Местное самоуправление и его финансовое обеспечение в условиях дальнейшего разграничения полномочий между уровнями публичной власти

Дальнейшее разграничение полномочий между органами власти всех уровней в результате новых законодательных инициатив Правительства Российской Федерации, принятых Государственной Думой, а также введенные в действие законы, формирующие рынок доступного жилья, обеспечивающие формирование муниципального заказа на размещение товаров, работ и услуг для муниципальных нужд, призваны существенно расширить сферу деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований всех типов по решению вопросов местного значения.

Такое положение затрудняет формирование «устойчивого» объема компетенции и величины расходных обязательств муниципальных образований. Следовательно, снижается возможность обоснованного определения дополнительных доходных источников местных бюджетов, введения методов среднесрочного бюджетного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат.

Федеральный закон от 29.12.200г. № 199-ФЗ " О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" закрепил осуществление органами местного самоуправления ряда новых полномочий по :

- организации и осуществлению мероприятий по мобилизационной подготовке организаций, находящихся в ведении органов местного самоуправления;
- гражданской обороне и защите населения и территории поселений от чрезвычайных ситуаций;
- созданию, содержанию и организации деятельности аварийно-спасательных служб;
- созданию, развитию и обеспечению охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов и т. д.

При этом дополнительные средства местным бюджетам на их исполнение не были выделены.

Вместе с тем, Федеральный закон от 29.12.2006г. № 258-ФЗ ( в ред. от 20.04.2007г.) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" установил право органов местного самоуправления решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов (городских округов) - только за счет собственных доходов местных бюджетов ( за исключением дотаций и субвенций из федерального и региональных бюджетов) .

Между тем, среди этих вопросов «не местного значения» немало чрезвычайно затратных. Например, такие как совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса, осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года и другие. Также чрезвычайно затратны и отдельные государственные полномочия, в реализации которых могут принимать участие органы местного самоуправления, если это установлено федеральными законами.

При этом положительным моментом является то, что в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации ( в ред. ФЗ от 26.04.07 № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации", далее – БК РФ) обязанность установления расходных обязательств муниципальных образований для решения вышеназванных вопросов обеспечена нормами статьи 86 БК РФ.

Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», принятый Государственной Думой в первом чтении в июле 2007 года (далее - Законопроект), предлагает внести изменения в 21 законодательный акт в целях дальнейшего совершенствования федерального законодательства в части разграничения полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления .

Расширение практики передачи отдельных полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации во многом предопределено изменениями, произошедшими в сфере федеративных отношений в ходе федеративной реформы 2003-2005 годов. В результате, в послании Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2007 года Президент Российской Федерации отметил высокий уровень децентрализации полномочий в сфере государственного управления и то, что увеличение объема полномочий региональных и местных властей является одним из главных критериев политической культуры и развития общества.

Законопроект предусматривает внесение изменений в федеральные законы в части разграничения полномочий и совершенствования государственного управления в таких приоритетных сферах общественных отношений как образование, здравоохранение, жилищные отношения, а также социальная защита граждан, подвергшихся воздействию радиации.

В сфере местного самоуправления данный Законопроект в значительной мере расширяет полномочия органов местного самоуправления. В частности, предлагается дополнить перечень вопросов местного значения поселения и городского округа следующими нормами:

- о согласовании с органами местного самоуправления переустройства и перепланировки жилых помещений;
- о принятии органами местного самоуправления решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения.

Необходимость внесения указанных изменений вызвана тем, что данные полномочия органов местного самоуправления раннее уже были закреплены за органами местного самоуправления в Жилищном кодексе Российской Федерации, но не подходили ни под один вопрос местного значения, установленный Федеральным законом от 06.10.2003г. №131-ФЗ « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ( далее- Федеральный закон).

Кроме того, в Законопроекте предлагается уточнить вопрос местного значения муниципального района и городского округа по организации предоставления дополнительного образования, указав, что речь идет об организации предоставления дополнительного образования детям в учреждениях, не относящихся к учреждениям регионального значения.

В качестве положительной тенденции следует отметить, что поскольку Федеральным законом от 06.10.199г. № 184-ФЗ»Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрены положения об оценке эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, целесообразным представляется закрепление аналогичных положений в отношении органов местного самоуправления.

В соответствии с предлагаемыми изменениями, перечень показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации . Кроме того, нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения высоких значений показателей эффективности.

Следует отметить, что в настоящее время только в отношении субъектов Российской Федерации осуществляется выделение средств из федерального бюджета ( более 2 млрд. руб ежегодно а течение 2008-2010г.г.) для поощрения достижения наилучших показателей деятельности органов исполнительной власти. Полагаем, что и муниципальным образованиям необходимо выделять средства из федерального бюджета для поощрения достижения наилучших показателей деятельности органов местного самоуправления.

Наряду с этими позитивными моментами Законопроектом предусмотрены изменения, которые направлены на «размывание» концепции четкого разграничения полномочий между уровнями публичной власти, которая была принята и начала реализоваться, начиная с 2005 года.

Так, вносятся изменения в Закон Российской Федерации от 25.06. 1993г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Указанные изменения направлены на закрепление за органами местного самоуправления поселений права на осуществление регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту жительства и по месту пребывания (в случае отсутствия на территории поселения территориального органа федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции).

Одновременно с этим вносятся соответствующие изменения в статью 14.1 Федерального закона, относящие к компетенции органов местного самоуправления поселений осуществление регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту жительства и по месту пребывания (в случае отсутствия на территории поселения территориального органа федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции). Таким образом, это также становится вопросом «не местного значения», который органы местного самоуправления вправе решать только за счет собственных доходов местных бюджетов, а не посредством выделения субвенций из бюджета соответствующего уровня или закрепления в этих целях дополнительных доходных источников за местными бюджетами.

Законопроектом из Федерального закона исключается ограничение, запрещающее предусматривать в иных федеральных законах полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, поскольку многие федеральные законы уже сейчас содержат такие положения. При этом, если федеральным законом предусматриваются такие полномочия, то они должны содержать указание на тот вопрос местного значения, в отношении которого закрепляются данные права и обязанности органов местного самоуправления.

Для исполнения предусмотренных в иных федеральных законах полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения также не предполагается выделение дополнительных средств местным бюджетам. Органы местного самоуправления будут вынуждены исполнять полномочия по решению вышеназванных вопросов только за счет собственных доходов местных бюджетов.

Так, Законопроектом вносятся изменения в соответствующие законодательные акты Российской Федерации, предусматривающие финансовое обеспечение мероприятий по предупреждению распространения ВИЧ – инфекции, проводимых учреждениями муниципальной системы здравоохранения, отнести к расходным обязательствам муниципальных образований, установление полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в области предупреждения распространения туберкулеза, введение полномочий органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов и другие полномочия.

Вышеназванные полномочия, по нашему мнению, необходимо перевести в разряд переданных государственных полномочий в соответствии со статьей 19 Федерального закона и финансировать их реализацию за счет субвенций из соответствующих вышестоящих бюджетов.

Кроме того, в Законопроекте предлагается уточнить положения федеральных законов, предусматривающие право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий Российской Федерации, не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона ( т.е. без предоставления субвенций из федерального бюджета). В связи с этим предусматривается необходимость принятия правового акта представительного органа муниципального образования в качестве обязательного условия участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий. Это позволит исключить субъективный подход при реализации должностными лицами органов местного самоуправления права на участие в осуществлении данных полномочий.

Следует отметить, что в части осуществления полномочий органами местного самоуправления и их финансирования существуют проблемы, которые не нашли своего отражения в положениях Законопроекта.

Так, новая редакция БК РФ предусматривает установление объема принятых расходных обязательств всех уровней публичной власти на базе 2005 г., когда было осуществлено первое разграничение полномочий между ними. Между тем, в период 2005-2007 гг. осуществлено дальнейшее разграничение полномочий между уровнями публичной власти, в результате которого значительные дополнительные полномочия возложены на региональный и местный уровни публичной власти.

Расширение перечня вопросов местного значения в этот период привело к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. Так, в 2006 г., по данным Минфина России, расходные обязательства муниципальных образований возросли на 254 млрд руб. (на 21%), тогда как в 2005 г. они составляли 1210 млрд руб. В 2007 г. также ожидается значительное увеличение объема расходных обязательств муниципальных образований.

Однако такая ситуация не привела к закреплению за местными бюджетами необходимых дополнительных доходных источников, корректировке распределения доходов по уровням бюджетной системы и методики формирования межбюджетных отношений. За этот период значительно возросла централизация средств на федеральном уровне и увеличился объем финансовой помощи региональным бюджетам из федерального бюджета, и местным бюджетам - из региональных бюджетов.

В связи с изложенным полагаем, что на основании выверенного и актуализированного реестра расходных обязательств всех уровней публичной власти необходимо рассмотреть предложения об установлении новых (или возвращении « старых») налоговых доходов местных бюджетов. Среди них на первом месте стоит местный налог на недвижимость жилого назначения, о чем мы неоднократно писали ранее.

Кроме того, важнейшее значение для муниципальных образований в качестве стимулирующего фактора имеет налог на прибыль организаций. Федеральным законом от 25.09.1997г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 126-ФЗ) к собственным доходам местных бюджетов относятся доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе, к которым отнесена часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5 % в среднем по субъекту Российской Федерации.

Однако указанная норма Федерального закона № 126-ФЗ практически не применяется. По данным мониторинга, проведенного Минфином России в 70 субъектах Российской Федерации, в первом полугодии 2006 г. были установлены на текущий финансовый год единые нормативы отчислений от налога на прибыль организаций, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ, только в 9 муниципальных районах, 1 поселении и 10 городских округах.

Между тем, в рекомендациях «круглых столов», проведенных Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления и Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам, на тему "О проблемах и перспективах укрепления финансовых основ местного самоуправления»( 19 октября 2006 г.) и на тему "Финансовое обеспечение муниципальных образований в условиях среднесрочного бюджетного планирования " (23 апреля 20007 г.) предлагается введение налоговой ставки, по которой исчисленная сумма налога на прибыль организаций зачисляется в местные бюджеты.

Установление нормы о зачислении в местные бюджеты суммы налога на прибыль организаций, исчисленной по налоговой ставке в размере 2 процентов, позволило бы направить в местные бюджеты в 2008 г. более 140 млрд руб. (при налоговой базе для расчета налога на прибыль организаций в 2008 г. - 7015, 7 млрд руб.).

Кроме того, введение вышеназванной нормы стимулировало бы муниципальные образования к увеличению налоговой базы по налогу на прибыль организаций за счет роста производственного потенциала и обеспечения инвестиционной привлекательности территорий.

Вышеизложенные замечания и предложения по Законопроекту было бы целесообразно учесть при его рассмотрении Государственной Думой во втором чтении. Кроме того, важное значение имеет внесение поправок, касающихся имущественных отношений, в частности, отнесения к муниципальной собственности имущества, необходимого для решения вопросов местного значения, во всех случаях, когда закрепление этого имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления соответственно за муниципальными унитарными предприятиями или муниципальными учреждениями не мешает созданию конкурентных условий в целях предоставления качественных услуг населению. Это способствовало бы в том числе увеличению неналоговых доходов местных бюджетов.

Дата размещения 11.10.2007