Проблемные вопросы, возникающие в муниципальном образовании городской округ город Сургут в ходе реализации новаций федерального законодательства, регулирующего бюджетный процесс
А.Ю.Шерстнева, директор департамента финансов администрации города Сургута
Прежде всего, я хотела бы поздравить вас с профессиональным праздником и пожелать оптимизма, уверенности в себе, взаимопонимания коллег и удачи во всех направлениях Вашей деятельности и личного благополучия!
Дав согласие выступить на сегодняшнем собрании, ставила целью озвучить проблемы, которые у нас возникают при практическом внедрении новых норм в организации бюджетного процесса, установленных к применению на федеральном уровне. Думаю, что все финансовые органы сталкиваются в деятельности с определенными проблемами, в том числе и в связи с отсутствием четкого толкования отдельных норм в федеральном законодательстве. Решаются эти вопросы, как правило, муниципалитетами самостоятельно, исходя из своего понимания проблемы. Поэтому, безусловно, вызывают интерес мнение коллег из иных муниципальных образований и опыт применяемой ими практики, а также консультации представителей федеральных органов и консалтинговых организаций.
Безусловно, наиболее актуальными для нас на сегодня являются внедрение федерального закона №83-ФЗ, а также перспектива реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов.
В отношении реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов.
Одним из основных направлений в Программе, одобренной Правительством определен программно-целевой принцип планирования бюджета. У Сургута имеется опыт подобного планирования, Реформированием муниципальных финансов мы начали заниматься с 2005г., когда приняли участие в конкурсном отборе Министерства финансов на право получения субсидии из федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов в рамках Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ, где и было продекларировано результативное бюджетирование.
Город пошел по пути «сервисного» БОРа, поставив своей задачей разработку ведомственных целевых программ в соответствии с полномочиями, положив в основу принцип «одна муниципальная услуга – одна ведомственная целевая программа».
На первом этапе реализации новой модели, привлекались внешние эксперты, а отсутствие четко установленных ориентиров и шаблонов на федеральном и региональном уровне определило практику реализации собственной идеологии в данном вопросе.
Еще в 2006 году Администрацией города был разработан целый пакет муниципальных правовых актов, регламентирующих деятельность муниципальных учреждений по оказанию муниципальных услуг: Порядок проведения оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг, Порядок формирования реестра муниципальных услуг, собственно реестр муниципальных услуг (в дальнейшем – и муниципальных работ), Порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, стандарты оказания услуг.
Хочется отметить, что и сам подход к классифицированию муниципальных услуг представляет собой отдельную тему для обмена опытом, поскольку из публикаций в специальной литературе и сведений, размещаемых на сайтах муниципалитетов, можно сделать вывод о различных принципах формулирования и детализации услуг.
Повторю, что местная практика внедрялась при отсутствии нормативных документов федерального уровня в данном направлении. Думаю, что большинство присутствующих согласиться, что, к сожалению, федеральные органы власти зачастую запаздывают во внедрении ими же продекларированных направлений реформирования, и территориям приходится адаптировать уже отработанную практику к федеральным документам, принимаемым в более поздние сроки.
Когда федеральным законом № 63-ФЗ в Бюджетном кодексе были закреплены муниципальные услуги, мы были готовы к реализации этих норм, и встроили их в применяемую муниципалитетом практику.
Дополнительно были разработаны, как того требовало законодательство, Порядок формирования и финансового обеспечения муниципального задания, а также Порядок определения объема и предоставления субсидий муниципальным автономным учреждениям.
С 2008 года главные распорядители в установленном Порядке, в рамках реализации ведомственных целевых программ, формируют и доводят до подведомственных учреждений муниципальные задания с установленными в них плановыми объемами муниципальных услуг.
Так, на 2010-2012 годы сформировано 37 ведомственных целевых программ по 37 муниципальным услугам (работам).
Одна из основных проблем, с которой мы столкнулись в связи с этим - это отсутствие возможности кодирования расходов направляемых на ВЦП в рамках действующей бюджетной классификации, Например, фактически формируя расходы на обеспечение деятельности муниципальных учреждений программным способом - в разрезе услуг, отражать расходы приходится как на содержание бюджетной сети - по КЦСР и КВР «Обеспечение деятельности подведомственных учреждений» в целях обеспечения консолидации в бюджет субъекта.
В условиях нерешенности проблемы отражения указанных расходов в бюджете на государственном уровне, для обеспечения учета и формирования аналитической отчетности в части расходов, направленных на её реализацию, Администрацией города было принято решение о присвоении каждой ведомственной целевой программе, а значит и муниципальной услуге (работе), уникального дополнительного кода.
Поэтому, распределение ассигнований, направляемых на реализацию ведомственных целевых программ и соответственно на оказание муниципальных услуг, утверждается отдельными приложениями к решению о бюджете, где кроме объема средств реализацию программ отражаются и значения показателей (как количественных, так и качественных) достижения результатов деятельности муниципальных учреждений по оказанию ими муниципальных услуг (работ),
Присвоенный программам код в дальнейшем используется в автоматизированной системе исполнения бюджета для мониторинга исполнения программы. В муниципальных правовых актах об исполнении бюджета также обязательным является приложение об использовании ассигнований по программам и выполнении утвержденных в них показателей. Думаю, что данная практика является уникальной.
Однако, в установленных формах бюджета и отчетности по действующей классификации программный срез расходов на оказание услуг не формируется.
Поэтому, с учетом определенного в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике на 2010-2012 годы перехода к программной структуре бюджета, мы с надеждой ждем проекта новой бюджетной классификации, чтобы в структуре официальной классификации отражать программные расходы на оказание муниципальных услуг.
Кроме того, законодательство четко не определяет признаки, позволяющие разграничить определенные в Бюджетном кодексе понятия ведомственные целевые программы и долгосрочные целевые программы.
В практике нашего муниципалитета помимо ведомственных целевых программ используется и инструмент формирования долгосрочных целевых программ.
При этом город, с учетом положений статьи 69 Бюджетного кодекса определил для себя следующий подход. Если ведомственные целевые программы отражают текущую деятельность по оказанию муниципальных услуг (выполнению работ) муниципальными учреждениями, то долгосрочные целевые программы являются, скорее, инструментом экономической политики и направлены на осуществление бюджетных инвестиций и решение проблем, требующих комплексного межведомственного подхода.
С 2010 года распределение ассигнований, направляемых на реализацию ДЦП с указанием целевых показателей их реализации, также утверждается отдельными приложениями к решению о бюджете города.
Программа же повышения эффективности бюджетных расходов рекомендует иной подход: долгосрочные целевые программы охватывают всю деятельность Правительства по достижению объявленной цели, объединяют все инструменты политики (регулирование, бюджетные расходы), включают в себя ведомственные целевые программы. При этом, безусловно, структура исполнительных органов местного самоуправления не идентична федеральным - у отраслевых органов нет починенных структур, они собственно и реализуют все полномочия в установленной сфере деятельности.
Поэтому, закрепление в бюджетной классификации программной иерархии в логике Программы, утвержденной распоряжением N 1101-р, потребует изменения отработанной практики, уточнения муниципальных правовых актов, пересмотра сложившейся структуры бюджета. Хотелось бы, чтобы Минфин при подготовке классификации учитывал и особенности организации исполнительной власти и бюджетного процесса в регионах.
Наиболее актуальными сейчас являются и вопросы реализации Федерального закона № 83-ФЗ.
Учитывая, что бюджет города уже ориентирован на оказание услуг (выполнение работ) населению, согласно утвержденному Реестру, применяет в практике муниципальные задания на их оказание, имеет опыт работы с автономными учреждениями, муниципалитет в достаточной степени готов к реализации 83-го закона. По крайней мере, мы внимательно его изучили и занимаемся активной разработкой необходимых порядков – надеемся, что успешно с этим справимся, в том числе и с учетом предложенных Минфином модельных актов. Отдельным муниципальным правовым актом администрации города утвержден перечень казенных и автономных учреждений.
Однако, при формировании данного перечня, возникли вопросы по определению типа отдельных учреждений - возможно, это связано со спецификой организации отдельных функций в муниципалитете. В частности, неоднозначные мнения возникли по учреждениям, выполняющим функции по обслуживанию в централизованном порядке иных муниципальных учреждений в части ведения бюджетного учета, коммунального обслуживания, правового сопровождения. Так, например, в течение многих лет, в сметы муниципальных учреждений социально-культурной сферы не включаются расходы на коммунальное обслуживание, поскольку данные функции осуществляет специально созданное для этих целей муниципальное учреждение. Данная практика достаточно положительно себя зарекомендовала с учетом наличия специалистов соответствующей специализации и оптимизации процесса оплаты за потребленные ресурсы.
Логика закона 83-ФЗ - переход от сметного финансирования к субсидированию на оказание услуг и устранение субсидиарной ответственности муниципалитета по их обязательствам предполагает, что все расходы (в том числе и по содержанию имущества) бюджетные учреждения с расширенным объемом прав обязаны осуществлять самостоятельно.
Таким образом, возникает вопрос: возможно ли сохранение схемы централизованной оплаты коммунальных услуг и к какому типу тогда следует отнести учреждение, осуществляющее данные функции, так как услуг непосредственно населению данное учреждение не осуществляет. Либо реализовывать вариант его ликвидации и включения данных расходов в субсидию бюджетным учреждениям, что повлечет коренную перестройку сложившейся системы коммунального обслуживания учреждений социальной сферы. А хотелось бы применять нормы 83-ФЗ без особых потрясений.
Аналогичная ситуация и по учреждениям, выполняющим функции так называемых централизованных бухгалтерий и функции заказчика при проведении строительных работ. Нами, финансистами, видится определение типа таких учреждений как «казенные», поскольку, на наш взгляд, фактически они выполняют отдельные функции, направленные на обеспечение оказания муниципальных услуг учреждениями социальной сферы.
В рамках закона 83-ФЗ, наверное, стоит отметить и проблему определения нормативов финансовых затрат на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) муниципальными бюджетными и автономными учреждениями.
В настоящее время методики расчета таких нормативов разработаны как на уровне Минфина, так и на уровне ряда регионов. Однако, механизм их применения при планировании бюджета и формировании муниципального задания в условиях реальной финансовой обеспеченности муниципалитетов является проблематичным. Поскольку объем ассигнований рассчитанный по нормативу финансовых затрат на оказание тех или иных услуг, на практике далеко не всегда может быть обеспечен бюджетными ресурсами.
В данной ситуации либо нужно уточнять объем бесплатно оказываемых услуг, что не представляется возможным к практической реализации исходя из обязательств муниципалитета перед населением, либо уточнять норматив с учетом финансовой возможности, что нивелирует собственно принцип нормативного финансового обеспечения муниципального задания. Что вынуждает подходить к определению субсидий на выполнение муниципального задания исходя из сложившейся структуры расходов.
Уважаемые коллеги! Озвучила вопросы, наиболее обсуждаемые последнее время нашим финансовым органом и плановыми службами главных распорядителей. Мы были бы признательны за высказанные мнения по обозначенным вопросам.
Благодарю за внимание. Дата размещения 30.09.2010
|
