Доклад О.В. Свистунова

С начала 2000 года в муниципальном секторе общественных финансов началась подготовка и реализация целого ряда фундаментальных реформ, из которых в результате, выкристаллизовались «базовые конструкции» принципиально новой организации местного самоуправления. Одной из них является механизм среднесрочного бюджетного планирования.

Принимая во внимание повестку дня настоящего заседания, необходимо остановиться на финансовом аспекте реализации нового механизма бюджетного планирования, а также обратить внимание на некоторые до настоящего времени неразрешенные нормативные и процедурные коллизии.

В целом, извлечение положительного эффекта от применения среднесрочного бюджетного планирования требует четкого содержательного и правового оформления его организации.

Однако в настоящее время не существует единой методологической базы для разработки программ социально-экономического развития на муниципальном уровне, порядок разработки определяется соответствующим нормативным документом местного уровня.

Основными проблемами при разработке программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу, в условиях существующей нормативно-правовой базы, являются:

- несовершенство закрепления доходных источников бюджета города,
- недостаточная бюджетная обеспеченность, оказывающая сдерживающее воздействие на процесс привлечения гарантий по кредитным заимствованиям предприятий, что в свою очередь не позволяет эффективно использовать механизм привлечения финансовых ресурсов небюджетного сектора для развития города;
- недостаточность статистической информации, в том числе и от федеральных структур.

В целях обеспечения эффективности реализации механизмов среднесрочного социально-экономического развития муниципальных образований (далее - МО) предлагаем рассмотреть возможность по обновлению на федеральном уровне нормативной базы по вопросу прогнозирования и разработки программ социально-экономического развития на муниципальном уровне, а также расширению доступа органов местного самоуправления к данным о производственно-хозяйственной деятельности предприятий.

Вместе с тем, в городе Ростове-на-Дону, начиная с конца 2004 года, ведется нормотворческая работа, и был принят ряд правовых актов, регламентирующих механизмы среднесрочного бюджетного планирования.

На протяжении двух лет в городе Ростове-на-Дону формируется перспективный финансовый план, субъекты бюджетного планирования составляют доклады об основных результатах и направлениях деятельности, формируют реестры расходных обязательств.

По вопросу формирования реестра расходных обязательств следует отметить, что в настоящее время, в городе Ростове-на-Дону в ходе его формирования проводиться инвентаризация существующей правовой базы.

Так, формирование реестра расходных обязательств города, выявило отсутствие и необходимость разработки на уровне города целого ряда «устанавливающих» правовых актов, которые бы регламентировали: цели, направления, объемы, размер бюджетных расходов, нормативы, категории получателей бюджетных средств, конкретный порядок финансового обеспечения и исполнения расходных обязательств.

Необходимость установления расходных обязательств на уровне МО, несомненно, является одним из наиважнейших и сложных процедурных этапов переходного периода к полноценному среднесрочному бюджетному планированию.

Принципиально важной мерой для внедрения среднесрочного бюджетного планирования является – четкое и максимально «жесткое» межбюджетное закрепление полномочий и ресурсов.

Однако за период с 2005 по 2007 годы, в результате принятия ряда законодательных актов, произошло расширение перечня вопросов местного значения, большая часть которых привела к увеличению объема расходных обязательств МО.

В частности, к вопросам местного значения были отнесены:

- создание условий для развития малого предпринимательства;
- создание условий для сельскохозяйственного производства;
- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране жизни и здоровья;
- организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью и другие.

Характеризуя данные изменения с финансовой точки зрения, стоит отметить, что в г. Ростове-на-Дону минимальная потребность в финансовых ресурсах исключительно по содержанию аварийно-спасательных служб и аппарата ГО и ЧС в 2006 году оценивалась в 55 млн. руб. в год (из них 70 процентов составляла заработная плата), в 2007 году минимальная потребность составляет 73,1 млн. руб.

Объем расходов необходимых для создания комплекса объектов обеспечения, имущества, запасов ГО и ЧС в настоящее время определяется, но уже ясно, что для города с миллионным населением это существенный объем средств.

Введение в действие Лесного кодекса РФ и Водного кодекса РФ также повлекло за собой увеличение объема расходных обязательств МО, в частности по последнему:

- осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий;
- осуществлению мер по охране таких водных объектов;
- предоставлению гражданам информации об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований.

Важно прийти к общему пониманию того, что кроме прямого делегирования новых расходных полномочий, сам процесс подготовки к реализации большинства из них повлечет необходимость принятия городом латентных расходных обязательств, например, проведение инвентаризации земельного фонда города в целях определения водных объектов.

Сложность ситуации усугубляется тем, что объективная величина каскадно возникающих расходных обязательств МО не известна. Данный факт делает бюджетное планирование на среднесрочную перспективу заведомо искаженным и недостоверным.

При этом увеличения доходной базы местных бюджетов за счет увеличения нормативов отчислений от федеральных налогов и специальных налоговых режимов не произошло, тем самым был нарушен декларируемый на федеральном уровне принцип сбалансированности объема доходных источников и величины расходных обязательств соответствующего уровня публичной власти.

В контексте перехода на среднесрочное бюджетное планирование, среди негативно влияющих факторов необходимо отметить нестабильность доходной базы МО. Так, закон о федеральном бюджете на 2007 год предусматривает зачисление средств от продажи земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, за исключением земельных участков, предназначенных для целей жилищного строительства, по следующим нормативам:

- в бюджеты субъекта – 30 %;
- в бюджеты городских округов – 70%.

В 2006 году указанные средства в бюджеты городских округов зачислялись полностью. В результате оценки, объем потерь бюджета города по данному налоговому источнику только за первый квартал 2007 года составил 18,5 млн. руб.

Кроме того, в 2007 году в бюджетах МО возникают выпадающие доходы по налогу на доходы физических лиц, в связи с введением дополнительных вычетов и льгот.

Необходимо отметить, что высокую значимость для бюджетов муниципальных образований имеет порядок формирования неналоговых доходов.

Так, статьей 50 Федерального закона №131-ФЗ установлен закрытый перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. В данном перечне отсутствуют объекты нежилого фонда, предназначенные для передачи во временное владение (пользование) на условиях аренды. Вместе с этим, положения статей 41, 42 Бюджетного кодекса РФ предусматривают возможность формирования неналоговых доходов бюджетов муниципальных образований за счет данного вида дохода. На наш взгляд, на лицо очевидная законодательная коллизия.

Особого внимания требует финансовый аспект данного противоречия. Согласно пункту 5 статьи 50 Федерального закона №131-ФЗ, до 1 января 2009 года МО должны произвести отчуждение или перепрофилирование вышеуказанного имущества. В связи с этим, доходная часть бюджета города Ростова-на-Дону сократится в цифрах 2006 года на 240 млн. руб.

Данные обстоятельства, несомненно, окажутся «анти-стимулами» перехода на среднесрочное бюджетное планирование и отяготят финансовое положение МО в РФ. В результате, совокупные налоговые и неналоговые доходы не смогут обеспечить достаточности собственной доходной базы местных бюджетов.

Исходя из вышесказанного, считаем необходимым:

- обеспечить оценку расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с реальными потребностями в финансировании каждого вопроса, находящегося в их компетенции;
- пересмотреть и обеспечить сбалансированность доходных источников и расходных полномочий, закрепленных за муниципальными образованиями;
- создать условия для существенного повышения роли собственных доходов местных бюджетов, в том числе местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в среднесрочной перспективе к формированию доходов бюджетов местного уровня в основном за счет собственных налогов;
- в случае принятия федеральных законов, увеличивающих количество полномочий органов местного самоуправления, обеспечивать долгосрочную сбалансированность местных бюджетов и их полное финансовое обеспечение путем внесения изменений в бюджетное и (или) налоговое законодательство;
- для увеличения возможностей муниципальных образований по привлечению заемных средств, вывести из состава «источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов» остатки средств прошлого года и предусмотреть их в составе классификации доходов бюджетов РФ.
- ориентировать систему организации межбюджетных отношений между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления на обеспечение финансовых возможностей местных бюджетов непосредственно в среднесрочной перспективе.
Следует обратить внимание на то, что в результате принятия ряда законодательных инициатив, де-юре направленных на рост бюджетной обеспеченности МО, например в части налогов (НИФЛ, налог на землю), де-факто происходит ее сокращение.
Объяснением этому выступают:
- бремя накладных расходов, связанных с механизмом их реализации (например выявление, инвентаризация объекта налога, администрирование налога),
- отложенный во времени эффект от принятия законодательных инициатив.

Так, например, существует ряд проблем, связанных с применением главы 31 Налогового кодекса РФ «Земельный налог» и приказа Минфина РФ от 23.03.2006 г. № 47 и «Об утверждении формы «Сведений о земельных участках, расположенных в пределах муниципального образования» и рекомендаций по ее заполнению».

Создание и ведение базы данных по земельным участкам в городе Ростове-на-Дону на протяжении всего времени входило в компетенцию городского комитета по земельным ресурсам и землеустройству, который теперь входит в структуру Роснедвижимости и не является подразделением Администрации города.

В свою очередь на МО, согласно Налоговому кодексу РФ (п.12 ст.396), возложены обязанности по представлению в налоговые органы сведений по земельным участкам и их правообладателям.

С управленческой точки зрения это не эффективно, так как происходит дублирование функций государственных и муниципальных органов.

Кроме того, некорректным является императивная обязанность органов местного самоуправления осуществлять расходование бюджетных средств на реализацию полномочия, не относящегося к его компетенции.

На наш взгляд, факт принадлежности земельного налога к собственным доходным источникам бюджета города, с одной стороны, не должен приводить к неисполнению органами Роснедвижимости своих прямых обязанностей, с другой стороны, вменять органам местного самоуправления обязанность осуществления дублированных и несвойственных им функций. Тем более, что данные функции, влекут за собой возникновение дополнительных расходов местных бюджетов, которые не обеспечены доходными источниками.

В целом, работа в условиях перехода на среднесрочное бюджетное планирование в городе Ростове-на-Дону выявила некоторое отсутствие необходимой взаимоувязки разработанных на федеральном уровне нормативных актов и методических материалов, способной обеспечить четкость изложения, комплексность и практическую достижимость всех преимуществ нового механизма планирования.

Подводя итог, отмечу, что дальнейшее внедрение механизмов среднесрочного бюджетного планирования, основанное с одной стороны на методологической поддержке от лица Минфина России, с другой стороны на обсуждении и анализе накопленного опыта МО, позволит добиться максимального прогресса.

Дата размещения 29.05.2007