О механизме сбалансированности бюджета в рамках процесса совершенствования межбюджетных отношений

В результате на протяжении ряда лет бюджет города утверждается с дефицитом. В 2006 году объем дефицита планировался 7% , фактически составил 3 %. В 2007 году объем дефицита планировался в размере 6,8% от объема доходов без учета финансовой помощи, фактически в результате поступления сверхплановых доходов бюджет города исполнен с профицитом. В 2008 году объем дефицита запланирован 9,8% от объема доходов без учета финансовой помощи.

Растет зависимость местного бюджета от областного. Значительную долю средств бюджета города составляют безвозмездные поступления из областного бюджета: в 2006 году их доля в объеме доходов составила 32,8%, в 2007 год 39,1%, на 2008 год запланировано 27%.

Большая часть этих средств не предназначена для финансовой поддержки муниципального образования, а направляется на обеспечение финансирования переданных полномочий областного бюджета, а также на реализацию федеральных законов и программ.

Из года в год при формировании бюджета города в первую очередь обеспечиваются расходы на оплату труда с начислениями и коммунальных услуг учреждений бюджетной сферы. Причем доля этих расходов ежегодно растет в ущерб других направлений расходов.

Бюджет города на 2008 год утвержден по доходам 6055,0 млн.руб., по расходам 6487,0 млн.руб., дефицит бюджета города составил 432,0 млн.руб.

Как и в предшествующие годы муниципалитет не был обеспечен доходными источниками для исполнения собственных полномочий в полном объеме. Для реализации закрепленных полномочий увеличены доходы бюджета по сравнению с доведенными контрольными показателями на сумму 325,9 млн.руб. и несмотря на принятые меры, бюджет утвержден с дефицитом 9,8% при предельном значении для муниципальных образований 10% (в соответствии со статьей 92.1 Бюджетного кодекса РФ).

Объем безвозмездных перечислений (без учета субвенций) выделен бюджету города в сумме 431,8млн.руб. или 10,2% от собственных доходов бюджета города, что на основании статьи 136 Бюджетного Кодекса РФ служит основанием применения ограничений по оплате труда на содержание органов местного самоуправления. В составе выделенных субсидий предусматриваются расходы, входящие в полномочия муниципального образования такие как субсидия на возмещение убытков, возникающих в результате предоставления населению услуг по теплоснабжению и горячему водоснабжению в сумме 30 млн.руб., субсидия на ежемесячные доплаты к тарифной ставке отдельным категориям работников муниципальных учреждений образования, культуры, здравоохранения и учреждений физкультурно-спортивной направленности в сумме 303,4 млн.руб.и т.д., которые должны были быть обеспечены доходными источниками, Кроме того к бюджету города 3 год подряд применен режим «отрицательного трансферта» (в 2008 году в сумме 148,3 млн.руб.).

Сбалансированность бюджета города является важнейшим условием осуществления полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в связи с этим постановлением администрации города №218 от 06.04.2007 года была утверждена Программа мероприятий, направленных на обеспечение сбалансированности бюджета города.

Наибольший эффект достигнут от исполнения мероприятий, обеспечивших дополнительные поступления земельного налога, арендной платы и поступлений от продажи права на заключение договоров аренды за земли находящиеся в собственности городских округов, арендной платы за земли находящиеся в государственной собственности, по налогу на доходы физических лиц, по единому налогу на вмененный доход, по доходам от реализации имущества, находящегося в собственности городских округов, по доходам от сдачи в аренду имущества.

В результате выполнения мероприятий Программы в 2007 году мобилизация доходов составила 175,2 млн. руб., что составляет 4,8% от общей суммы доходов бюджета за год.

В расходной части бюджета города проведены мероприятия по оптимизации расходов на благоустройство путем проведения конкурсов по муниципальным закупкам в рамках муниципального заказа, по оптимизации расходов на выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, путем проведения конкурсов по отбору подрядных организаций, по оптимизации сети бюджетных учреждений.

В результате выполнения мероприятий Программы в 2007 году оптимизация расходов составила 533,1 млн. руб., что составляет 8,5 % от общего объема расходов за год.

В текущем году планируется принятие Программы в срок до 1 апреля 2008 года..

Несмотря на меры, принимаемые муниципалитетами по сбалансированности местных бюджетов следует отметить, что в течение ряда лет наблюдается тенденция к снижению доли местных налогов в бюджетах муниципальных образований. Так, в бюджете города Саратова доля местных налогов и сборов за период с 2000 года по 2008 год снизилась с 33 процентов до 10 процентов. Существенное сокращение местных налогов также повлияло на выполнение собственных полномочий и ухудшение финансового состояния муниципальных образований.

С вступлением в силу Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации» увеличение нормативов отчислений по налоговым доходам местных бюджетов не предусматривается.

В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы:

налог на доходы физических лиц - по нормативу 30 %;

единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по нормативу 90 %;

земельный налог - по нормативу 100 %;

налог на имущество физических лиц - по нормативу 100 %;

единый сельскохозяйственный налог - по нормативу 60 %.

Однако прогнозируется дальнейшее снижение доли неналоговых доходов в структуре доходов бюджетов городских округов в связи с разграничением государственной собственности на землю, переходом земель в федеральную и региональную собственность и осуществлением безвозмездной передачи имущества предназначенного для осуществления полномочий федеральных и региональных органов власти.

Таким образом, основным направлением должна стать мобилизация действий муниципальных образований по стопроцентному обеспечению их собственными доходами, на выполнение собственных полномочий.

В связи с этим необходимо увеличить количество местных налогов.

На муниципальном уровне существует острая необходимость укрепления финансовой базы муниципальных образований за счет увеличения нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, специальных налоговых режимов: налога на доходы физических лиц, налога на прибыль организаций, единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, налога на имущество организаций.

Для обеспечения расходов на выполнение собственных полномочий муниципалитетов предлагаем внести следующие изменения в действующее законодательство Российской Федерации:

1.Закрепить на долгосрочной основе за местными бюджетами процентные доли налога на прибыль, зачисляемого в региональный бюджет.

В соответствии со статьей 56 Бюджетного Кодекса Российской Федерации налог на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления в бюджеты субъекта Российской Федерации подлежит зачислению в региональный бюджет по нормативу 100 процентов.

2. Отнести к местным налогам налог на имущество организаций и транспортный налог, так как формирование налоговой базы по данным налогам осуществляется на территории муниципальных образований.

В соответствии со статьей 56 Бюджетного Кодекса Российской Федерации транспортный налог подлежит зачислению в бюджет области по нормативу 100 процентов.

В соответствии со статьей 56 Бюджетного Кодекса Российской Федерации налог на имущество организаций подлежит зачислению в бюджет области по нормативу 100 процентов.

3. Увеличить долю налога на доходы физических лиц, закрепленную на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований (не менее 50%).

В целях укрепления самостоятельности муниципальных образований необходимо:

-в случае принятия федеральных законов, увеличивающих количество полномочий органов местного самоуправления, обеспечивать долгосрочную сбалансированность местных бюджетов и их полное финансовое обеспечение путем внесения изменений в бюджетное и налоговое законодательство;

-ориентировать систему организации межбюджетных отношений на обеспечение финансовых возможностей местных бюджетов непосредственно в среднесрочной перспективе.

Вопрос 2. Опыт муниципальных образований по реструктуризации бюджетных учреждений с внедрением новых организационно-правовых форм в виде автономной некоммерческой организации в свете положений Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

Ответ. В соответствии со статьей 120 ГК РФ государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением.

Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная учредителем для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Закон разделяет виды деятельности автономного учреждения на основную и иные виды деятельности. В соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.

Автономное учреждение вправе также осуществлять иные виды деятельности при условии, что: 1) это не идет в ущерб выполнению заданий учредителя, 2) такая деятельность служит достижению целей, ради которых создано автономное учреждение, 3) такая деятельность разрешена уставом автономного учреждения.

Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.

Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения.

Автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника имущества автономного учреждения.

Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества.

Автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения.

Имущество (в том числе денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа.

В случае создания автономного учреждения в порядке изменения типа существующего учреждения Закон предусматривает дополнительные условия и специальный порядок предварительного согласования его создания. Во-первых, в соответствии с ч. 4 ст. 5 Закона решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия муниципального учреждения. Закон предоставляет право местной администрации определять перечень муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению.

Необходимо отметить, что на уровне муниципального образования «Город Саратов» в настоящее время не создано ни одного автономного учреждения.

Вопрос о создании учреждения подобного типа поднимался при рассмотрении вопроса о дальнейшем статусе муниципальных учреждений «Дирекция единого заказчика» районов города.

Однако, учитывая большую кредиторскую задолженность у МУ «ДЕЗ районов города», изменение типа муниципального учреждения на автономное не решает проблему погашения данной задолженности, так как учреждение необходимо будет наделить имуществом, достаточным для погашения всей его кредиторской задолженности, сложившейся на момент изменения типа учреждения.

Вопрос 3. Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи и кассового плана исполнения бюджета города Саратова утвержден приказом комитета по финансам администрации города №115П от 28.12.2007 «Об утверждении Положения о порядке составления, утверждения и внесения изменений в сводную бюджетную роспись бюджета города, бюджетной росписи главных распорядителей бюджетных средств города, лимиты бюджетных обязательств и кассовый план» (копия прилагается).

Председатель комитета по финансам
администрации города
А.П. Мурзаков

Дата размещения 20.02.2008