Новое в налоговом и бюджетном законодательстве, законодательстве о местном самоуправлении
Л.И. Пронина, ведущий советник аппарата Комитета ГД по вопросам местного самоуправления, д.э.н.
В Комитете Государственной Думы по вопросам местного самоуправления был подготовлен Федеральный Закон от 28.11.2009 № 283-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее- Федеральный закон № 283-ФЗ), вносящий изменения в бюджетное, налоговое законодательство и законодательство о местном самоуправлении в целях улучшения финансового положения муниципальных образований, совершенствования администрирования региональных и местных налогов, а также механизма предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям.
Федеральным законом № 283-ФЗ вносятся изменения в Закон Российской Федерации от 9 декабря 1991 г. № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц» (далее – Закон № 2003-1).
Согласно пункту 1 статьи 1 Закона № 2003-1 налогоплательщиками налога на имущество физических лиц признаются физические лица – собственники имущества, признаваемого объектом налогообложения. При этом, если имущество, признаваемое объектом налогообложения, находится в общей долевой собственности нескольких физических лиц, налогоплательщиком в отношении этого имущества признается каждое из этих физических лиц соразмерно его доле в этом имуществе.
В случае, если имущество, признаваемое объектом налогообложения, находится в общей совместной собственности нескольких физических лиц, они несут равную ответственность по исполнению налогового обязательства. Таким образом, по общему правилу обязанность по уплате налога на имущество физических лиц возникает у каждого собственника имущества.
Федеральным законом № 283-ФЗ вносятся изменения, предусматривающие установление в качестве объекта налогообложения по налогу на имущество физических лиц доли в праве собственности на жилой дом, квартиру, комнату, дачу, иные строения, помещения и сооружения.
Внесение указанного изменения обусловлено тем, что в соответствии с пунктом 1 статьи 3 и пунктом 2 статьи 5 Закона № 2003-1, а также учитывая, что Законом №2003-1 не предусмотрены в качестве объекта налогообложения доли в праве собственности на имущество, в качестве стоимостного показателя, установленного для расчета налоговой базы по налогу на имущество физических лиц, определена инвентаризационная стоимость имущества, признаваемого объектом налогообложения (определение Конституционного Суда РФ от 24 ноября 2005 г. № 493-О). В связи с этим ставки налога на имущество физических лиц устанавливаются применительно к инвентаризационной стоимости объектов налогообложения, указанных в статье 2 Закона № 2003-1.
Учитывая неоднозначную практику исчисления налоговыми органами суммы налога на имущество физических лиц в отношении имущества, находящегося в общей долевой и (или) общей совместной собственности налогоплательщика, установленный Законом №2003-1 порядок исчисления суммы налога на имущество физических лиц Минфином России было рекомендовано применять с 1 января 2008 года без перерасчетов за прошлые налоговые периоды (Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 21 апреля 2008г.№ 03.05.04-01/19).
Указанное обстоятельство привело к тому, что налоговые органы стали направлять в адрес налогоплательщиков уточненные налоговые уведомления на уплату налога на имущество физических лиц за 2008 год, что негативно сказалось, прежде всего, на социально незащищенных категориях граждан.
Федеральным законом № 283-ФЗ сохраняется порядок исчисления налога на имущество физических лиц применительно к суммарной инвентаризационной стоимости объектов налогообложения. Таким образом, если на территории муниципального образования у налогоплательщика имеется несколько объектов недвижимости, то сумма налога на имущество физических лиц исчисляется налоговым органом исходя из суммарной инвентаризационной стоимости всех объектов, находящихся в собственности налогоплательщика, и ставки налога, соответствующей полученной суммарной инвентаризационной стоимости. Даная проблема остается для дальнейшего совершенствования правового регулирования налогообложения налогами на имущество физических лиц.
Предлагаемое Федеральным законом №283-ФЗ изменение относительно применения ставок налога в зависимости от инвентаризационной стоимости доли в имуществе направлено, в первую очередь, на необходимость реализации части 1 статьи 3 части первой Налогового кодекса Российской Федерации (далее – также Налоговый кодекс), устанавливающей, что законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения.
Обусловлено это тем, что если имущество, признаваемое объектом налогообложения, находится в общей долевой собственности нескольких физических лиц, применение ставок налога на строения, помещения и сооружения в зависимости от их суммарной инвентаризационной стоимости, приводит к увеличению суммы уплачиваемого налога по сравнению с суммой налога, которая должна была бы быть уплачена физическими лицами при применении ставок налога в зависимости от инвентаризационной стоимости доли в имуществе (каждого отдельного объекта налогообложения), непосредственно находящейся в собственности физического лица.
Например, налогоплательщику на праве общей долевой собственности (доля в праве Ѕ) принадлежит квартира, инвентаризационная стоимость которой составляет 550000 руб. В условиях действующего законодательства сумма налога для этого налогоплательщика составит 5500 руб. (550 000 х 2% х Ѕ).
В случае же установления в качестве самостоятельного объекта налогообложения доли в имуществе или установлении особенностей определения налоговой базы пропорционально доле в имуществе, находящемся в общей долевой (совместной) собственности, сумма налога применительно к описанному выше примеру для этого налогоплательщика составит 275 руб. (550 000 х Ѕ х 0,1%), поскольку в этом случае ставка налога будет определяться к инвентаризационной стоимости доли в имуществе, находящемся в общей долевой (совместной) собственности.
В соответствии с Федеральным законом № 283-ФЗ прогрессивная шкала ставок по налогу на имущество физических лиц оставлена прежней, но интервалы ее дополнены словом «включительно» в целях конкретизации величины применяемых ставок.
Ставки налога устанавливаются в следующих пределах:
Суммарная инвентаризационная стоимость объектов налогообложения | Ставка налога |
До 300 000 рублей (включительно)
Свыше 300 000 рублей
до 500 000 рублей (включительно)
Свыше 500 000 рублей
| До 0,1 процента (включительно)
Свыше 0,1 до 0,3 процента (включительно)
Свыше 0,3 до 2,0 процента (включительно)»; |
Следует отметить, что прогрессивная шкала ставок по налогу на имущество физических лиц была установлена Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 168-ФЗ в 1999 году. При этом за период с 1999 по 2009 год установленные в пункте 1 статьи 3 Закона № 2003-1 стоимостные категории не пересматривались. Однако инвентаризационная стоимость объекта налогообложения ежегодно увеличивается в связи с утверждением коэффициента пересчета восстановительной стоимости строений, помещений и сооружений.
Так, в городе Москве инвентаризационная стоимость объекта налогообложения за период 1999-2009 годы увеличилась более чем в 25 раз в связи с увеличением за этот период коэффициента пересчета их восстановительной стоимости.. В 1999 году коэффициент пересчета был утвержден в размере 1,48 к уровню цен на 1 января1991 года, а в 2009 году – 38 к уровню цен на 1 января 1991 года.
В связи с существующей тенденцией роста инвентаризационной стоимости объектов налогообложения по налогам на имущество физических лиц, введение предложения о применении ставок налога в зависимости от инвентаризационной стоимости доли в имуществе может привести к снижению поступлений от данного налога в местные бюджеты.
На этом основании полагаем, что указанная норма должна быть дополнена соответствующим превентивным механизмом. Это могло бы быть осуществлено посредством введения нормы о возможности установления представительными органами местного самоуправления льгот по данному налогу только в отношении одного (по выбору налогоплательщика) объекта налогообложения по данному виду имущества (дом, квартира, дача и т.д.). Аналогичный порядок льготирования установлен в отношении земельного налога (глава 31 части второй Налогового кодекса). Однако это предложение пока не реализовано в Федеральном законе № 283-ФЗ.
Таким образом, в соответствии с Федеральным законом № 283-ФЗ за имущество, признаваемое объектом налогообложения, находящееся в общей долевой собственности нескольких собственников, налог уплачивается каждым из собственников соразмерно их доле в этом имуществе. При этом инвентаризационная стоимость доли в праве общей долевой собственности на указанное имущество определяется как произведение инвентаризационной стоимости имущества и соответствующей доли. Такой порядок определения налога в десятки раз снижает налоговую нагрузку на плательщиков налога, имущество которых находится в общей долевой собственности, с учетом того, что инвентаризационная стоимость имущества постоянно возрастает.
Вышеприведенный порядок исчисления налога на имущество физических лиц (в отношении доли в праве собственности на имущество) распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2009 года (придается обратная сила этим нормам), что также улучшает положение налогоплательщиков.
Кроме того, Федеральным законом № 283-ФЗ перечень объектов налогообложения, указанный в пункте 1 статьи 2 Закона №2003-1, дополнен комнатой, как самостоятельном объектом налогообложения. Внесение указанного изменения обусловлено тем, что в соответствии со статьей 16 Жилищного кодекса Российской Федерации комната является самостоятельным жилым помещением.
В целях предотвращения коррупции Федеральным законом № 283-ФЗ представительным органам местного самоуправления предоставлено право определять дифференциацию ставок в установленных законом пределах в зависимости от ограниченного перечня критериев – только от суммарной инвентаризационной стоимости и типа использования объекта налогообложения.
Федеральным законом № 283-ФЗ Законом также предлагается внести изменения в отдельные статьи Налогового кодекса Российской Федерации. Эти изменения касаются, в частности, администрирования транспортного и земельного налогов.
Вносятся изменения в статьи 363 и 397 Налогового кодекса, устанавливающие предельный срок привлечения к уплате транспортного и земельного налогов (3 года) налогоплательщиков, являющихся физическими лицами и уплачивающими эти налоги на основании налогового уведомления. Это позволит снизить налоговое бремя для указанных лиц и повысить оперативность деятельности налоговых органов.
Изменение в статью 388 Налогового кодекса позволяет признавать налогоплательщиками земельного налога только организации и физических лиц, имеющих земельные участки, признаваемые объектом налогообложения. Это позволит конкретизировать определение налоговой базы и объем налоговых поступлений по земельному налогу.
Изменение в статью 391 Налогового кодекса связано с тем, что в настоящее время налоговая база по земельному налогу определяется по состоянию на 1 января года, являющегося налоговым периодом, в случае образования земельного участка в течение налогового периода налоговая база в отношении образованного земельного участка будет определяться лишь с 1 января следующего налогового периода. Это приводит к уменьшению поступлений от земельного налога в местные бюджеты. Предлагаемые изменения позволяют устранить этот недостаток.
Кроме того, в указанной статье предусматривается установление обязанности налогоплательщиков - индивидуальных предпринимателей по самостоятельному определению налоговой базы по земельному налогу не только в отношении земельных участков, используемых ими в предпринимательской деятельности, но и в отношении земельных участков, предназначенных для использования в предпринимательской деятельности которые фактически не используются. Это будет стимулировать индивидуальных предпринимателей к быстрому освоению указанных земельных участков. Кроме того, данное изменение приведет к снижению затрат (в т.ч. материальных) на налоговое администрирование этих земельных участков.
Федеральным законом № 283-ФЗ также вносятся изменения в пункт 15 статьи 396 Налогового кодекса, в соответствии с которыми исчисление суммы земельного налога (суммы авансовых платежей по земельному налогу) осуществляется с применением повышающих коэффициентов в отношении земельных участков, приобретенных (предоставленных) в собственность юридическими лицами, в том числе и для индивидуального жилищного строительства.
Действующие нормы не дают основания для применения в отношении таких земельных участков повышающих коэффициентов, тем самым организации, обладающие этими земельными участками, находятся в более выгодных условиях по сравнению с другими организациями, осуществляющими жилищное строительство. Предлагаемые изменения позволят устранить это неравенство.
Федеральным законом № 283-ФЗ вносятся изменения в статьи 358 и 378 Налогового кодекса, предусматривающие, что транспортные средства, принадлежащие на праве хозяйственного ведения или оперативного управления федеральным органам исполнительной власти, где законодательно предусмотрена военная и (или) приравненная к ней служба, должны облагаться транспортным налогом. Кроме того, имущество, принадлежащее на праве хозяйственного ведения или оперативного управления федеральным органам исполнительной власти, в которых законодательно предусмотрена военная и (или) приравненная к ней служба, используемое этими органами для нужд обороны, гражданской обороны, обеспечения безопасности и охраны правопорядка в Российской Федерации, также должны признаваться объектом налогообложения налогом на имущество организаций.
Указанные изменения обусловлены следующими обстоятельствами. Согласно подпункту 6 пункта 2 статьи 358 Налогового кодекса транспортные средства, принадлежащие на праве хозяйственного ведения или оперативного управления федеральным органам исполнительной власти, где законодательно предусмотрена военная и (или) приравненная к ней служба, не облагаются транспортным налогом.
Наряду с этим, в соответствии с подпунктом 2 пункта 4 статьи 374 Налогового кодекса имущество, принадлежащее на праве хозяйственного ведения или оперативного управления федеральным органам исполнительной власти, в которых законодательно предусмотрена военная и (или) приравненная к ней служба, используемое этими органами для нужд обороны, гражданской обороны, обеспечения безопасности и охраны правопорядка в Российской Федерации, не признаются объектом налогообложения налогом на имущество организаций.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Согласно пункту 4 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со статьями 294 и 296, определяющими право хозяйственного ведения и право оперативного управления. При этом имущество за учреждениями закрепляется на праве оперативного управления.
Исходя из указанных норм Налогового кодекса и Гражданского кодекса, а также положений вышеназванного Указа Президента Российской Федерации следует, что не являются объектом налогообложения вышеуказанными налогами имущество (при условии использования его для нужд обороны, гражданской обороны, обеспечения безопасности и охраны правопорядка в Российской Федерации) и транспортные средства, принадлежащие на праве оперативного управления федеральным органам исполнительной власти, где законодателем предусмотрена военная и (или) приравненная к ней служба (Минобороны России, МВД России, ФСБ России и др.).
Вместе с тем, подведомственные вышеназванным федеральным органам исполнительной власти унитарные предприятия, являющиеся самостоятельными юридическими лицами, не относятся к федеральным органам исполнительной власти и должны уплачивать налог на имущество организаций и транспортный налог в отношении принадлежащего им на праве хозяйственного ведения имущества и налог на транспортные средства в порядке, предусмотренном главами 28 «Транспортный налог» и 30 «Налог на имущество организаций» Налогового кодекса, включая и возможность применения установленных этими главами налоговых льгот.
Однако на практике судебными органами (Определение ВАС ВФ от 17 апреля 2007 г. № 36/07; 13 декабря 2007 г. № 16369/07 и др.) занята позиция, согласно которой вышеназванные положения Налогового кодекса применяются не только к федеральным органам исполнительной власти, где законодательно предусмотрена военная и (или) приравненная к ней служба, но и к подведомственным им федеральным государственным унитарным предприятиям (ФГУП), являющимся коммерческими организациями, способными приносить прибыль и уплачивать указанные налоги.
Учитывая это, предлагается в статьи 358 и 374 Налогового кодекса внести изменения, предусматривающие уплату ФГУП транспортного налога и налога на имущество организаций.
Данные изменения в Закон, устанавливающие отмену для указанных ФГУП льгот по уплате транспортного налога и налога на имущество организаций, приведут к увеличению поступлений в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации.
Федеральным законом № 283-ФЗ предлагается внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее- Бюджетный кодекс), предусматривающие совершенствование механизмов предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям, определение новых источников пополнения доходов местных бюджетов, приведение отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ( далее-Федеральный закон №131-ФЗ) в соответствие с положениями Бюджетного кодекса.
Статья 136 Бюджетного кодекса устанавливает ограничения по осуществлению бюджетного процесса в муниципальных образованиях в зависимости от уровня финансовой самостоятельности органов местного самоуправления.
Учитывая, что сегодня, когда объем межбюджетных трансфертов составляет около 60% от доходов местных бюджетов (по данным Минфина России - 59,4% от общего объема доходов местных бюджетов на 1 октября 2009 года), практически все муниципалитеты не вправе реализовать полномочия по самостоятельному установлению оплаты труда депутатов и муниципальных служащих, введению дополнительных мер социальной поддержки для отдельных категории граждан, полномочия по решению других вопросов, право на решение которых имеют органы местного самоуправления только за счет собственных доходов. Это важнейшие вопросы - финансирование и софинансирование капитального ремонта жилых домов, совершение нотариальных действий и оказание иных социально значимых услуг.
Эта система ограничений требует совершенствования. Федеральным законом № 283-ФЗ установлено не включение в состав финансовой помощи, учитываемой при установлении ограничений, не только субвенций, но и предоставляемых муниципальным образованиям за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации субсидий, а также межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения при передаче их либо от поселений муниципальным районам, либо наоборот в соответствии с заключенными соглашениями между муниципальными районами и поселениями (в соответствии с частью 4 статьи 15 Федерального закона №131-ФЗ). Данные изменения позволят муниципальным образованиям активнее осуществлять инвестиционную политику.
Аналогичные изменения, касающиеся исключения из системы ограничений при предоставлении межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации, субсидий, предоставляемых субъектам Российской Федерации из Инвестиционного фонда Российской Федерации, установлены изменениями, внесенными в статьи 130 и 236 Бюджетного кодекса.
Изменения, внесенные в статью 142.3 Бюджетного кодекса и в часть 4 статьи 53 Федерального закона № 131-ФЗ. предусматривают решение вопроса обязательности предоставления субсидий на решение вопросов местного значения межмуниципального характера из бюджетов поселений отнести к полномочиям муниципальных районов.
В результате расходы бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона №131-ФЗ, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, в случаях, установленных уставом муниципального района, могут (но не должны) осуществляться за счет межбюджетных субсидий на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, предоставляемых из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района.
Это позволит в определенных случаях снизить расходы бюджетов поселений на решение вопросов межмуниципального характера.
Предлагаемая норма соответствует принципу единства бюджетной системы Российской Федерации (статья 29 Бюджетного кодекса), поскольку указанное право распространяется на все муниципальные районы России, представительный орган которых образуется в порядке, предусмотренном пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ.
Следствием указанных изменений является необходимость исключения нормы, предусматривающей, что размер указанных межбюджетных субсидий утверждается решением представительного органа муниципального района по единому для всех соответствующих поселений данного муниципального района нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя муниципальных услуг.
Полагаем, что указанная норма подлежит согласованию с принципом равенства бюджетных прав муниципальных образований, установленных статьей 31.1 Бюджетного кодекса. На этом основании размер указанных межбюджетных субсидий в соответствии с Федеральным законом № 283-ФЗ определяется «по единой методике, установленной для всех поселений данного муниципального района».
В соответствии со статьей 41 Бюджетного кодекса к доходам бюджетов отнесены безвозмездные поступления от физических и юридических лиц. Внесение изменений в статьи 217 и 232 Бюджетного кодекса упрощает порядок зачисления добровольных пожертвований от физических и юридических лиц в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. А именно, не только субсидии, субвенции, но и имеющие целевое назначение безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, фактически полученные при исполнении бюджета сверх утвержденных законом о бюджете доходов, направляются на увеличение расходов соответственно целям их предоставления с внесением изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон (решение) о бюджете на текущий финансовый год.
Это повышает возможность увеличения доходов местных бюджетов и ускоряет процесс их получения. При этом в небольших муниципальных образованиях объем добровольных пожертвований может быть сопоставим с доходами местного бюджета.
Однако следует отметить, что Бюджетным кодексом не предусмотрено последующее целевое использование безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, поскольку в соответствии с установленным статей 31 Бюджетного кодекса принципом самостоятельности бюджетов органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов, за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Вместе с тем, гражданским законодательством установлена возможность целевого использования безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, об этом же говорят и комментарии к статье 41 Бюджетного кодекса. В соответствии со статьей 582 Гражданского кодекса добровольные пожертвования граждан могут быть обусловлены целями использования. Таким образом, внесение вышеназванных изменений в статью 31 Бюджетного кодекса было бы правомерно, но пока это не введено Федеральным законом № 283-ФЗ.
В Федеральный закон №131-ФЗ, кроме вышеназванных изменений, вносятся изменения в статьи 14.1, 15.1 и 16.1, уточняющие порядок финансирования вопросов, право на решение которых имеют органы местного самоуправления, соответственно поселений, муниципальных районов и городских округов.
Финансирование указанных вопросов предлагается осуществлять за счет доходов местных бюджетов за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений, которые также относятся к финансовой помощи.
Обусловлено это тем, что поступления налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений относятся к финансовой помощи из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Полагаем, что это может привести к ограниченному применению дополнительных нормативов и усилению роли налоговых доходов по единым (постоянным) нормативам отчислений в целях стимулирования развития налоговой базы территорий.
Реализация Федерального закона №283-ФЗ начиная с 2010 года, несомненно, приведет к улучшению финансового положения муниципальных образований, совершенствованию администрирования региональных и местных налогов, а также механизма предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям. Вместе с тем, необходима дальнейшая законотворческая работа для создания наилучших правовых и финансовых условий в целях реализации реформы местного самоуправления. Дата размещения 24.12.2009
|
