение
Таблица 1. Распределение доходов между уровнями бюджетной системы за вычетом межбюджетных трансфертов бюджетам других уровней, процентов от ВВП. Примечание: Все таблицы сформированы на основе расчетов фонда «Институт экономики города» по данным отчетности об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов Федерального казначейства РФ. Для вычисления макроэкономических показателей были использованы данные Росстата на 31.01.2008.
Годы | Федеральный бюджет | Консолидированные бюджеты регионов | Региональные бюджеты | Местные бюджеты |
1996 г. | 10,8 | 15,0 | 4,9 | 10,2 |
1997 г. | 10,8 | 17,5 | 6,6 | 10,9 |
1998 г. | 9,7 | 15,1 | 6,3 | 8,75 |
1999 г. | 11,3 | 13,9 | 7,1 | 6,8 |
2000 г. | 14,6 | 15,1 | 8,7 | 6,4 |
2001 г. | 15,1 | 14,3 | 7,8 | 6,5 |
2002 г. | 13,5 | 14,8 | 8,3 | 6,5 |
2003 г. | 13,5 | 14,3 | 8,0 | 6,3 |
2004 г. | 14,8 | 13,9 | 7,8 | 6,1 |
2005 г. | 18,0 | 13,7 | 8,3 | 5,5 |
2006 г. | 17,6 | 14,0 | 8,7 | 5,3 |
2007 г. | 17,8 | 14,6 | 9,0 | 5,6 |
Примечание: Все таблицы сформированы на основе расчетов фонда «Институт экономики города» по данным отчетности об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов Федерального казначейства РФ. Для вычисления макроэкономических показателей были использованы данные Росстата на 31.01.2008.
Таблица 2. Темпы роста доходов различных уровней бюджетной системы за вычетом межбюджетных трансфертов бюджетам других уровней в процентах от ВВП в 2000-2007 гг.
Годы | Федеральный бюджет | Региональные бюджеты | Местные бюджеты |
2001 г. к 2000 г. | 103,4% | 89,7% | 101,6% |
2002 г. к 2001 г. | 89,4% | 106,4% | 100,0% |
2003 г. к 2002 г. | 100,0% | 96,4% | 96,9% |
2004 г. к 2003 г. | 109,6% | 97,5% | 96,8% |
2005 г. к 2004 г. | 121,6% | 106,4% | 90,2% |
2006 г. к 2005 г. | 97,8% | 104,8% | 96,4% |
2007 г. к 2006 г. | 100,0% | 100,0% | 100,0% |
В среднем за период | 103,1% | 100,2% | 97,4% |
Таблица 3. Темпы роста доходов местных бюджетов в 2004-2007 гг., млрд.руб.
Показатели | 2004 г. | 2005 г. | 2006 г. | 2007 г. |
Цепные темпы роста | 104,5% | 95,1% | 110,7% | 112,8% |
Базисные темпы роста (к 2003 г.) | 104,5% | 99,4% | 110,0% | 124,2% |
Таблица 4. Баланс бюджетов муниципальных образований в 2003-2007 гг., млрд.руб.
Показатели | 2003 г. | 2004 г. | 2005 г. | 2006 г. | 2007 г. |
| Всего доходов | 835,4 | 1048,1 | 1188,4 | 1523,7 | 1951,5 |
| Всего расходов | 862,8 | 1045,9 | 1197,8 | 1513,6 | 1936,3 |
| Дефицит (-), профицит (+) | -27,4 | 2,2 | -9,4 | 10,1 | 15,2 |
Таблица 5. Структура доходов бюджетов муниципальных образований в 2003-2007 гг., млрд.руб.
Показатели | 2003 г. | 2004 г. | 2005 г. | 2006 г. | 2007 г. |
 | Млрд. руб. | Уд. вес | Млрд. руб. | Уд. вес | Млрд. руб.Уд. весМлрд. руб.Уд. весМлрд. руб.Уд. вес |
| Налоговые доходы | 431,3 | 51,6% | 549,5 | 52,4% | 440,337,0%468,030,7%580,629,8% |
| Неналоговые доходы | 45,2 | 5,4% | 65,7 | 6,3% | 101,88,6%136,49,0%194,210,0% |
| Безвозмездные поступления | 348,2 | 41,7% | 413,8 | 39,5% | 622,552,4%884,258,0%1131,158,0% |
| Доходы от предпринимательской деятельности | 9,0 | 1,1% | 17,0 | 1,6% | 23,92,0%35,02,3%45,62,3% |
| Доходы целевых бюджетных фондов | 1,6 | 0,2% | 2,2 | 0,2% | 0,00,0%0,00,0%0,00,0% |
| Всего доходов | 835,4 | 100% | 1048,1 | 100% | 1188,4100%1523,7100%1951,5100% |
Рисунок 1. Укрупненная структура доходов местных бюджетов в 2003-2007 гг.Таблица 6. Структура налоговых доходов местных бюджетов в 2003-2007 гг.
Показатели | 2003 г. | 2004 г. | 2005 г. | 2006 г. | 2007 г. |
| Млрд. руб. | Уд. вес | Млрд. руб. | Уд. вес | Млрд. руб.Уд. весМлрд. руб.Уд. весМлрд. руб.Уд. вес |
| Налоговые доходы | 431,3 | 100% | 549,5 | 100% | 440,3100%468,0100%580,6100% |
| из них: | | | | | |
| Налог на прибыль организаций | 80,2 | 18,6% | 180,4 | 32,8% | 93,921,3%76,316,3%33,05,7% |
| Налог на доходы физических лиц | 198,7 | 46,1% | 219,2 | 39,9% | 214,248,7%264,256,5%389,367,1% |
| Акцизы | 10,5 | 2,4% | 11,9 | 2,2% | 7,21,6%0,60,1%0,50,1% |
| Единый налог, взимаемый по упрощенной системе налогообложения | 6,2 | 1,4% | 12,7 | 2,3% | 6,81,5%11,62,5%11,72,0% |
| ЕНВД | 7,5 | 1,7% | 15,2 | 2,8% | 32,47,4%42,09,0%48,98,4% |
| Транспортный налог | 0,0 | 0,0% | 0,0 | 0,0% | 0,20,0%2,70,6%3,80,6% |
| Налог на игорный бизнес | 0,3 | 0,1% | 1,9 | 0,4% | 2,40,5%6,81,4%2,10,4% |
| Налог на имущество организаций | 54,0 | 12,5% | 39,4 | 7,2% | 16,83,8%4,30,9%5,71,0% |
| Налог на имущество физических лиц | 2,5 | 0,6% | 3,1 | 0,6% | 4,31,0%9,12,0%6,81,2% |
| Земельный налог | 23,1 | 5,4% | 25,8 | 4,7% | 45,610,4%37,07,9%63,911,0% |
| Налог на добычу полезных ископаемых | 7,4 | 1,7% | 6,1 | 1,1% | 2,40,5%1,10,2%1,20,2% |
| Государственная пошлина | 2,9 | 0,7% | 3,6 | 0,6% | 5,11,2%8,01,7%11,52,0% Рисунок |
2. Доля местных налогов в доходах местных бюджетов в 2003-2007 гг.
Рисунок 3. Укрупненная структура безвозмездных поступлений в бюджеты муниципальных образований в 2003-2007 гг.Таблица 7. Функциональная структура расходов местных бюджетов
Показатели | 2003 г. | 2004 г. | 2005 г. | 2006 г. | 2007 г. |
| Всего расходов | 862,8 | 100% | 1045,9 | 100% | 1197,8100%1513,6100%1936,3100% |
| из них: | | | | | |
| Общегосударственные вопросы | 89,3 | 10,4% | 114,7 | 11,0% | 113,19,4%133,48,8%174,79,0% |
| Национальная оборона | 0,0 | 0,0% | 0,0 | 0,0% | 0,10,0%0,80,1%1,20,1% |
| Правоохранительная деятельность | 14,7 | 1,7% | 17,2 | 1,6% | 21,31,8%23,31,5%25,61,3% |
| Национальная экономика | 87,1 | 10,1% | 107,2 | 10,2% | 57,84,8%72,34,8%108,55,6% |
| ЖКХ | 169,5 | 19,6% | 193,9 | 18,5% | 249,420,8%254,016,8%365,118,9% |
| Охрана окружающей среды | 1,0 | 0,1% | 1,2 | 0,1% | 2,30,2%3,40,2%3,70,2% |
| Образование | 271,8 | 31,5% | 339,6 | 32,5% | 425,135,5%539,535,6%674,334,8% |
| Культура | 28,3 | 3,3% | 35,2 | 3,4% | 50,94,2%59,63,9%77,34,0% |
| Здравоохранение | 130,6 | 15,1% | 149,6 | 14,3% | 173,314,5%200,313,2%256,113,2% |
| Социальная политика | 68,0 | 7,9% | 82,6 | 7,9% | 102,58,6%122,08,1%155,78,0% |
| Межбюджетные трансферты | 2,4 | 0,3% | 3,4 | 0,3% | 2,00,2%90,05,9%94,14,9% |
Таблица 8. Доля расходов местных бюджетов в консолидированных бюджетах субъектов Федерации 2005-2007 гг.
Показатели | 2005 | 2006 | 2007 |
| Всего расходов | 40,74% | 41,35% | 40,30% |
| из них: | | | |
| Общегосударственные вопросы | 44,85% | 47,06% | 50,11% |
| Национальная оборона | 15,06% | 52,51% | 58,99% |
| Правоохранительная деятельность | 15,87% | 14,22% | 12,94% |
| Национальная экономика | 11,25% | 11,97% | 12,50% |
| Жилищно-коммунальное хозяйство | 53,66% | 43,90% | 45,27% |
| Охрана окружающей среды | 13,71% | 20,75% | 20,40% |
| Образование | 67,71% | 66,56% | 65,00% |
| Культура | 47,95% | 44,64% | 43,89% |
| Здравоохранение | 37,36% | 33,29% | 33,66% |
| Социальная политика | 30,56% | 28,47% | 40,30% |
Таблица 9. Структура распределения расходов, среди субъектов Федерации, полностью сформировавших бюджеты поселений в 2006-2007 годах
Год | Городские округа | Муниципальные районы | Поселения |
| Млрд. руб. | Уд. Вес. | Млрд. руб.Уд. Вес.Млрд. руб.Уд. Вес. |
2006 | 720,2 | 50,48% | 601,942,19%86,86,08% |
2007 | 979,7 | 50,24% | 822,942,50%133,76,90% |
Таблица 10. Динамика специального индикатора фискальной автономии в 2003-2007 гг. Для оценки уровня фискальной автономии по доходам и расходам муниципальных образований используется индекс фискальной автономии, определяющийся как соотношение доходов местных бюджетов за вычетом всех безвозмездных перечислений и расходов за вычетом субвенций. Идея этого показателя достаточно проста. Числитель представляет собой собственные доходы муниципалитетов (в содержательном, а не юридическом понимании этого термина), в знаменателе отражаются реальные расходы муниципальных образований за вычетом тех, которые были обусловлены передачей полномочий с других уровней бюджетной системы. В таблицах 10-11 приведена разница между указанными показателями в абсолютных величинах и в процентах от ВВП и рассчитанное значение специального индекса фискальной автономии.
Показатели | 2003 г. | 2004 г. | 2005 г. | 2006 г. | 2007 г. |
| Доходы за вычетом безвозмездных перечислений (млрд. руб.) | 487,2 | 634,3 | 566,0 | 639,5 | 820,4 |
| Расходы за вычетом субвенций (млрд. руб.) | 769,1 | 866,0 | 887,4 | 1075,7 | 1374,2 |
| Величина разрыва (млрд. руб.) | 281,9 | 231,6 | 321,5 | 436,3 | 553,9 |
| Величина разрыва (процентов от ВВП) | 2,13% | 1,36% | 1,49% | 1,62% | 1,68% |
| Индекс фискальной автономии | 63,35% | 73,25% | 63,77% | 59,44% | 59,70% |
Для оценки уровня фискальной автономии по доходам и расходам муниципальных образований используется индекс фискальной автономии, определяющийся как соотношение доходов местных бюджетов за вычетом всех безвозмездных перечислений и расходов за вычетом субвенций. Идея этого показателя достаточно проста. Числитель представляет собой собственные доходы муниципалитетов (в содержательном, а не юридическом понимании этого термина), в знаменателе отражаются реальные расходы муниципальных образований за вычетом тех, которые были обусловлены передачей полномочий с других уровней бюджетной системы. В таблицах 10-11 приведена разница между указанными показателями в абсолютных величинах и в процентах от ВВП и рассчитанное значение специального индекса фискальной автономии.
Таблица 11. Динамика индекса фискальной автономии в 2003-2007 гг. по типам муниципалитетов
Показатели | Городские округа | Муниципальные районы | Поселения |
| 2006 г. | 2007 г. | 2006 г.2007 г.2006 г.2007 г. |
| Доходы за вычетом безвозмездных перечислений (млрд. руб.) | 379,2 | 536,4 | 178,0234,930,844,2 |
| Расходы за вычетом субвенций (млрд. руб.) | 543,3 | 745,8 | 437,3514,073,7109,4 |
| Величина разрыва (млрд. руб.) | 164,2 | 209,4 | 196,3279,242,965,2 |
| Величина разрыва (процентов от ВВП) | 0,61% | 0,63% | 0,73%0,85%0,16%0,20% |
| Индекс фискальной автономии | 69,78% | 71,92% | 47,55%45,69%41,8%40,42% |
|
