Антикризисные меры. Финансово-экономическая политика государства в отношении муниципальных образований.
В современных условиях важной задачей для муниципальных образований является преодоление проблем, возникших в условиях финансово-экономического кризиса, и создание условий для последующего инновационного развития. Решение этой задачи возможно в рамках реализации антикризисной политики государства.
Обеспечение достаточного наполнения соответствующих бюджетов для выполнения расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований - одно из основных направлений финансово-экономической политики в условиях кризиса. В этих целях в мае 2009 г. Правительством РФ были утверждены «Правила распределения дотаций бюджетам субъектов РФ на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ на 2009 год», в соответствии с которыми были отобраны субъекты РФ для предоставления дотаций. В основу этого были положены показатели, характеризующие сбалансированность консолидированных бюджетов субъектов РФ, от которой зависит напрямую сбалансированность местных бюджетов.
Право на получение дотаций имеют субъекты РФ, в которых при исполнении консолидированных бюджетов сложился недостаток доходов на финансовое обеспечение расходных обязательств. Из распределения исключаются субъекты РФ, уровень фактической бюджетной обеспеченности которых на 10% выше среднероссийского показателя. Условием предоставления указанных дотаций является также отсутствие просроченной кредиторской задолженности по социально значимым расходным обязательствам субъектов РФ.
Основным условием стабильного функционирования муниципальных образований является обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований.
По данным Минфина России, в целом по итогам 2008 г. муниципальные образования исполнили свои бюджеты с дефицитом 10,6 млрд руб. В 44 субъектах РФ местные бюджеты исполнены с профицитом, а в 39 субъектах – с дефицитом. Для сравнения: консолидированные бюджеты субъектов РФ исполнены с дефицитом более 50 млрд. руб., что в 5 раз больше. В связи с экономическим кризисом во многих субъектах РФ произошло снижение доходов местных бюджетов. Поэтому в 2008 г. оставалась высокая зависимость местных бюджетов от межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней, которые составили в 2008 г. (с учетом субвенций) 1 412,7 млрд руб. или 58,6% доходов местных бюджетов. При этом доля налоговых доходов в доходах местных бюджетов составила 29,9%, неналоговых доходов –11,5%.
«Локомотивами» стабилизации экономики муниципальных образований должны стать объекты их инфраструктуры. В соответствии с Федеральным законом от 28.04.2009 № 76-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» предполагается дополнительно предоставить 300 млрд руб., - 150 млрд руб. в виде дотаций на сбалансированность региональных и местных бюджетов и 150 млрд руб. в виде кредитов (в т. ч. на срок до 3 лет). Для муниципалитетов очень важно, что из 150 млрд руб. кредитов 25 млрд руб. выделено целевым назначением – на строительство автомобильных дорог.
Важнейшей проблемой в период кризиса является не только объем финансовых средств, выделенных для реализации антикризисных мер, но и обеспечение прозрачности и эффективности их использования. Инструментом, обеспечивающим эти принципы, является Федеральный закон от 03.06.2009 № 102-ФЗ «Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики», принятый Государственной Думой 22 мая 2009 г.
Этот закон обязывает Правительство РФ ежеквартально представлять парламенту всю информацию о средствах, идущих на преодоление кризиса с указанием не только банков, но и конечных получателей этих средств. В частности, указанный отчет должен содержать сведения о предоставлении Правительством РФ или уполномоченными им федеральными органами исполнительной власти бюджетных инвестиций и субсидий юридическим лицам из федерального бюджета, а также межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ.
В данном отчете также должны содержаться сведения об объеме финансовой поддержки, предоставленной субъектам РФ за счет средств государственной корпорации "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" на проведение капитального ремонта многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда, с указанием объемов долевого финансирования за счет средств бюджетов субъектов РФ и (или) муниципальных образований и другая важная информация.
Подобные нормативные акты, по нашему мнению, были бы эффективны как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Таким инструментом могли бы стать муниципальные правовые акты, устанавливающие необходимость ежеквартального представления в представительные органы муниципальных образований всей информации о средствах, идущих на преодоление кризиса с указанием конечных получателей этих средств.
В условиях кризиса одной из основных задач налоговой реформы и реформы местного самоуправления является укрепление налоговой базы местных бюджетов.
Систему местных налогов составляют лишь земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые закрепляются за бюджетами поселений и городских округов, муниципальные районы не имеют собственных местных налогов. В 2008 г. налоговые доходы составляли 38% собственных доходов местных бюджетов или 720 млрд руб. Из них доходы от местных налогов –лишь около 12% ( 82,8 млрд руб.).
Важнейшим перспективным источником расширения доходной базы местных бюджетов является совершенствование системы имущественных налогов, которые в соответствии с мировой практикой должны быть местными налогами. Основным направлением должна стать модернизация земельного налога. Значительное количество земель, которые могли бы служить источником доходов муниципальных бюджетов, освобождено от уплаты земельного налога в результате принятых на федеральном уровне решений. При этом часть земель вообще не учитывается как объект налогообложения. В целях исправления такого положения необходимо исключить дальнейшую практику предоставления на федеральном уровне льгот не только по земельному налогу, но и по всем региональным и местным налогам. Важно оптимизировать предоставление льгот по всем налогам, что позволит вести полный государственный учет земель и создаст побудительный мотив у федеральных органов власти по вовлечению их в хозяйственный оборот.
В процессе разграничения права собственности на землю между федеральными, региональными и местными органами власти большая часть земельных участков на территории муниципального образования, как правило, переходит в федеральную собственность. В связи с этим было бы целесообразно рассмотреть возможность изменения законодательства о разграничении собственности на землю с тем, чтобы отнести к муниципальной собственности значительную часть земельных участков.
Кроме того, к резкому сокращению доходной базы местного бюджета приводит то, что практически все земельные участки, занятые ФГУП или органами государственной власти, признаются ограниченными в обороте в целях обороны, безопасности и таможенных нужд, и, следовательно, не должны являться объектом налогообложения земельным налогом. Полагаем, что необходимо конкретизировать понятие «для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд», а также не признавать в качестве объекта налогообложения земельным налогом земельные участки, ограниченные в обороте, предоставленные для указанных целей только на основе перечня, утвержденного Правительством РФ. Необходимые поправки в законодательство для решения этих вопросов подготовлены в Комитете Государственной Думы по вопросам местного самоуправления.
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2009-2011 годах» указывается на необходимость принятия главы Налогового кодекса РФ, регулирующей взимание налога на жилую недвижимость граждан. На выездном расширенном заседании Президиума совета по развитию местного самоуправления, которое состоялось в Астрахани 29 апреля 2009 г., отмечалось, что в России за I квартал 2009 г. по сравнению с I кварталом 2008 г. расходы бюджетов муниципалитетов выросли более чем на 11%, тогда как доходы - лишь на 1,3%, что связано с недостаточностью налоговой базы муниципалитетов. В связи с этим Правительство РФ предполагает активизировать процесс введения местного налога на недвижимость, призванного заменить действующие земельный налог и налог на имущество физических лиц, доходы от которых сейчас полностью поступают в бюджеты муниципалитетов.
Вместе с тем в настоящее время законодательно не урегулированы вопросы, связанные с определением кадастровой стоимости объектов недвижимости и порядком проведения их государственной кадастровой оценки. Полагаем, что для органов местного самоуправления важно ускорить принятие проекта федерального закона № 51763-4 "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (в части введения местного налога на недвижимость) и реальное введение ввести в 2010 г. этот налог.
Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения поселений (городских округов) и муниципальных районов отнесены вопросы по поддержке и развитию малого и среднего предпринимательства в поселении, а также по содействию его развития на территории муниципального района.
Учитывая, что субъекты малого и среднего предпринимательства в основном применяют упрощенную систему налогообложения (доходы от которой поступают в региональные бюджеты) целесообразно решить вопрос о закреплении за местными бюджетами налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, по нормативу 90%. При передаче указанного налога в местные бюджеты общий объем их налоговых доходов возрастет на 10,3%. При этом необходимо расширять налоговые полномочия органов местного самоуправления при применении упрощенной системы налогообложения индивидуальными предпринимателями на основе использования патента. В частности, принимать решения о применении этой системы налогообложения следует не законами субъекта РФ, а на основе муниципальных правовых актов представительных органов местного самоуправления.
Стимулирующее воздействие на развитие производственного и инновационного потенциала территорий оказывают, в первую очередь, налоги на доходы, в частности, налог на прибыль организаций. Полагаем, что в настоящее время еще не созрела необходимость рассмотреть вопрос о введении отдельной ставки налога на прибыль организаций, налоговые поступления по которой зачислялись бы в местные бюджеты. Возможное увеличение дифференциации бюджетной обеспеченности территорий при этом может быть нивелировано применением режима изъятия сверхдоходов в фонды финансовой поддержки субъектов РФ для последующего выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Стимулирование развития производства и повышение занятости населения обеспечивает налог на доходы физических лиц (НДФЛ). Поступления от него составили в 2008 г. около 69 % - это основной налоговый доход местных бюджетов. Необходимо увеличить долю налога на доходы физических лиц, которая была бы закреплена на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований, не менее чем на 10 процентных пунктов (с 30 до 40%) в соответствии с дополнительным объемом расходных обязательств, которые ежегодно возрастают. Только в 2008 г. по сравнению с 2007 г. (по данным Минфина России) расходные обязательства муниципальных образований выросли на 488 млрд руб. или более чем на 25%.
Важно также улучшить администрирование данного налога. Как неоднократно предлагалось муниципалитетами, необходимо ввести обязанность по предоставлению налоговыми агентами в налоговые органы данных о суммах удержанного и начисленного НДФЛ. Данные документы нужны для отслеживания полноты поступлений по данному налогу в бюджетную систему, т. к. задолженность по НДФЛ в настоящее время выявляется и взыскивается налоговыми органами только по результатам проводимых ими экстренных проверок.
Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления убежден, что важно не только выравнивать бюджетную обеспеченность муниципальных образований, но и стимулировать их к наращиванию собственного налогового потенциала. Для этого, в первую очередь, необходимо внесение изменений не только в Налоговый, но и в Бюджетный кодекс РФ.
Новации в сфере предоставления бюджетных кредитов
Важное значение для региональных и местных бюджетов имеет предоставление бюджетных кредитов из вышестоящих бюджетов. Правительством РФ в 2009 г. приняты «Правила предоставления (использования, возврата) бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета бюджетных кредитов». Эти Правила устанавливают, что бюджетный кредит предоставляется на следующие цели:
- частичное покрытие дефицита бюджета субъекта РФ;
- покрытие временного кассового разрыва, возникающего при исполнении бюджета субъекта РФ;
- осуществление мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий, произошедших на территории субъекта РФ;
- строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения).
Полагаем, что бюджетный кредит важно предоставлять, кроме указанных целей, также на модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры и ликвидацию неэффективных технологий и систем в ЖКХ. Обусловлено это тем, что в 2009 г. расходы федерального бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство снижены на 9,8 млрд руб. по сравнению с расходами, утвержденными ранее Федеральным законом от 24.11.2008 № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» (с 99,9 млрд руб. до 90, 1 млрд), в т. ч. сокращается финансирование ФЦП «Жилище» на 2002-2010 гг. на 14, 5 млрд руб. (с 75,5 млрд руб. до 61 млрд).
Очевидно, что необходимо дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений. В БК РФ целесообразно предусмотреть увеличение единых (постоянных) нормативов отчислений от федеральных налогов, включая налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами.
Препятствием для поддержания «на плаву» муниципальных образований, особенно в условиях экономического кризиса, является жесткая система ограничений БК РФ, связанная с размером финансовой помощи, оказываемой муниципальным образованиям. Сегодня, когда объем этой помощи составляет около 60% доходов местных бюджетов, практически все муниципалитеты не вправе реализовать полномочия по самостоятельному установлению оплаты труда депутатов и муниципальных служащих, введению дополнительных мер социальной поддержки для отдельных категории граждан, другие полномочия, право на осуществление которых имеют органы местного самоуправления только за счет собственных доходов (напрмер, финансирование и софинансирование капитального ремонта жилых домов, совершение нотариальных действий и оказание иных социально значимых услуг). Эта система ограничений, по нашему мнению, требует совершенствования. И одним из вариантов могло бы быть не включение в состав финансовой помощи, учитываемой при установлении ограничений, не только субвенций, но и субсидий и иных целевых межбюджетных трансфертов. Это не должно сказываться на снижении заинтересованности муниципальных образований в получении субсидий, которые в основном идут на осуществление полномочий социального характера.
Кроме внесения изменений в БК РФ, среди других направлений деятельности по нейтрализации последствий финансового кризиса, в 2008 г. субъекты РФ получили рекомендации по формированию региональных бюджетов на 2009 г., а также проведению еженедельного мониторинга исполнения их консолидированных бюджетов.
Не менее важно в условиях кризиса совершенствование имущественных отношений в муниципальных образованиях.
Федеральный закон № 131-ФЗ установил принцип целевого назначения при использовании муниципального имущества. Органы местного самоуправления до 1 января 2012 г. должны осуществить в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации, отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 г. и не соответствующего требованиям ст. 50 Федерального закона № 131- ФЗ. Однако в настоящее время у органов местного самоуправления возникают проблемы с связи с тем, что перечни вопросов местного значения не полностью соответствуют перечню имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. В то же время практика показывает, что в населенных пунктах с низким уровнем социально-экономического развития, особыми географическим положением и климатическими факторами органы местного самоуправления не могут обеспечить предоставление населению общественных услуг частным бизнесом в отдельных отраслях экономики и социальной сферы.
Использование муниципального имущества приносит значительные доходы в местные бюджеты. Так, в собственных доходах местных бюджетов 15% составляют неналоговые доходы, основная часть которых (46,2%) приходится на доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности. Полагаем, что необходимо рассмотреть возможность пересмотра перечня видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, в т. ч. с учетом социально-экономических возможностей муниципальных образований различных регионов России, задачи обеспечения роста неналоговых доходов местных бюджетов. В то же время принятие решения о расширении указанного перечня должно осуществляться на основе оценки эффективности использования муниципальных предприятий и учреждений в определенных отраслях муниципальной экономики.
Вместе с тем вызывает обеспокоенность рост числа нарушений законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы использования, аренды и приватизации муниципального имущества. В ходе проверки, проведенной Генеральной прокуратурой РФ в 2008 г., обнаружены факты принятия органами местного самоуправления незаконных решений по отчуждению муниципального имущества в частную собственность, а также созданию административных барьеров при его использовании.
Следует отметить, что недостаточно быстро идет приватизация, отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, не соответствующего требованиям ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ. Поэтому Федеральным законом от 25.12.2008 № 281-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» завершение этого процесса было продлено до 1 января 2012 г. В этот период важно обобщить правоприменительную практику и внести изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ и Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон № 122-ФЗ), регулирующий разграничение собственности между уровнями публичной власти.
Федеральным законом № 122-ФЗ установлен порядок безвозмездного перераспределения имущества между уровнями публичной власти, а также между муниципальными районами, поселениями и городскими округами. С 1 января 2009 г. этот порядок распространен и на муниципальные образования, созданные до вступления в силу гл. 12 Федерального закона № 131-ФЗ.
По-прежнему остается неурегулированным порядок перераспределения имущества между уровнями публичной власти в случае не достижения договоренностей между органами публичной власти о передаче или принятии в собственность соответствующего публично-правового образования отдельных объектов имущества. Не определены также порядок и условия передачи в собственность муниципального образования непригодного для эксплуатации имущества или имущества, требующего капитального ремонта, в т. ч. порядок возмещения местным бюджетам дополнительных расходов, возникающих в связи с принятием указанного имущества.
Кроме того, процесс безвозмездного перераспределения имущества между уровнями публичной власти, а также между муниципальными районами, поселениями и городскими округами значительно затруднен из-за отсутствия в местных бюджетах необходимых средств на проведение инвентаризации, оценки, оформления технической документации передаваемых в муниципальную собственность земельных участков и имущества. Все это требует внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство. Полагаем целесообразным разработку и принятие федерального закона, комплексно решающего вопросы установления особенностей возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядка учета муниципального имущества.
Несмотря на проблемы, возникающие в муниципальной экономике в период кризиса, еще более актуализируется задача комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. В связи с этим важно решение и ряда других взаимосвязанных проблем.
Внедряемая в настоящее время система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления неизбежно столкивается с отсутствием достоверной муниципальной статистики для анализа экономического положения муниципальных образований и прогнозирования их социально-экономического развития. Полагаем, что Правительство РФ должно создать организационные и правовые условия для ведения качественного и достаточного по объему информации мониторинга финансового состояния муниципальных образований, создания эффективной системы информационного и методического обеспечения муниципальных образований на основе укрепления их взаимодействия с органами статистического учета и налоговыми органами.
Нестабильность финансовой ситуации на муниципальном уровне в условиях кризиса создает дополнительные трудности по созданию экономической базы - основы формирования их бюджетов. Между тем эта проблема может решаться уже сегодня в рамках реализации территориального аспекта региональных программ социально-экономического развития. Указанный аспект подразумевает проведение региональной политики, направленной на создание единого, эффективно функционирующего экономического пространства за счет максимального использования конкурентных преимуществ всех типов муниципальных образований, устранения негативных тенденций и кризисных ситуаций на отдельных территориях региона. В связи с этим именно на региональном уровне в условиях кризиса должна быть объективная картина имеющегося ресурсного и социально-экономического потенциала всех муниципальных образований, выявлены их общие проблемы, поставлены цели (долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного характера), разработан комплекс программных мероприятий, направленных на достижение антикризисных целей.
Региональная программа социально-экономического развития должна стать программой региональных и местных органов власти по преодолению кризиса в муниципальных образованиях посредством использования мер общерегионального характера, направленных на повышение инвестиционной привлекательности территории региона в целом и через различные формы региональной поддержки, способствующие улучшению ситуации в муниципальных образованиях.
Выносы
Вынос 1.
В условиях кризиса одной из основных задач являются укрепление налоговой базы местных бюджетов и совершенствование системы имущественных налогов.
Вынос 2.
Развитие малого и среднего бизнеса рассматривается как одно из перспективных направлений устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.
Вынос 3.
Основным условием стабильного функционирования муниципальных образований является обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований.
Вынос 4.
В условиях кризиса необходимо совершенствовать систему имущественных отношений в муниципальных образований. Дата размещения 14.10.2009
|
