Основные направления в области бюджетной политики на местном уровне. Ведомственные целевые программы
Л.В.Вышлова, заместитель начальника отдела региональных проектов Института реформирования общественных финансов (г.Москва)
Основные направления в области бюджетной политики на местном уровне. Ведомственные целевые программы
Основные направления бюджетной и налоговой политики на долгосрочную перспективу были определены в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 23 июня 2008 года (далее – Бюджетное послание), Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, Бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2023 года и явились базовой основой для разработки среднесрочных финансовых планов, программ и стратегий развитий регионов и муниципалитетов, принятия бюджетов, стабилизации бюджетного процесса, обеспечения рационального и эффективного использования бюджетных средств, дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений. Подводя итоги бюджетной политики в 2007-2008 годах, проводимой на основании предыдущих Бюджетных посланий, где были определены стратегические ориентиры на среднесрочную перспективу социального и экономического развития страны при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов, важно отметить, что были реализованы меры по одному из ключевых направлений, которым являлась модернизация бюджетного процесса (включающая в себя внедрение механизмов бюджетирования по результатам). Так, в результате внесения комплексных поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации была создана законодательная основа для эффективного функционирования и развития бюджетной системы страны, повышения результативности бюджетных расходов и реструктуризации бюджетного сектора. В качестве новых бюджетных инструментов введены долгосрочные и ведомственные целевые программы, государственные и муниципальные задания, многолетние государственные и муниципальные контракты, упорядочены механизмы планирования и осуществления бюджетных инвестиций, созданы предпосылки для развития новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг. Бюджетное послание от 23 июня 2008 года подготовлено в соответствии со статьей 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации и содержит основные направления и ориентиры бюджетной политики в 2009–2011 годах. В нем определено, что для повышения эффективности и результативности бюджетной политики Правительству Российской Федерации в 2009-2011г.г. надлежит сосредоточиться на решении ряда основных задач.
В частности, долгосрочное бюджетное планирование должно стать реальным шагом на пути к повышению эффективности расходов бюджета, выступая в то же время сдерживающим фактором для их необоснованного роста. Это предполагает принятие активных мер по повышению качества государственных услуг, обеспечению роста производительности труда в государственном секторе. При расширении горизонта бюджетного прогнозирования возрастает значение информации о финансовых результатах деятельности государственного сектора. Эта информация должна учитываться при принятии решений, касающихся управления государственными ресурсами.
Далее, эффективное расходование бюджетных средств за счет перехода к финансовому обеспечению государственных услуг на основе государственного задания и принципов нормативно-подушевого финансирования. При этом должны предусматриваться стимулы для обеспечения соответствия качества и объема предоставляемых услуг установленным в задании требованиям. Одним из важных направлений также является ускорение процесса реорганизации бюджетных учреждений в автономные учреждения. Другим актуальным вопросом является практический переход на современные принципы осуществления государственных инвестиций и реализации долгосрочных программ за счет бюджетных средств.
По-прежнему, важной задачей остается дальнейшее развитие практики бюджетирования, ориентированного на результаты. В рамках бюджетного планирования следует обеспечить корреляцию докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (ДРОНД), долгосрочных программ и ведомственных целевых программ, обоснований бюджетных ассигнований. Каждая программа должна предусматривать конкретные цели ее реализации и показатели оценки их достижения на всех этапах осуществления программы. Если программа не позволяет достичь предусмотренных целей, то надо отказываться от ее дальнейшей реализации со своевременным внесением соответствующих изменений в нормативные правовые акты. Следует пересмотреть механизм формирования и реализации ведомственных целевых программ, которые должны в основном использоваться для реструктуризации и повышения эффективности исполнения обязательств.
Другими не менее важными задачами и направлениями бюджетной политики являются:
- повышение качества управления государственной собственностью и эффективности работы государственного сектора; управления государственным долгом.
-расширение практики учета результативности работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации при принятии решений о предоставлении финансовой поддержки за счет средств федерального бюджета.
-совершенствование структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля, исключение параллелизма и дублирования в этой сфере.
-приоритетными направлениями бюджетных расходов должны быть сферы здравоохранения, образования, научных исследований и опытно-конструкторских разработок, модернизация транспортной инфраструктуры. Одним из компонентов реформирования отраслей бюджетной сферы является реформирование оплаты труда, которая рассматривается в современных условиях инновационного социально-экономического развития Российской Федерации как эффективный инструмент обеспечения выполнения государственных обязательств по повышению качества оказываемых бесплатных социальных услуг.
-что касается политики в сфере межбюджетных отношений, то ее основной целью должно стать повышение качества бюджетного процесса и финансового менеджмента в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, в том числе за счет расширения практики учета результативности работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при принятии решений о предоставлении им финансовой поддержки. Необходимо консолидировать отдельные узконаправленные виды субсидий в рамках формируемых долгосрочных целевых программ или приоритетных направлений государственной политики. Одновременно должны быть установлены индикаторы эффективности их использования и общие требования к региональным или муниципальным программам в соответствующих сферах деятельности. При оценке качества управления региональными и муниципальными финансами должна учитываться доля расходов бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов, формируемая в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат.
Важно отметить, что все вышеперечисленные в Бюджетном послании основные направления бюджетной политики нашли свое четкое отражение в направлениях и мероприятиях, утверждаемых в рамках Программ реформирования региональных и муниципальных финансов, в разработке которых у АНО ИРОФ накоплен и реализован большой опыт в более чем двух десятков субъектов Российской Федерации и муниципалитетов.
Хотелось бы остановиться подробнее на таком важном мероприятии (в рамках направления «оптимизация расходов бюджета») как внедрение программно-целевых инструментов управления, в части применения ведомственных целевых программ, долгосрочных целевых программ.
Программно-целевой метод планирования призван обеспечить прямую взаимосвязь между распределением ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики. Ведомственные целевые программы (ВЦП) являются одним из инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, проводимого органами государственной власти и местного самоуправления, наряду с докладами о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД), реестром расходных обязательств, обоснованиями бюджетных ассигнований, долгосрочными целевыми программами (ДЦП).
Как определено Бюджетным кодексом, «в федеральном бюджете, бюджете субъекта Российской Федерации, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией». При этом целевые программы являются инструментом экономической политики, а ведомственные - инструментом бюджетного управления (планирования, отчета, анализа) органов исполнительной власти соответствующего уровня.
Задача региональных и муниципальных органов власти при переходе к системе бюджетирования, ориентированного на результат, заключается в установлении приоритетов расходов, предоставлении свободы для оперативного управления, создании стимулов для экономии средств, тесной увязке бюджетных расходов с приоритетами муниципальной политики. Расходы привязываются к функциям, программам, услугам, видам деятельности и их результатам. Исходным при планировании деятельности является обоснование приоритетов и ожидаемых результатов через расчеты результативности программ. Основным становится программный метод планирования. Устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой. Руководителям структурных подразделений администрации муниципального образования и подведомственных им предприятий предоставляется возможность оперативного управления средствами в виде переброски между статьями и периодами расходов, так как лимитируется лишь общая сумма ассигнований на определенные функции и виды деятельности. Ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий аудит финансов и результатов деятельности.
В то же время, существующая на региональном и муниципальном уровне практика применения утвержденных на федеральном уровне процедур пока неоднозначна. Большинство регионов и городов, формируя нормативную правовую базу по разработке и реализации ведомственных целевых программ, копировали Постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. № 239 (которое в настоящее время требует корректировки). При этом, во многих регионах наблюдается отсутствие системы и взаимосвязи между программно-целевыми инструментами. Отдельные муниципальные образования внедряют только ДРОНДы, другие только ВЦП, третьи используют все инструменты, но не в полном объеме. Ключевыми и наиболее трудными элементами программно-целевого бюджетирования являются разработка и использование количественных индикаторов оценки бюджетных расходов. В свою очередь, сложность их применения заключается в определении связей между затратами, результатами и общественным эффектом, полученными от предоставленной бюджетной услуги. Зачастую органы власти не располагают статистическими данными, по которым можно было бы проследить подобные взаимосвязи. Еще более трудно планировать затраты в зависимости от желаемого общественного эффекта. Вместе с тем использование количественных индикаторов составляет базис программно-целевого бюджетирования. Также остро стоит проблема нехватки кадров, в первую очередь высококвалифицированных, особенно на муниципальном уровне.
Практика разработки и реализации ВЦП на федеральном уровне позволила выявить ряд существенных недостатков утвержденных процедур:
-ВЦП трактуются как аналог ФЦП с «особым» порядком формирования расходов;
-проекты ВЦП воспринимаются как способ получения дополнительных ресурсов из бюджета принимаемых обязательств, а не инструмент оптимизации бюджета действующих обязательств;
-громоздкая процедура внешней экспертизы;
-слабая интеграция ДРОНД с бюджетным процессом;
-мероприятия ВЦП не предусмотрены полномочиями субъекта бюджетного планирования.
В связи с вышеизложенным в настоящее время завершается разработка проекта Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о ведомственных целевых программах, реализуемых за счет средств федерального бюджета», который предполагает внесение существенных изменений в процесс разработки, утверждения и реализации ВЦП.
Подготовленный Минфин Российской Федерации проект нового положения о ВЦП предусматривает ряд существенных ключевых новаций, в том числе:
1) предлагается утверждать программы на срок до 6 лет, с возможностью продления (было -3года).
2) на смену двум типам ВЦП («утверждаемые» и «аналитические», т.е. «расходы на развитие» и «сметные» расходы») приходит только один – «утверждаемые» ВЦП. В связи с тем, что порядок утверждения ВЦП существенно упрощается, приобретая, по сути, уведомительный характер, нет необходимости отдельно регламентировать порядок формирования аналитических ВЦП. Важно, что в рамках управленческого учета аналитические ВЦП могут применяться и дальше.
3) теперь утверждение ВЦП ГРБС происходит самостоятельно, причем исключительно в пределах бюджетов действующих обязательств. Заявки на новые ВЦП (в пределах бюджетов принимаемых обязательств) возможны только в рамках общего порядка (необходимо заключение Комиссии по бюджетным проектировкам) и в связи с успешным выполнением предыдущей ВЦП (раньше – по заявкам, на увеличение расходов (принимаемых обязательств)).
4) громоздкая и не оправдавшая себя процедура согласования ВЦП сменяется на уведомительный порядок утверждения (Минфин, МЭРТ, Минрегион). Единственный случай, в котором требуется согласование с Минфином – если главному распорядителю бюджетных средств необходимо утвердить ВЦП единой строкой бюджета (видом расходов).
5) теперь ВЦП может содержать и подпрограммы.
6) рассматривая порядок реализации ВЦП, нужно отметить, что ВЦП утверждается приказом ГРБС, согласованным с соответствующим субъектом бюджетного планирования, в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.
7) ответственность за достижение результатов ВЦП несет ГРБС, в то время как СБП может координировать реализацию ведомственных целевых программ, направленных на достижение целей комплексных целей межведомственного характера.
8) новое положение о ВЦП исключает неопределенность в источниках финансирования – ВЦП должны финансироваться только за счет ФБ (нет ни внебюджетных источников, ни софинансирования регионами).
9) устраняется нечеткость формулировок относительно оценки внешних рисков реализации ВЦП. Программы не могут быть утверждены, например, если в качестве внешних условий указано реализация иных программ.
10) также не допускается дублирование показателей и бюджетных ассигнований ВЦП и схожих ФЦП.
В ВЦП должны быть включены все расходы, которые необходимы для достижения поставленных целей. Наконец, оптимизировать расходные обязательства с помощью ВЦП должно стать выгодно, т.к. увеличение финансирования и индексация расходов предусмотрено только для ранее утвержденных ВЦП.
Основные блоки, входящие в содержание ВЦП:
1.Обоснование вклада ВЦП в достижение целей субъекта бюджетного планирования с описанием внешних условий достижения;
2.Цели и результаты ВЦП, количественные индикаторы их достижения;
3.Направления деятельности, необходимые для достижения результатов;
4.Объем бюджетных ассигнований на реализацию программы (по годам) в соответствии с классификацией расходов;
5.Система управления реализацией ВЦП (т.е. схема распределения полномочий между структурными подразделениями ГРБС), порядок представления отчетности.
При наличии подпрограмм – их описание (должны быть указаны цели и результаты подпрограмм, основные направления деятельности в их рамках, а также объемы бюджетных ассигнований по годам). При необходимости - описание мер правового регулирования, являющихся условием достижения целей субъекта бюджетного планирования
Необходимо отметить, что изменения в ВЦП в части формулировок, количественных значений индикаторов и т.д., осуществляются приказом ГРБС, на основании ДРОНДа субъекта бюджетного планирования, одобренного Правительственной комиссией по результативности деятельности федеральных и региональных органов власти. Примерами изменений в ВЦП служат:
-изменение индикаторов;
-снижение результатов реализации ВЦП;
-продление срока реализации;
-досрочное прекращение реализации ВЦП;
-утверждение в пределах бюджетных ассигнований на исполнение действующих обязательств новых ВЦП.
Продление срока реализации ВЦП (повторное утверждение на срок до 6 лет) может осуществляться не ранее 2-х лет после ее утверждения при условии достижения запланированных результатов
В случае досрочного прекращения реализации ВЦП перераспределение субъектом бюджетного планирования (ГРБС) бюджетных ассигнований на исполнение принимаемых обязательств, предусмотренных на реализацию программы, не допускается
При разработке ВЦП на муниципальном уровне рекомендуется учитывать вышеуказанные положения.
Разработка системы тактических задач ВЦП на муниципальном уровне (рекомендации):
-от двух до восьми для каждой цели, каждая задача соответствует одной цели;
-с учетом принципа необходимости и достаточности;
-срок решения задачи – не больше срока достижения цели.
Основа разработки системы тактических задач:
-формирование инерционного прогноза динамики показателей, отражающих уровень
достижения цели в среднесрочной перспективе;
-оценка ожидаемого отклонения прогнозируемого значения от целевого (с выявлением проблем), анализ критичности указанного отклонения с точки зрения его возможных негативных последствий и принятие решения о необходимости его преодоления;
-установление и анализ факторов, препятствующих достижению целевых показателей, выбор системы действий, позволяющих их преодолеть, и их формулирование в виде тактических задач.
Требования к показателям ВЦП (адекватность, точность, объективность, достоверность, однозначность, экономичность, сопоставимость, своевременность и регулярность, уникальность).
Несмотря на все многообразие принимаемых сегодня на региональном и муниципальном уровнях решений в отношении ведомственных целевых программ, а также по вопросам применения других инструментов стратегического планирования, в конечном итоге, перспективы применения программно-целевого подхода в государственном регулировании бюджетной политики будут зависеть от решений федерального уровня, определяющих направления реформирования бюджетного процесса.
Так, в настоящее время рассматриваются два основных подхода к видению ДЦП и ВЦП как основных «бюджетных» инструментов:
1) Долгосрочные целевые программы (подпрограммы) и ведомственные целевые программы - два самостоятельных «бюджетных» инструмента.
2) Ведомственные целевые программы - составные («бюджетные») части долгосрочных целевых программ.
При этом, основные отличия данных подходов заключаются в следующем:
| В первом подходе: | Во втором подходе: |
| ДЦП утверждается Правительством РФ (органом исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления), ВЦП - ГРБС независимо друг от друга | ДЦП утверждается Правительством РФ (органом исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления), ВЦП - ГРБС в соответствии с ее целью и в пределах общего объема ассигнований на ее достижение |
| В бюджете есть строки ДЦП, подпрограмм ДЦП и ВЦП (разные типы финансовой и нефинансовой отчетности) | В бюджете есть только строки ВЦП, (единая система финансовой и нефинансовой отчетности) |
| Межведомственная и межуровневая координация требует особого механизма | Несколько ГРБС могут реализовывать ВЦП, входящие в состав одной ДЦП. Субсидия субъектам РФ может иметь форму ВЦП |
| Конечные результаты (цели) ДЦП и ВЦП определяются раздельно, необходимы специальные механизмы по исключению дублирования | ДЦП определяет конечные, ВЦП - непосредственные (зависящие от бюджетных ассигнований) результаты. Дублирование невозможно. |
| Регулятивные меры (планы реформ) и другие возможные инструменты не увязаны с бюджетными расходами на программы | ДЦП содержит регулятивные меры, необходимые и достаточные для достижения конечных и (или) непосредственных (в рамках ВЦП) результатов |
Подводя итог затронутой темы, следует отметить, что именно программно-целевой подход к решению задач бюджетной сферы представляется актуальным в настоящее время, поскольку его реализация в полном объеме позволит создать возможность принципиального качественного улучшения бюджетной политики во всех отраслях. Итогом их работы становится конечный результат, рассчитанный заранее и измеряемый качественно и, что, не менее важно, — количественно. При этом программно-целевой подход, за счет непрерывно действующей системы мониторинга и оценки ситуации, является подходом заметно более гибким, легче реагирующим и легче регулируемым, а, следовательно, четче ориентированным на достижение позитивного итогового результата.
СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ!
Вышлова Л.В.
Зам.начальника отдела региональных проектов
АНО «ИРОФ» тел. (495) 235-53-35, 221-02-45 сайт: www.irof.ru эл.почта: irof@irof.ru.
Дата размещения 07.10.2008
|
