К вопросу о подготовке проекта федерального закона о государственном финансовом контроле

Большие надежды мы, муниципальные финансовые контролеры, возлагали на решение Колле-гии Минфина России, в соответствии с которым должна была начаться подго-товка поправок в Бюджетный кодекс и иные законодательные акты Россий-ской Федерации по вопросам функ-ционирования системы государствен-ного и муниципального финансового контроля и ответственности за нару-шение бюджетного законодательства Российской Федерации. Однако, поправки в Кодекс приняты, а раздел государственный и муниципальный финансовый (далее Г и М ФК) контроль так и не затронут, и произошло это, конечно, не случайно.

Определенная система органов финансового контроля в РФ уже сложилась. Сегодня на повестку дня поставлен вопрос о необходимости системной организации этого элемента государственного механизма.

Общегосударственная система финансового контроля в нашей стране все еще не сформирована, одна из основных причин тому - отсутствие признанной обществом и госу-дарством научно обоснованной концепции государственного финансового контроля, а без нее поправки в Бюджетный кодекс на самом деле ничего не изменят. До сих пор так и не удалось достигнуть согласия по её содержанию между государственными органами контроля и различными ветвями власти.

Концепция должна проложить основной вектор развития государственного финансового контроля, а уж Федеральный закон юридически закре-пит ее положения, определит основы контроля и полностью впишет его в систему действующего законодательства. Он даст ключевые системные понятия, сделает их едиными и обязательными, образует правовую базу деятельности всей системы государственного и муниципального финансового контроля, всех его органов.

В апрельском 2007 года интервью председателя Счетной палаты РФ Степашина С.В. озвучена информация о том, что Контрольное управление Президента во взаимодействии со Счетной палатой РФ готовит проект закона «О государственном финансовом контроле в РФ» для передачи его с Государственную Думу РФ в конце этого года. По существующей практике проект закона будет направлен в субъекты РФ для внесения предложений, поэтому хотелось бы сверить позиции финансистов муниципальных образований в наших ожиданиях от его принятия.

Во-первых, поскольку в ближайшие полтора года на муниципальном уровне в «обороте» будет ориентировочно 40% консолидированного бюджета страны, с учетом того, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, представляется правильным отразить и в названии будущего закона, что это не только государственный, но и муниципальный финансовый контроль.

Во-вторых, известно, что смысл формирования системы определяется тем фактом, что «даже если каждую часть системы заставить функционировать с максимальной эффек-тивностью, еще не факт, что система как целое будет в результате этого функционировать с максимальной эффективностью».

Для создания в России системы Г и М ФК следует, прежде всего, четко определить ее место и роль в системе государственного и муниципального управления. Что это: функция управления? механизм повышения эффективности управления? инструмент политики? этап регулирования финансовых отношений? и т.д.

В зависимости от ответа на этот вопрос будет определено не только местоположе-ние всей совокупности органов Г и М ФК в системе управления, но и содержательное наполнение контрольной деятельности.

В существующих официальных документах федерального уровня, например: закон «О Счетной палате РФ», Положение о федеральной службе финансово-бюджетного надзора, трудно выде-лить формулировку не только общесистемных, но и локальных целей финансового контроля, зато перечислены функции, принципы, задачи деятельности отдельно взятых органов. Четкая формулировка целей контрольной деятельности, их согласованность с интересами заказчика и потребителя контрольной информации, поможет снять внутрисистемный информационный барьер, мешающий сформировать единую профессиональную терминологию, методологию и превратить контроль в реальный инструмент мотивации государственного аппарата.

Сегодня отсутствие этой четкости приводит к подмене полномочий и в свою очередь к возможности проверять одного и того же получателя бюджетных средств на предмет целевого использования (к примеру: на национальные проекты) всеми существующими в природе контролирующими органами. Это потом выяснится, что меры принуждения может применить только один их них – полномочный. И начнется ожесточенная переписка управленцев по поводу необходимости реализации нелигитимного, в общем-то, материала проверки. Все это дискредитирует органы власти в целом, а проверяемые в это время недоумевают – кого не надо было допускать к проверке?

В-третьих: системный подход предполагает, что исследуемая система может рассматриваться как определенный уровень или элемент другой системы более высокого уровня.

Поскольку общество никогда не существует само по себе, а всегда в рамках того или иного государственного устройства, имеющего определенные конституционные, территориальные параметры, обратимся к нашей Конституции.

В соответствии со ст. 101 действующей Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. Ее глав-ной целью является проведение государственного аудита, т.е. осуществление от лица общества независимого объективного публичного контроля деятельности органов государственной власти по управлению вверенными им ресурсами». Этот институт правового демократическо-го государства реализует принцип независимости контроля за расходованием государственных средств от тех, кто ими распоряжается по поручению граждан и общества. Вместе с тем он помогает обеспечивать широкую общественную поддержку обоснованным решениям и действиям органов государственной власти на основе анализа их эффективности и полезности.

Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет отчет об исполнении федерального бюджета (ст.114 Конституции РФ). Чтобы процесс управления имел законченный характер, эта ветвь власти создает собственные контрольные органы, в том числе и в бюджетно-финансовой сфере. Они играют в государстве существенную роль, поскольку именно исполнительная власть несет ответственность за целевое и эффективное использование финансовых, материальных и интеллектуальных общественных ресурсов.

Таким образом, два контура исследуемой системы – это две ветви финансового контроля на уровне государства: органы, созданные представительными органами власти осуществляют государственный аудит, исполнительной власти - государственный контроль.

В соответствии с характером решаемых задач их можно рассматривать как основу общегосударственной системы финансового контроля: первый - от имени общества, второй - от имени государс-тва, являющегося исполнительным органом по управлению делами того же общества.

Задачи государственного аудита и его органов, с точки зрения общества конечно же более масштабны, нежели задачи органов государственного финансового контроля, возможности которых ограничены компетенцией органов исполнительной власти.

Мировым сообществом признано, что единство системы финансового контроля в стране обеспечивает высший контрольный орган, полномочия и необходимая степень независимости которого должны быть заложены в Конституции. Объектом контроля этого органа должно быть все управление государства, в том числе и финансами. (Лимская декларация руководящих принципов контроля).

Сегодня Счетная па-лата РФ фактически высший орган внешнего финансового контроля, нужно только превра-тить этот орган в методологический и методичес-кий центр финансового контроля в стране и в этом качестве законным образом признать высшим ор-ганом общегосударственной системы финансового контроля. С учетом территориальных масштабов нашего государства в ее состав возможно следует ввести региональные органы, например, в пределах действую-щих федеральных округов.

До сих пор мы вели речь об органах государственной власти федерального уровня. Но, поскольку государственную власть на территории РФ осуществляют еще и органы государственной власти в субъектах Российской Федерации (в соответствии с договорами о разграничении предметов ведения и полномочий), а органы местного самоуправления вообще не входят в систему органов государственной власти - установить жесткую властную вертикаль их подчиненности сверху донизу невозможно.

Поэтому, созданные вышеуказанными структурами органы финансового контроля должны быть интегрированы в систему органов финансового контроля путем унификации: правил и порядка осуществления контроля, стандартов деятельности и т.п.

Нельзя не отметить, что жизнь давно выдвинула эти вопросы в разряд насущных и уже предприняты попытки их решения в русле практической деятельности. Так Министерством финансов РФ в соответствии со стандартами Международной организации высших контрольных органов разработан проект «Основных требований (стандартов) к порядку организации и осуществления финансового контроля контрольными органами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Он уже используется (как пилотный проект) в некоторых субъектах РФ, к примеру в Татарстане и Брянской области.

Целью стандартов является определение основных унифицированных требований к правилам и процедурам осуществления контроля, согласно которым оценивается качество, эффективность и результативность контроля, а также обеспечение целостности, взаимосвязанности, последовательности и объективности контроля, осуществляемого органами финансового контроля в соответствии с их полномочиями.

Федеральные рамочные стандарты можно и нужно дополнять стан-дартами других уровней - ведомственными, региональными, муниципальными, созданием которых будут заниматься конк-ретные органы контроля, каждый будет разрабатывать их для себя на базе федеральных стандартов в строгом соответствии со своими полномочиями.

Обязательность сущностного единства контрольных требований, предъявляемых различными контролирующими органами определяется единством экономического пространства страны, едиными принципами бюджетного устройства и бюджетного про-цесса. Наличие единой контрольной методологии поможет более обоснованно решать вопросы стандартизации контроля, его приемов и методов.

В содержательном определении в рассматриваемом законе нуждаются как само понятие «государственный и муниципальный финансовый контроль», так и буквально все, что с ним связано – органы государственного и муниципального финансового контроля, объекты государственного и муниципального финансового контроля, ревизия, проверка, государственный аудит, понятие финансовых нарушений и т.д

Поскольку контроль заключается в выявлении нарушений, то его действенность напрямую зависит от четкости формулирования в законах содержания каждого вида нарушений и установления мер ответственности за его невыполнение, реально подкрепленных смежным законодательством (с определением санкций, адекватных ущербу, нанесенному в результате неправомерных действий или бездействия должностных лиц).

Кстати, за основу можно взять мертвые, но необходимые статьи Бюджетного кодекса 292-306 в разделе «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства».

При квалификации финансовых нарушений в бюджетной сфере практические работники во многих регионах де-факто (а кое-где и официально) уже приняли за основу Классификатор финансовых нарушений, разработанный Счетной Палатой РФ.

Еще одна проблема, в решении которой высший орган кон-троля может сыграть определяющую роль, - это организация федерального статистического учета результатов деятельности органов государственного финансового аудита и контроля, что может стать серьезным стимулом роста общественной значимости контроля. Сбор отчетности целесообразно проводить снизу доверху по ветвям власти: представительные и исполнительные.

Учет - зеркало результативности. Сейчас он ведется разрозненно, по ведомственному принципу, без общих подходов. Данные контрольных мероприятий раз-личных органов чаще всего не сравнимы, в целом по стране их не сводят. Поэтому общей картины целевого харак-тера, тем более эффективности использования государствен-ных средств у общества нет. Сравнение объемов проверенных средств и выявленных нарушений из года в год по единой методологии даст досто-верную картину динамики эффективности расходования бюд-жетных средств.

Для системного анализа результатов контрольной деятельности, обобщения и исследования причин и последствий выявленных нарушений бюджетного законодательства необходима информационная технология, позволяющая осуществлять в установленном порядке сбор, накопление и обработку отчетности и иной документированной информации в сфере контрольной деятельности. Сегодня Росфиннадзор РФ и некоторые контрольные органы субъектов РФ и муниципальных образований уже используют программный продукт «Финансовый контроль», позволяющий автоматизировать процесс организации контроля от стадии планирования до выхода отчетных данных, позволяющий делать любые выборки: по специалистам, объектам проверок, периодам, территориям и т.д. Все это значительно экономит время, особенно при подготовке многочисленных информаций правоохранительным органам.

Проблемы общественной значимости, с которыми финансовому контролю приходится постоянно иметь дело, могут в рамках его компетенции реально решаться только объединенными усилиями. Поэтому одной из первоочередных задач общегосударственной системы будет обеспечение взаимодействия организационно независимых друг от друга органов контроля.

Взаимодействие в широком смысле слова включает дифференциацию объектов контроля, исключение дублирования, согласование планов, координацию и, в необходимых случа-ях, совместное проведение ревизий и проверок, обобщение их результатов в масштабе страны. Оно предполагает периодичность и последовательность проведения в установленный срок ревизий и проверок всего массива государственных, пре-жде всего бюджетных, средств. Сегодня общество не знает, в какой степени и с какой регулярностью проверяются бюджетные средства на предмет правильности их использования. Задача полноты и периодичности финансовых ревизий и проверок даже не ставится, а ведь она даст уверенность в целевом использовании средств, повысит надежность выводов аудита эффективности и оценки результативности бюджетных расходов.

В ходе бюджетной реформы намечается повысить результативность бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы. Для этого расширяется самостоятельность и повышается ответственность участников бюджетного процесса. Соответственно, видоизменяются задачи и функции органов го-сударственного финансового контроля в бюджетной сфере, возрастает роль внутреннего контроля (внутриведомственного), как наиболее эффективного, что должно найти свое отражение в будущем законе.

Несмотря на то, что в соответствии с конституционным принципом разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную органы власти осуществляют свои полномочия самостоятельно, в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития и в интересах его населения они могут и должны взаимодействовать. В проекте обсуждаемого закона необходимо нормативно закрепить основы организации их взаимодействия.

Формы этой работы уже придуманы самой жизнью, так в Татарстане под эгидой контрольно-счетного органа создан межведомственный координационный Совет по вопросам государственного финансового контроля, в него по должностям входят представители финансовых, контрольных, правоохранительных, надзорных органов. Основной задачей Совета является разработка и утверждение согласованного сводного плана деятельности, определение направлений и организация проведения совместных целевых контрольных мероприятий. В Краснодарском крае существует Соглашение о взаимодействии государственных контрольных органов с прокуратурой. Но как всегда, из своего особого положения, из этой цепи выбиваются органы местного самоуправления. Как найти основу для взаимодействия с федеральными правоохранительными и надзорными органами? Наверное, и эта проблема должна найти свое разрешение в проекте ожидаемого закона.

Хотелось бы услышать мнение коллег по озвученными проблемам.

Дата размещения 29.05.2007